歐盟共同社會政策法律基礎(chǔ)、實際進(jìn)展和基本性質(zhì)

在歐洲聯(lián)盟的建立過程中，1個社區(qū)的社會政策得到了前所未有的發(fā)展機遇，最終完成了從“虛”到“實”的社區(qū)社會政策發(fā)展過程。首先,在經(jīng)貨聯(lián)盟的建設(shè)過程中,一體化對成員國的經(jīng)濟(jì)社會生活產(chǎn)生了越來越直接的影響,成員國政府對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力有所降低;在這種趨勢下,歐盟必須著手建立一些解決機制,對成員國的國內(nèi)社會問題尤其是失業(yè)問題負(fù)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任來。其次,歐盟是在成員國普遍進(jìn)行福利國家改革的背景下建成的,它必須繼續(xù)從意識形態(tài)上充當(dāng)“歐洲社會模式”的捍衛(wèi)者;歐盟的建成標(biāo)志著一體化進(jìn)程已經(jīng)超出了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,用強化社會政策的手段樹立自己“更加貼近公民”的形象,也是歐盟強化自身政治合法性的必要手段。策法律基礎(chǔ)的嬗變從歷史上看,共同體的社會政策經(jīng)歷了一個歷時四十幾年的從“虛”到“實”的漸進(jìn)式發(fā)展過程,這個過程完整地反映在共同體社會政策法律基礎(chǔ)的嬗變過程中。共同體社會政策的主要法律基礎(chǔ)是《建立歐洲共同體條約》(即《羅馬條約》)、1986年的《單一歐洲法令》和1992年的《歐洲聯(lián)盟條約》(即《馬斯特里赫特條約》,以下簡稱《馬約》);1997年簽署的《阿姆斯特丹條約》(以下簡稱《阿約》)將《馬約》的《社會政策議定書》納入了條約正文,從而使歐盟階段共同體的社會政策獲得了完整的法律基礎(chǔ)。(一)社會政策的明確規(guī)定從法律基礎(chǔ)方面看,在1957年簽署的《羅馬條約》中,共同體社會政策的目標(biāo)被一般性地表述為“促進(jìn)工人工作條件與生活水平的改善2”;在適用范圍方面,共同體在成員國社會政策的就業(yè)、社會保障和勞工標(biāo)準(zhǔn)三個方面承擔(dān)義務(wù);其中勞工標(biāo)準(zhǔn)指的是勞動條件和勞資關(guān)系,主要包括:勞動法與工作條件、初級與高級職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)事故與疾病的預(yù)防、職業(yè)衛(wèi)生、結(jié)社權(quán)及雇主與工人間的集體談判3。如果僅從政策目標(biāo)上看,似乎共同體社會政策從開始就已經(jīng)相當(dāng)完整;但實際上由于沒有明確共同體在上述領(lǐng)域中發(fā)揮作用的具體范圍,所以這項政策其實是比較“虛”的。1986年簽署的《單一歐洲法令》明確了共同體社會政策的適用范圍,強調(diào)共同體對“改善工作環(huán)境”以及“發(fā)展歐洲一級的勞資對話”負(fù)有責(zé)任4。這就使共同體在勞工標(biāo)準(zhǔn)方面承擔(dān)了更加明確的義務(wù),使其社會政策進(jìn)一步落實下來。歐盟在共同體社會政策的適用范圍方面實現(xiàn)了徹底的具體化,從而取得了突破性的進(jìn)展。在經(jīng)過阿約修改的聯(lián)盟條約中,有關(guān)共同體社會政策目標(biāo)的表述被明確化為:“促進(jìn)就業(yè)、生活與工作條件的改善、適當(dāng)?shù)纳鐣Ｗo(hù)、管理者與勞動者的對話,為實現(xiàn)持久的高就業(yè)以及與勞動力市場上的排除進(jìn)行的斗爭而發(fā)展人力資源”5,這就比羅馬條約中的原則性表述前進(jìn)了一大步。與此同時,阿約還特別決定在羅馬條約中增補有關(guān)就業(yè)的一章,確立了共同體就業(yè)政策的基本框架,進(jìn)一步明確了歐盟在成員國的就業(yè)、社會保護(hù)和勞資對話等社會政策領(lǐng)域中的責(zé)任。顯然,責(zé)任的明確意味著權(quán)力的明確;歐盟階段的共同體社會政策通過對政策目標(biāo)和適用范圍的具體化提高了自己的地位。(二)社會基金的設(shè)立在執(zhí)行手段方面,歐盟從法律上獲得了社會政策方面前所未有的決策權(quán),極大地增強了共同體社會政策的“超國家性”,實現(xiàn)了突破性的進(jìn)展。在1957年的羅馬條約中,共同體在社會領(lǐng)域中的主要責(zé)任是“促進(jìn)成員國間在社會領(lǐng)域中緊密合作”,執(zhí)委會可以就特定的社會政策問題“進(jìn)行研究,發(fā)表意見和安排磋商”;同時決定建立旨在促進(jìn)就業(yè)和勞動力流動的歐洲社會基金6。顯然,在這個階段,除去對促進(jìn)就業(yè)和人員流動的社會保險事務(wù)作出的一些安排之外,共同體的社會政策從總體上看是軟弱無力的。《單一歐洲法令》在共同體社會政策的執(zhí)行手段方面取得了一些進(jìn)展,法令規(guī)定在“改善工作環(huán)境”方面,理事會可以“以特定多數(shù)議決和以指令的方式”,逐步制定出這方面在共同體范圍內(nèi)適用的“最低要求”7。這標(biāo)志著共同體在社會政策領(lǐng)域開始具有了一些超國家的權(quán)力,成為社會政策領(lǐng)域中一個重要的行為者。從經(jīng)過阿約修改的聯(lián)盟條約中看,歐盟在共同體社會政策的決策機制中擴(kuò)大了多數(shù)表決制的適用范圍,從而在社會政策領(lǐng)域中強化了歐盟的超國家權(quán)力。(三)《社會規(guī)劃》屬于一種意向性約定從法理方面看,任何社會政策體系的基礎(chǔ)都是關(guān)于公民社會權(quán)利的界定,在這方面,共同體的社會政策也不例外。實際上,簽署于1961年的《社會憲章》就已經(jīng)對共同體公民的基本社會權(quán)利進(jìn)行了完整的界定,在此后的40年間,共同體在這方面所做的工作其實就是將其不斷地落實到法律中去。1989年,《社會憲章》的基本內(nèi)容被移入《工人基本社會權(quán)利憲章》。修正后的社會憲章全面包括了公民的基本社會權(quán)利;但是它只是一種原則性的框架,只說明共同體希望在上述領(lǐng)域中發(fā)揮作用,卻并沒有規(guī)定這種作用的方式與具體范圍。更加重要的是,在納入共同體的法律框架之前,《社會憲章》只是一種意向性的約定,在實踐中沒有約束力。從歷史上看,共同體社會政策的發(fā)展過程實際上就是逐步將《社會憲章》納入法律體系、將意向性約定轉(zhuǎn)化為共同體法律的過程。1986年,《單一歐洲法令》將社會憲章中有關(guān)“改善工作條件”的條款納入了共同體條約。在馬約的討論階段,歐共體執(zhí)委會在條約草案中將《工人基本社會權(quán)利憲章》的主要內(nèi)容納入了《建立歐洲聯(lián)盟條約》的社會政策條款8,由11個成員國簽署一項有關(guān)社會政策的議定書作為馬約的附件。《社會政策議定書》包含了歐盟階段共同體社會政策的基本框架,但當(dāng)時由于英國的“選擇例外”,議定書的內(nèi)容在很長時間內(nèi)沒有法律效力。在1997年6月舉行的阿姆斯特丹歐盟首腦會議上,英國布萊爾工黨政府最終簽署了社會憲章,從而使馬約社會政策議定書的基本內(nèi)容正式納入了《建立歐洲聯(lián)盟條約》,解決了歐盟社會政策的法律基礎(chǔ)問題。可以說,歐盟階段共同體社會政策的基本特點就是以法律的形式將《社會憲章》的主要內(nèi)容落實下來,從而完成了共同體在公民基本社會權(quán)利保護(hù)方面從“虛”到“實”的過程。同的就業(yè)戰(zhàn)略創(chuàng)造了新的進(jìn)展進(jìn)入歐盟階段之后,共同體社會政策在社會保障建設(shè)、勞工標(biāo)準(zhǔn)確立和共同的就業(yè)戰(zhàn)略方面取得了突破性的進(jìn)展。歐盟采用發(fā)布共同體指令建立最低標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一成員國法律和采取共同行動相結(jié)合的方法,在各個領(lǐng)域中積累著漸進(jìn)發(fā)展的成果,全面地強化了自己在社會事務(wù)中的獨立行為者地位。(一)共同體的社會保障政策目前,在歐盟范圍內(nèi)有200多萬人在別的成員國就業(yè);他們的情況非常復(fù)雜:既有長期在別國工作的,也有短期工作的;既有只在一個別國工作的,也有在多個國家流動工作的。由于多數(shù)成員國的社會保障項目以“居住”為給付條件,所以“跨國工人”既有可能在本國和居住國同時得到保障,也有可能得不到任何一國的保障。解決這部分人的社會保障安排問題,保護(hù)人員自由流動的要求,一直是共同體社會政策的基本內(nèi)容。共同體在這方面的主要法律依據(jù)是1971年6月14日發(fā)布的《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體第1408/71號法規(guī)》和1972年3月21日發(fā)布的《歐共體574/72號法規(guī)》,這兩個法規(guī)分別按照疾病、傷殘、年金、工傷、死亡、失業(yè)、家庭補貼以及兒童補貼等7個社會保障方面,對跨國工人的社會保障進(jìn)行了全面的安排9。此后,共同體對這兩個法規(guī)進(jìn)行不斷的修改補充,使其逐漸趨于完善。1998年,共同體擴(kuò)展了法規(guī)中有關(guān)公務(wù)員跨國就業(yè)的幾條規(guī)定,并對1408/71號法規(guī)的若干內(nèi)容進(jìn)行了簡化。同時,理事會新公布了有關(guān)跨國工人補充年金管理辦法的歐共體98/49號指令10。共同體的法規(guī)和指令是歐盟法的組成部分,對所有成員國均有約束力,當(dāng)事人可以據(jù)此向歐洲法院或成員國地方法院提起訴訟。(二)同體直接發(fā)布的指令主要涉及就業(yè)和就業(yè)等問題《單一歐洲文件》規(guī)定共同體可以采用指令的方式制定共同體在上述兩方面的最低標(biāo)準(zhǔn),馬約議定書將范圍擴(kuò)大到工作條件、工人的信息與咨詢、男女平等以及解決長期失業(yè)問題等方面11,從而擴(kuò)大了共同體勞工標(biāo)準(zhǔn)的管轄范圍。但到目前為止,共同體直接發(fā)布指令的領(lǐng)域主要還是工人健康與工作安全以及男女平等方面。1998年,歐盟對有關(guān)接觸易爆物工人保護(hù)的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體82/130號指令、有關(guān)致癌物保護(hù)的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體90/394號指令、有關(guān)防止煤礦塌方的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體89/665號指令分別進(jìn)行了修正;同時還發(fā)布了歐共體98/24號指令對工作場所的石棉濃度作出了具體的規(guī)定,并由理事會通過了有關(guān)易爆工作環(huán)境保護(hù)的指令等12。共同體在促進(jìn)勞動力市場上的男女平等方面發(fā)布的指令主要涉及:男女同工同酬;在就業(yè)、培訓(xùn)、晉升等方面的男女平等;在社會保障方面的平等待遇;孕產(chǎn)婦的勞動保護(hù)及14周產(chǎn)假等等。1998年英國加入社會憲章之后,共同體旨在防止就業(yè)中性別歧視的97/80號指令已適用于歐盟全境,成為歐盟男女平等標(biāo)準(zhǔn)的法律基礎(chǔ)。(三)國際共同體行動歐盟在這方面采取了各種常規(guī)或非常規(guī)的行動,其中非常規(guī)行動包括:在共同體范圍內(nèi)建立反貧困網(wǎng)絡(luò),對成員國的反貧困措施進(jìn)行評估;在禁止吸煙、防治癌癥、制止毒品泛濫等方面采取共同體行動等等。殘疾人保護(hù)一直是共同體采取常規(guī)共同行動的重要領(lǐng)域之一:按照歐盟的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn),約有十分之一的歐盟公民在生理、心理或精神方面存在不同程度的殘疾,讓這些人在勞動力市場上享有必要的就業(yè)保護(hù),是歐盟的一貫方針。這方面最為重要的常設(shè)項目是共同體的Helios項目,該項目的宗旨是促進(jìn)殘疾人康復(fù)事業(yè)的發(fā)展,為殘疾人提供平等的教育、培訓(xùn)機會,為他們充分地融入經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、實現(xiàn)獨立生活創(chuàng)造條件13。(四)歐盟就業(yè)戰(zhàn)略的演進(jìn)從1974年歐共體推出第一個“社會行動計劃”以來,共同體已經(jīng)將社會政策領(lǐng)域內(nèi)采取共同行動的作法固定下來。以往的社會行動計劃往往在目標(biāo)上包羅萬象,但在行動中卻難免軟弱無力。歐盟建立之后,共同體開始把社會行動的主要目標(biāo)限定在促進(jìn)解決失業(yè)問題方面。1994年12月,歐盟埃森首腦會議決定在成員國就業(yè)政策的五個優(yōu)先領(lǐng)域內(nèi)采取共同行動,1997年阿姆斯特丹歐盟首腦會議決定全面展開歐盟就業(yè)戰(zhàn)略,將就業(yè)問題作為成員國“共同關(guān)心的事務(wù)”放在歐盟決策的核心位置上,把它納入到歐盟工作的日常化和程序化軌道。1998年“盧森堡程序”的啟動標(biāo)志著歐盟就業(yè)戰(zhàn)略已經(jīng)按照阿約設(shè)立的機制開始程序化的運行。此后,歐盟每年公布一項就業(yè)指導(dǎo)方針,對歐盟就業(yè)政策的主要理念進(jìn)行闡示;同時利用多種機制對成員國貫徹就業(yè)戰(zhàn)略情況進(jìn)行督促檢查,從而實現(xiàn)了就業(yè)政策共同行動的空前機制化與實質(zhì)化。在歐盟就業(yè)戰(zhàn)略中,共同體不僅扮演著倡導(dǎo)者和組織者的角色,而且開始發(fā)揮提出理念、實施管理的作用,說明歐盟階段共同體社會政策中超國家因素有了很大的增強。1999年,歐盟繼續(xù)推動就業(yè)戰(zhàn)略的深化發(fā)展,確立了自己在這個領(lǐng)域內(nèi)的指導(dǎo)作用。一方面,歐盟在年度就業(yè)指導(dǎo)方針中不斷提出新的政策理念,開闊成員國解決失業(yè)問題的思路。1999年10月公布的《2000年就業(yè)指導(dǎo)方針》中,歐盟在繼續(xù)強調(diào)提高勞動力素質(zhì)、提高勞動力市場的適應(yīng)性、促進(jìn)就業(yè)機會平等諸原則的同時,還增加了一些新的內(nèi)容,其中包括要求成員國進(jìn)一步把預(yù)防失業(yè)的措施具體化、改革學(xué)校的課程設(shè)置以適應(yīng)信息時代的就業(yè)需要、促進(jìn)勞動組織的現(xiàn)代化、加強公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的作用等等。另一方面,歐盟開始積極促進(jìn)成員國政府的就業(yè)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策的相互協(xié)調(diào)。1999年6月,在歐盟科隆首腦會議上通過了《就業(yè)公約》,決定將其作為歐盟中長期共同就業(yè)戰(zhàn)略的指導(dǎo)方針。該公約的目標(biāo)是使歐盟各國在物價穩(wěn)定的基礎(chǔ)上達(dá)到較高的就業(yè)水平,具體策略包括:努力協(xié)調(diào)成員國政府的工資政策、財務(wù)稅收政策和貨幣金融政策,使其與就業(yè)政策協(xié)調(diào)起來;進(jìn)一步推動成員國的勞動力市場改革、提高企業(yè)的國際競爭力;以及在歐盟層面上進(jìn)一步協(xié)調(diào)成員國的就業(yè)政策,更好地落實盧森堡首腦會議提出的歐盟就業(yè)戰(zhàn)略14。雖然目前這種協(xié)調(diào)只停留在指導(dǎo)性的階段,但它的影響可能將是非常深遠(yuǎn)的;因為,這說明歐盟有可能以就業(yè)政策作為一種新的工具,對成員國的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的工資、稅收等方面進(jìn)行進(jìn)一步的整合。(五)通過達(dá)成勞動協(xié)議加強社會政策的傳播促進(jìn)共同體勞資雙方在歐盟法規(guī)框架內(nèi)進(jìn)行集體談判,允許依照共同體法令法規(guī)進(jìn)行勞資對話的規(guī)定,最早是《單一歐洲文件》納入羅馬條約的,但只是做了一個一般性的表述15;馬約議定書對這部分內(nèi)容進(jìn)行了充實,強調(diào)了這種協(xié)議在成員國范圍內(nèi)的有效性,增加了理事會可以就執(zhí)委會的建議對協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行表決的條款16。這就增強了在歐盟層面上達(dá)成勞資協(xié)議的可操作性。不僅如此,歐盟還強化了共同體高級“社會對話委員會”的作用,在共同體社會政策的制定過程中充分地聽取他們的意見。這個委員會主要由歐盟有關(guān)專家、歐洲工會聯(lián)盟以及歐洲雇主協(xié)會三方代表組成;他們定期舉行協(xié)商對話,在勞資協(xié)議的框架內(nèi)對社會問題,尤其是對就業(yè)問題進(jìn)行探討。強化“勞資對話”機制有力地加強了歐盟社會政策的影響力;它在一定程度上突破了歐盟社會政策必須通過成員國政府來執(zhí)行的格局,歐盟可以憑借這種機制直接將自己的社會政策貫徹到勞動力市場的改革進(jìn)程中去。歐盟社會政策的基本特征(一)“共同體”之特征在西歐地區(qū),對各國的社會保障制度進(jìn)行國際協(xié)調(diào)的作法由來已久。早在1904年,法國和意大利就已經(jīng)簽署了相互保護(hù)移民福利的雙邊公約;到1945年,這種雙邊公約已經(jīng)增加到了133個。二戰(zhàn)結(jié)束后,西歐各國之間開始出現(xiàn)了各種各樣的社會保障多邊公約17。共同體的社會政策與上述社會保障國際公約有著本質(zhì)的差別。首先,無論是雙邊協(xié)定還是多邊協(xié)定,都是在獨立的主權(quán)國家之間締結(jié)的;絕不存在一種凌駕于協(xié)定國之上的機構(gòu)可以對協(xié)議過程進(jìn)行干預(yù)。共同體的社會政策則不同:它是共同體政策框架的一個組成部分,雖然它是由成員國之間協(xié)商確定的,但“共同體意志”一旦形成,就對所有成員國具有法律的約束力;如果有成員國拒不執(zhí)行共同體決議,則有可能釀成政治危機,影響到該成員國的其他利益;在實行多數(shù)表決制之后,甚至可能出現(xiàn)共同體意志超越個別成員國意志的局面。也就是說,在共同體社會政策中,“共同體”是一個相對獨立的行為者,這是雙邊協(xié)定和多邊協(xié)定都不具有的特征。其次,由于共同體社會政策是建立在歐洲公民概念基礎(chǔ)上的,所以在社會政策范圍上就必然要超越雙邊及多邊協(xié)定的范圍。上述協(xié)定無法徹底取消國籍限制、居住條件限制、移民工人的家屬無法取得津貼、旅居兩個國家以上的人員的社會保障安排很難辦理。同時,這類國際協(xié)定的范圍是不完備的,如德國和比利時、盧森堡之間就沒有簽署過雙邊社會保障協(xié)定。共同體的社會政策從出現(xiàn)開始就致力于解決這些問題,到歐盟階段,歐洲公民的社會保障問題已經(jīng)基本上得到了解決。第三,上述國際協(xié)議僅限于相互給予對方公民在社會保障方面的“國民待遇”,不可能涉及到成員國的就業(yè)政策協(xié)調(diào),更不可能為解決就業(yè)問題而對締約國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)。在這方面,共同體的社會政策已經(jīng)從根本上超出了它們的范圍;在歐盟階段,共同體的政策協(xié)調(diào)實現(xiàn)了機制化,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般國際合作的范疇。(二)“共同體”的內(nèi)涵拓展不全面,且與其他“共同體”它的適用范圍僅限于“與一體化進(jìn)程有關(guān)”或“成員國共同面臨”的社會事務(wù);在執(zhí)行手段方面,共同體不是社會領(lǐng)域中的“獨立法人”,在政策的制定和執(zhí)行過程中發(fā)揮決定性作用的是成員國政府。在歐洲聯(lián)盟階段,共同體社會政策在這方面并沒有發(fā)生根本的改變。首先,在歐盟階段,共同體社會政策涉及的領(lǐng)域雖然有所擴(kuò)大,但其適用范圍仍然比成員國社會政策要小得多。其一,它基本上沒有涉及到人口政策、住房政策以及居民收入分配等社會政策的基本領(lǐng)域;其二,雖然馬約中增加了有關(guān)公共衛(wèi)生和消費者保護(hù)的內(nèi)容,但是共同體行動將僅限于在共同面臨的問題上“鼓勵成員國之間的合作”;這就是說,歐盟的社會政策并沒有直接涉及成員國的國民醫(yī)療保健制度18。其三,即使在就業(yè)、社會保障和勞工標(biāo)準(zhǔn)方面,共同體社會政策的著眼點也不同于成員國的社會政策,主要把注意力集中在與“共同體”直接相關(guān)的領(lǐng)域;對于成員國社會政策可以解決的問題,共同體社會政策并不直接加以干預(yù)。可以說,共同體的社會政策從定義上就與人們常用的、以民族國家為必要條件的社會政策概念有很大的差別19。其次,在執(zhí)行手段方面,歐盟的社會政策也沒有改變共同體社會政策的傳統(tǒng)模式。從歷史上看,共同體社會政策主要不是通過立法的形式強制執(zhí)行的,而是要在成員國之間協(xié)商同意的基礎(chǔ)上,以采取共同行動和建立最低標(biāo)準(zhǔn)的方式,將共同體的社會政策轉(zhuǎn)化為成員國的社會行動,才能夠得以實現(xiàn)。在歐洲聯(lián)盟階段,雖然多數(shù)表決制的引入給共同體社會政策帶來了一些超國家色彩,但并沒有從根本上突破傳統(tǒng)的以成員國為核心的決策格局。在歐盟的法律框架內(nèi),社會政策的決策核心是歐洲理事會,這就確保了成員國政府在這一領(lǐng)域中的決定性地位:歐盟社會政策屬于“共同體事務(wù)”的范疇,其立法程序主要由“委員會動議”和“理事會決策”兩個部分組成;雖然馬約強化了歐洲議會的參與立法權(quán)和否決權(quán),但實際上在共同體事務(wù)決策中起決定作用的仍然是代表成員國政府的歐洲理事會。在歐盟政治體制中,理事會根據(jù)社會政策的不同領(lǐng)域分別采用多數(shù)表決制和全體一致表決制實施決策:在特殊工作環(huán)境的工人保護(hù)、工作條件、工人信息與協(xié)商、男女平等、勞動力市場整合、制定最低勞保標(biāo)準(zhǔn)、勞資協(xié)議和社會基金管理方面采用多數(shù)表決制;在工人的社會保障和社會保護(hù)、合同期滿的工人保護(hù)、外籍工人的雇傭條件以及為增進(jìn)就業(yè)而實施的財政資助等方面則仍需要采取全體一致的表決方式20。歐盟在社會政策領(lǐng)域中取得的突破性進(jìn)展就是擴(kuò)大了理事會決策中的多數(shù)表決制,強化了共同體社會政策的超國家性質(zhì)。但實際上這種突破要打一些折扣,因為一方面多數(shù)表決制主要適用于成員國之間分歧較少的社會政策領(lǐng)域,另一方面委員會在動議階段一般都會充分地考慮成員國的接受能力,所以歐盟社會事務(wù)中的多數(shù)表決制并不會形成大范圍違背成員國意志的情況。(三)“輔助”原則:共同體行動共同體的發(fā)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了一般國際組織的一體化程度,具有了相當(dāng)多的超國家因素;在社會政策方面,這種特點則體現(xiàn)為共同體社會政策超越國際協(xié)調(diào)的范疇。但另一方面,共同體又不同于民族國家,而且更加重要的是,從共同體的發(fā)展方向上看,它也并不是向傳統(tǒng)意義上的“聯(lián)邦”發(fā)展。這就使得共同體的社會政策不會向取代成員國社會政策的方向發(fā)展。按照共同體的法律,在社會政策領(lǐng)域里,共同體的行動應(yīng)該被限定在“輔助性原則”所要求的范圍之內(nèi);在歐洲聯(lián)盟階段,共同體社會政策的這種地位不僅沒有改變,而且得到了進(jìn)一步的明確:“輔助性原則”是劃定共同體行動范圍的基本準(zhǔn)則;按照馬約關(guān)于共同體活動的“原則”部分第3B條的界定:在不屬于共同體專管的事務(wù)中,它應(yīng)該根據(jù)輔助性原則采取行動,即只有在“所擬行動的目標(biāo)非成員國所能充分實現(xiàn),且由于所擬行動的規(guī)模或影響,因此而最好由共同體來實現(xiàn)”的時候才能采取行動21。簡而言之,這項原則的意思是只有在采取共同體行動比各個成員國單獨行動更為有效的時候,才有必要采取共同體的行動22。“輔助性原則”最早是由馬約在共同體法律框架內(nèi)給予充分強調(diào)的23,但實際上它卻是共同體性質(zhì)的基本產(chǎn)物,是對共同體既往行為方式的一種概括;實際上,自從歐洲一體化進(jìn)程啟動以來,共同體的行動實際上就一直是在這一原則所規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行的24。共同體行動的“輔助性原則”使其社會政策不可能向替代成員國社會政策的方向發(fā)展。首先,在適用范圍方面,它既不必要也不可能全面“介入”成員國的社會事務(wù),只有當(dāng)某項社會政策已經(jīng)成為“與共同體事務(wù)有關(guān)”或“成員國共同關(guān)心”的問題時,才有可能在這個領(lǐng)域中采取行動。我們知道,在現(xiàn)代工業(yè)化社會中,社會政策是各國政府最重要的行政領(lǐng)域,其開支要占到國民收入的30%以上,在各國國內(nèi)政治中的地位非常重要。在這種情況下,不僅各國政府不會把社會政策領(lǐng)域中的“主角”位置讓給共同體,即使它們愿意這樣做,共同體也絕對沒有足夠的人力和財力這樣去做。在共同體的現(xiàn)有預(yù)算體制下,共同體總預(yù)算