..論云南生態旅游可持續發展戰略法律保障機制之構建黎其亮內容提要：本文通過分析云南省旅游呈現的問題，依照《中華人民共和國旅游法》、《云南省旅游條例》規定，從政府主導下生態旅游管理機制建設、旅游行業自身機制建設、游客自律機制建設、人民法院司法保障機制建設，淺析我省的生態旅游法律機制構建，通過完法律機制，促進我省生態旅游的可持續發展。關鍵詞：生態旅游可持續發展法律機制構建一、云南旅游概況云南省地處中華人民共和國西南邊陲，位于北緯21°8’32’’至29°15’8’’和東經97°31’39’’至106°云南東部與貴州省、廣西壯族自治區為鄰，北部同四川省相連，西北隅緊倚西藏自治區，西部同緬甸接壤，南同老撾、越南毗連。從整個位置看，北依廣袤的亞洲大陸，南連位于遼闊的太平洋和印度洋的東南亞半島，處在東南季風和西南季風控制之下，又受西藏高原區的影響，從而形成了復雜多樣的自然地理環境。云南省與鄰國的邊界線總長為4060公里，其中：中緬段1997公里，中老段710公里，中越段1353公里。云南自古就是中國連接東南亞各國的陸路通道。有出境公路20多條，15個民族與境外相同民族在國境線兩側居住。與泰國、柬埔寨、孟加拉、印度等國相距不遠。二、云南旅游呈現的問題由于旅游法律不完善，在我國，節假日等旅游旺季，旅游公司和旅行社生意都十分火爆。對景點來說，也是大把賺錢的時機，對有些景點來說，淡季也是人氣很旺。經常聽說，因為天氣不好或交通不便問題，某個旅游景點的旅游收入受到影響；或者某個旅游景點由于游客過多或者游客的不良行為，給景點的自然環境造成損傷和破壞。影響到旅游資源和生態環境的可持續性。頻頻曝出的各類不良現象，無疑在云南旅游的光環上罩上了一層厚厚的陰霾。如寺廟“大師”聲色俱厲逼人“燒高香”；導游外行，“導購”在行；“第一排給有錢人坐”；“有錢不購物我鄙視你”；黑車當道致人死命……如此種種，不僅深深傷害了廣大游客的感情，也影響了全體云南人的形象，讓云南旅游的諸多短板再一次暴露在國人面前。隨著《旅游法》的頒布實施，如何如何貫徹《旅游法》和我省新修改的《旅游條列》，保障云南生態旅游的可持續發展，構建新形勢下的云南生態旅游法律規制，是擺在我們面前急需研究的問題。三、生態旅游概述一直以來，云南旅游以其壯麗多姿的自然風光和博大精深的民俗文化享譽全國。旅游是從特定的社會階級的責任和義務中獲得暫時的解脫，從而獲得自由。旅游人類學對旅游的界定，基本上放在消費和休閑的范疇。本文所講的“生態旅游”這一術語，最早由世界自然保護聯盟（IUCN）于1983年首先提出，1993年國際生態旅游協會把其定義為：具有保護自然環境和維護當地人民生活雙重責任的旅游活動。生態旅游的內涵更強調的是對自然景觀的保護，是可持續發展的旅游。四、生態旅游法律機制構建（一）加強省政府主導下的行政執法機制建設，促進旅游資源開發利用。在歐洲許多國家，市場化管理高度成熟，基本上不存在政府、民間機構、企業之間的相互矛盾，但政府對市場的管理方式不盡相同。如德國與法國對旅游業的管理方式就不同，德國的旅游業不是很發達，因此也沒有國家旅游局；而法國是全球最大的旅游目的地之一，因此法國有國家旅游局。故在旅游發達國家，政府的主導仍然是有效的。英國政府主導的公共服務，以《公共服務協議》形式提供服務，并進行量化管理，使旅游工作更加務實，目標清晰，標志著旅游業已進入一個較高層次，值得借鑒。在我國目前的國情下，政府主導下的旅游業發展仍然是有效的，包括制定相關法規、制定行業標準以及實施和監督。1982年國家旅游局曾著手起草旅游法。1988年七屆全國人大常委會將旅游法列入立法規劃，1991年國務院有關部門起草出旅游法草案。八屆全國人大以來，社會上要求制定旅游法的呼聲進一步提高。十一屆全國人大財政經濟委員會成立后，于2009年12月牽頭組織國家發展改革委、國家旅游局等23個部門和有關專家成立旅游法起草組。2013年4月25日十二屆全國人大常委會第2次會議通過，2013年4月25日中華人民共和國主席令第3號公布的《旅游法》自2013年10月1日起施行，隨著《旅游法》的頒布實施，為保護生態旅游環境可持續發展提供法律保障。云南省第十二屆人民代表大會常務委員會第八次會議于2014年3月28日修訂通過的《云南省旅游條例》，自2014年5月1日起施行。這是我國《旅游法》出臺后首個修訂并頒布施行的地方性旅游法規，是云南旅游進入旅游強省建設新階段和依法治旅、依法興旅新形勢下出臺的一部重要的地方性旅游法規，是云南旅游業發展史上的一個新的里程碑。《條例》的出臺，標志著云南旅游法規體系完善邁出了新的步伐，為云南生態旅游可持續發展提供了重要的地方法律支撐。云南省委、省政府歷來高度重視旅游的發展。近年來中央和省委、省政府相繼出臺了《國務院關于加快發展旅游業的意見》、《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》，國家發改委批準了《云南省旅游產業發展和改革規劃綱要》以及《中共云南省委、云南省人民政府關于建設旅游強省的意見》等，加大了對旅游業的政策支持力度；同時，隨著云南省旅游局更名為旅游發展委員會，指導旅游業發展的綜合協調職能大大提升，我省通過《條例》的修訂，將這些政策上升為地方性法規。省委書記秦光榮對新時期發展云南旅游產業提出了“新起點、新思路、新舉措”三個新的重要指示；省長李紀恒提出了實現云南旅游新跨越的要求。當前，云南旅游業正處在快速發展的黃金期、轉型升級的決戰期、改革發展的提速期、旅游強省建設的關鍵期，面臨著不進則退、慢進也是退，前有標兵、后有追兵的發展階段。關鍵在于如何貫徹落實《旅游法》和《云南省旅游條列》。1、加大對《旅游法》和《云南省旅游條列》的宣傳力度，貫徹全民生態旅游理念。①云南省旅游系統要爭做貫徹實施《旅游法》和《旅游條例》的推動者、實踐者、促進者，把貫徹實施《旅游條例》作為一項重要工作來抓，切實把思想統一到《旅游條例》的各項精神上來，把行動統一到《旅游條例》的各項規定上來，不斷提高旅游行政管理部門和社會公眾對《旅游條例》的認知度和理解力，扎扎實實把條例貫徹好、實施好，努力實現旅游服務優良、旅游市場規范、旅游環境和諧，推動旅游強省建設進程。因此，全省各級旅游管理部門要將《旅游條例》同《旅游法》一道，作為業務崗位培訓和有關綜合培訓的重要內容，建立起相應的機制，考核學習內容、總結學習方式、檢查學習效果。要通過舉辦學習班、培訓班、法律講座、知識競賽等形式多樣的活動，組織職工先學一步、學深一步，全面掌握《旅游條例》的重要內容，深刻理解《旅游條例》的精神實質，進一步提高從業人員的法律意識，增強法制觀念，促進依法行政。①筆者今年6月份到廣南縣旅游局尋找《旅游法》和相關旅游管理書籍時，辦公室人員翻了好長時間，才翻出一本《旅游法》、詢問給有修訂的《云南省旅游條列》和云南省旅游規劃文件時，回答是沒有收到過。2、建立完善與《旅游法》和《云南省旅游條列》相配套的旅游開發、發展資金投入法規機制。根據《云南省旅游條列》第十二條、第十三規定，省人民政府安排旅游發展資金、旅游宣傳促銷專項資金外，規定州、市、縣人民政府也要安排旅游業發展專項資金等。并明確了旅游發展專項資金主要用于旅游規劃編制、產業培育、市場監管、商品開發、科學研究、標準化建設、信化建設和人才培養等。縣級以上人民政府要依照法律法規規定，落實我省生態旅游可持續發展的各項資金，否則生態旅游可持續發展只能是水中月，鏡中花。2003年8月，以楊麗萍為主創的原生態歌舞表演《云南映象》驚艷中國，將彩云之南的“云之風”刮遍世界，也讓世界認識了云南。之后追趕上來的《麗水金沙》借助于麗江旅游熱機遇，與麗江當地旅游資源相結合，成為旅游資源的一部分，吸引著國內和世界的眼球。=1\*GB3①3、加強和完善旅游行政執法機制建設。新修訂的《云南省旅游條列》強化了旅游的綜合監管職能。規定要建立健全旅游業發展綜合協調機制、建立旅游市場監管行政執法與行政監察聯動工作機制以及云南省邊境旅游方面的多部門參加的邊境旅游工作機制等。①近年來，廣南縣委、縣人民政府以“地母文化”發源地打造的廣南縣“地母文化”旅游項目,由于資金困難，征地至今一直沒有完成。在生態旅游區，存在林業、國土、水利、建設、環保、旅游主管、公安、工商、物價、稅務等職能部門，各自為政，重復管理，難以達到生態旅游區的可持續發展。面對各職能部門各自為政局面．因此應設立一個綜合執法機構將各部門職能統一起來，實施聯合執法，讓監督主體與監督對象完全脫離，獨立監督機構不受行政機關、社會團體及個人的干涉，獨立、公正、客觀地實施監督，在旅游行業協會自身監督的同時，實現生態旅游區可持續發展。如阿根廷為爭創旅游大國，聯邦警察局于2002年11月成立了旅游警察分局。2008年6月，俄羅斯在圣彼得堡內務部成立了旅游警察分隊。馬來西亞于1998年在吉隆坡設立了旅游警察。埃及政府于1997年建立了旅游警察總局，并在主要游覽區設有分局，編制屬公安部，業務由公安部和旅游部雙重領導希臘早在1975年，為了保護游客的安全就開始實施旅游警察制度。肯尼亞政府為保護游客的人身安全，在2003年6月組建了旅游警察部隊，隸屬于肯尼亞旅游部。泰國于1976年建立了旅游巡察小組，1983年正式劃歸國際警察總署管轄。馬尼拉香港人質劫持事件發生后，菲律賓的旅游環境安全問題成為全球矚目的焦點。2010年10月底，菲律賓首批旅游警察在各主要旅游景點正式投入工作，履行保護游客人身安全、預防各類犯罪活動的職責。①4、建立當地居民的參與制度及生態補償制度。《旅游條例》第十六條“縣級以上人民政府及其有關部門應當結合本地實際，選擇民族風情濃郁、保護價值較高和生態環境良好的民族聚居村寨、傳統村落和旅游特色村，加強民族特色旅游村寨建設，積極推進鄉村旅游發展。”“縣（市、區）人民政府應當加強統籌協調，整合資源，引導和吸納社會資金參與民族特色旅游村寨建設。省、州（市）人民政府應當對民族特色旅游村寨建設給予政策和資金扶持。”=2\*GB3②成功的生態旅游不能缺少當地居民的參與，因為他們依賴于生態區生存。而生態旅游必然要限制他們從生態區獲取生活資料。所以讓他們參與到生態旅游中來并從中獲得經濟利益。對他們的物質損失還必須由生態旅游的受益者進行生態補償，同時鼓勵當地居民參與旅游資源環境保護。這樣可以為生態區帶來更多的利益和吸引更多的旅游者，也促進了當地經濟發展。設立旅游警察并不是說當地有危險，相反，旅游警察的存在可以讓游客意識到自己隨時處在保護中，是對游客的友善和禮遇，也是旅游法制健全的表現。上海的生態建設以大投入為特征。蘇州河環境綜合整治一期工程總投資為85.6億元，二期工程50億元，如張家浜6.8KM河段耗資2.5億元，虹口港水系大致是每千米1億元。5、建立完善環境責任追究制度。聯合國環境規劃署的溫室全體咨詢小組1990年報告指出，2℃可能是“一個上限，一旦超過可能導致嚴重破壞生態系統的風險，其惡果將非線性增加”。德國聯邦議會的研究委員會也試圖確定可接受的范圍，認為每10年氣候變暖超過10℃將對森林生態系統非常危險，德國政府的氣候變化咨詢委員會1995年發現，2℃應該是“可容忍的”氣候變暖上限。《條例》第二十三條“鼓勵旅游經營者使用新能源、新材料，創建綠色環保旅游企業，開發生態旅游產品，倡導旅游者采用低碳、環保方式旅游。”當生態旅游區環境遭到破壞。通過建立起來的責任追究制度，明確各個階段、各種環境破壞的責任人及其法律義務，嚴格執法，區別情況，追究其民事、行政或者刑事責任，才能確保可持續發展，促進我省生態旅游事業健康地發展。2005年11月13日，吉林石化分公司雙苯廠發生爆炸，引發松花江水污染事件。一年后，國家環保總局才發出一份遲到的罰單，處罰100萬元的決定。如此嚴重的污染事件，卻依法只能罰款100萬元，這一度引發人們對相關法律進行修訂的期盼。2007年5月，國家環保總局、公安部和最高人民檢察院共同出臺《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》，但時至今日，依法追究刑事責任的案件卻少有耳聞。（二）旅游行業自身機制建設我省新修訂的《條列》增加了一些基礎性、公益性的服務內容。如對游客休息站點、咨詢服務設施建設，安全制度、警示制度的建立等都作了明確規定；對投訴受理時限也作了比上位法更嚴格的規定和要求。增加了創新旅游投融資方式、旅游建設用地以及民族特色旅游村寨的內容。《條例》增加了旅游融資、旅游用地、鄉村旅游、邊境旅游發展以及統一的旅游信息宣傳網站建設等方面的一些鼓勵性的條款。不僅拓寬了旅游開發資金來源渠道，也具有鮮明的云南省情特色。如規定對旅游經營者、旅游從業人員和旅游設施實行標準化等級認定或評定；包括接待旅游團隊的旅行社、景區、住宿企業、購物企業、餐飲企業、旅游車船和駕駛員等，都應當通過相應的等級認定或評定。規定旅行社、旅游住宿企業、旅游車船企業等及其它一些高風險旅游項目經營者應當參與云南旅游組合保險統保統籌。這是我省通過多年實踐得出的一個行之有效的經驗，也是維護旅客利益、減少風險的有效手段。《條列》還加大了對違法行為的懲處力度。為保證旅游業的健康有序發展，根據實際情況，對旅游活動中經常發生的一些違規違法行為，特別是上位法沒有明確規定的，設置了相應的法律責任。對此，我省的旅游行業，要嚴格按照《旅游法》和《云南省旅游條列》規定，落實旅游資源保護與開發、旅游經營與服務、旅游監管與權益保障的行業自身管理和自律機制的建設。一些旅游發達國家的旅游協會、旅行社協會、旅游飯店協會等民間旅游組織，既擔負著大量的旅游行業管理工作，又按照協會章程對旅游企業和從業人員實施監督檢查工作。如埃及旅游部下設旅游監督署，負責監督檢查旅游法規、旅游價格、旅游稅收等政策的實施；英國旅行代理人協會，實際上不僅行使官方機構的權力，還對違章經營進行嚴格的監督，對違法者給予終止和取消會員資格的處罰。我省的旅游協會要盡快依照旅游法律法規的規定，建立相關配套機制，在政府和行業之間發揮橋梁和紐帶作用，為會員和旅游行業開展服務，精心策劃打造旅游行業品牌，推進旅游業可持續發展。隨著《旅游法》和《旅游條例》的實施，我省要加快對《旅行社條例》、《旅行社條例實施細則》、《導游人員管理條例》、《旅行社質量保證金賠償試行標準》、《中國旅游飯店行業規范》、《風景名勝區管理條例》等的修改，使之與法律法規配套，規范對旅游行業的管理。（三）完善游客自律機制建設根據《星島日報)報道，英國著名旅游網站訪問了1．5萬名歐洲酒店業人士．調查他們對各國游客表現的意見，結果中國排名倒數第三。其主要表現為隨地吐痰、踐踏草坪、扔廢棄物等等及從本人調查問卷可以分析出，廣大民眾生態意識的淡薄，但游客本身是生態旅游的參與者，必然會對環境保護產生不利影響。唐朝詩人李商隱《雜纂》：“其一曰殺風景，謂清泉濯足，花上曬禈，背山起樓，燒琴煮鶴，對花啜茶，松下喝道。”意思是在清澈的泉水里洗腳在花草上曬褲衩，背著山建筑樓房，阻擋山的風景，燒琴煮鶴吃，對著鮮花品茶，在林蔭小道上吆喝馬車，是敗壞美好事物，不合時宜，大煞風景的事情。意大利威尼