論行政從業(yè)人員素質(zhì)

依法行政是依法治國的重要組成部分。全面推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府,行政執(zhí)法是關(guān)鍵。然而,當(dāng)前行政執(zhí)法工作與實(shí)施依法治國方略、全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求相比差距還很大,存在的一些問題和弊端還很突出。適應(yīng)形勢發(fā)展要求,進(jìn)一步改善行政執(zhí)法現(xiàn)狀,提高行政執(zhí)法水平,盡管需要從多方面努力,但筆者認(rèn)為,行政執(zhí)法人員素質(zhì)是重要基礎(chǔ)和根本所在,我們要始終堅(jiān)持以人為本思想,從長計(jì)議,科學(xué)規(guī)劃,采取切實(shí)有效措施,努力提高行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)。行政執(zhí)法人員的能力素質(zhì)自行政執(zhí)法被提到政府及其部門工作議事日程上來,大凡討論加強(qiáng)行政執(zhí)法,無不對行政執(zhí)法人員素質(zhì)大加議論一番。不管是理論界還是實(shí)際工作者,大都認(rèn)為行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)較差。當(dāng)然,這個(gè)“差”主要是與新形勢發(fā)展要求、與民主法制建設(shè)進(jìn)程要求之間的“差”。如果從縱向來看,改革開放以來,隨著競爭機(jī)制的引入、人事制度的改革,執(zhí)法人員對提升自己文化水準(zhǔn)、法律素養(yǎng)等方面的重視程度有所增強(qiáng),特別是經(jīng)過普法、各種形式和層次的業(yè)務(wù)知識與法律知識培訓(xùn)及各種在職學(xué)歷教育,行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)有了進(jìn)一步的提高。但客觀地講,這個(gè)“提高”與推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求比確實(shí)還存在不小的距離。筆者從行政執(zhí)法頻率和行政執(zhí)法流動性等特點(diǎn)來考察,不妨將行政執(zhí)法人員分為一線行政執(zhí)法人員和二線行政執(zhí)法人員兩類。一線行政執(zhí)法人員,如縣、市、區(qū)一級的基層行政執(zhí)法人員、受委托執(zhí)法組織的行政執(zhí)法人員,很有代表性的就是某某行政執(zhí)法大隊(duì)、稽察大隊(duì)等機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員。二線行政執(zhí)法人員,如省、市(區(qū))級行政執(zhí)法主體內(nèi)設(shè)的職能處室的執(zhí)法人員,很有代表性的就是一些審核頒發(fā)行政許可證照、制定政策或規(guī)章制度機(jī)構(gòu)的人員。盡管不同地區(qū)、不同部門行政執(zhí)法人員的情況有差異,但兩類行政執(zhí)法人員相比較,總體來講,一般一線行政執(zhí)法人員開展具體行政執(zhí)法活動比較頻繁,實(shí)務(wù)操作經(jīng)驗(yàn)比較豐富,但文化知識、法律知識普遍比較欠缺。還有一個(gè)特點(diǎn)是行政執(zhí)法人員素質(zhì)差異比較大。這一現(xiàn)實(shí)情況,在行政執(zhí)法人員資格考試考核中,以及在日常行政執(zhí)法活動中反映比較明顯,我們在行政執(zhí)法活動中、在行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作中、在行政執(zhí)法監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)交流中都有同感。二線行政執(zhí)法人員的文化知識、政治思想水準(zhǔn)相對比較高,但對法律知識的掌握還很不夠。特別是在處理一些比較復(fù)雜的違法案件時(shí),常常簡單處理,罰款了事。機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全,不能合理安排培訓(xùn)教育工作的各項(xiàng)工作近年來,各級政府和部門、各行業(yè)系統(tǒng)開展了多種形式多種內(nèi)容的培訓(xùn)教育活動,對提高行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)發(fā)揮了一定的作用。但在培訓(xùn)教育工作中也確實(shí)存在著形式主義、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象,存在著工作與學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與經(jīng)費(fèi)等矛盾和問題。概括地講,培訓(xùn)教育方面存在的突出問題,一是規(guī)劃不夠長遠(yuǎn),設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。目前,就行政執(zhí)法培訓(xùn)教育和考核整體工作而言,還沒有一個(gè)權(quán)威性綜合管理機(jī)構(gòu),培訓(xùn)教育職責(zé)不夠明確,沒有統(tǒng)一的長遠(yuǎn)規(guī)劃,沒有形成循序漸進(jìn)抓培訓(xùn)教育工作的機(jī)制。二是資源分散,力量不足。由于培訓(xùn)工作沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,導(dǎo)致開展培訓(xùn)工作不能充分考慮培訓(xùn)的規(guī)模和效益。有限的培訓(xùn)資源,如師資、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施等不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。如此,培訓(xùn)力量必然顯得不足或緊張。三是隨意性大,管理松散,要求不高。臨時(shí)性的培訓(xùn),培訓(xùn)機(jī)構(gòu)往往重視的是培訓(xùn)過程,對培訓(xùn)的管理、培訓(xùn)的效果考慮得很少。往往重聲勢、輕效果、虎頭蛇尾。四是行政執(zhí)法人員對提升自身素質(zhì)承受的壓力不大,緊迫感不強(qiáng),要求不高。培訓(xùn)教育工作客觀上存在著一些突出矛盾,一是日常工作與培訓(xùn)學(xué)習(xí)的矛盾。行政執(zhí)法人員特別是一線行政執(zhí)法人員工作都比較忙,一人一崗,離崗時(shí)間有限。以往培訓(xùn)中,一線行政執(zhí)法人員參加學(xué)習(xí)的機(jī)會尤其少。二是行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊,培訓(xùn)內(nèi)容和方式難以適中。三是由于行政執(zhí)法體制和機(jī)制以及經(jīng)費(fèi)等方面的原因,行政執(zhí)法人員對參加在職學(xué)歷教育重視不夠或可望而不可及。提高行政主體的素質(zhì)1.統(tǒng)一行政執(zhí)法人員考錄制度,提高統(tǒng)一培訓(xùn)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法人員是公務(wù)員,目前,公務(wù)員的“入口”統(tǒng)一采取了考錄制后是比較嚴(yán)格的,但非機(jī)關(guān)行政執(zhí)法人員的“入口”仍然比較寬松。一些行政執(zhí)法組織的執(zhí)法隊(duì)伍中,有法不知道,知道不會用,用則出錯(cuò)誤的執(zhí)法人員大有人在。為確實(shí)把好行政執(zhí)法人員“入口”,統(tǒng)一行政執(zhí)法人員考錄制度應(yīng)當(dāng)盡快提到議事日程上來。在疏通“出口”方面,要充分考慮行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)現(xiàn)狀,堅(jiān)持以人為本思想,對行政執(zhí)法隊(duì)伍中一些不易繼續(xù)從事行政執(zhí)法工作的人員,要努力疏通渠道,堅(jiān)決調(diào)離執(zhí)法崗位。總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),解決“出口”不暢問題,一是要有統(tǒng)一、公平、合理的制度。二是要保證妥善安置調(diào)離行政執(zhí)法崗位的人員,不能歧視。三是要明確責(zé)任,狠抓落實(shí)。把好“入口”,疏通“出口”,這是提高行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的重要基礎(chǔ)和根本途徑。2.加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的日常考核行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法組織應(yīng)把行政執(zhí)法人員在職學(xué)歷教育納入到提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)的總體規(guī)劃中,建立健全激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)制度。通過對行政執(zhí)法人員執(zhí)法工作的日常考核,對那些工作認(rèn)真負(fù)責(zé),積極要求上進(jìn),而且有培養(yǎng)前途的行政執(zhí)法人員,要積極鼓勵(lì)他們參加在職學(xué)歷教育,在工作上要給予方便,在學(xué)習(xí)經(jīng)費(fèi)方面予以資助。同時(shí),對按時(shí)完成學(xué)業(yè)的要給予獎(jiǎng)勵(lì)。盡管受客觀條件限制,參加在職學(xué)歷教育的行政執(zhí)法人員人數(shù)有限,但在職學(xué)歷教育仍然是提高行政執(zhí)法人員素質(zhì),培養(yǎng)行政執(zhí)法骨干的一項(xiàng)重要措施。3.理順體制機(jī)制,促進(jìn)科學(xué)發(fā)展提高行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì),對大多數(shù)行政執(zhí)法人員而言,加強(qiáng)培訓(xùn)考核工作是切實(shí)可行的一個(gè)重要途徑。現(xiàn)在的問題是如何克服現(xiàn)行行政執(zhí)法培訓(xùn)考核工作中存在的弊端,充分發(fā)揮行政執(zhí)法培訓(xùn)考核工作應(yīng)有的作用,從而有計(jì)劃、有步驟、有目標(biāo)地提升行政執(zhí)法人員自身素質(zhì)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)努力做好以下兩方面工作:在政府集中行政執(zhí)法人員培訓(xùn)教育和考核職能問題上,要明確兩點(diǎn),其一要明確行政執(zhí)法人員與公務(wù)員的概念、范疇是相交關(guān)系。其二公務(wù)員培訓(xùn)考核是綜合性的,行政執(zhí)法人員培訓(xùn)考核則應(yīng)當(dāng)側(cè)重于法律素質(zhì)(包括對法律基礎(chǔ)知識、通用法律及專業(yè)法律的理解、掌握和運(yùn)用能力)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。這兩方面的培訓(xùn)考核工作相互促進(jìn),但又不可替代。正因?yàn)槿绱?行政執(zhí)法人員培訓(xùn)教育與考核工作應(yīng)進(jìn)一步明確主管機(jī)構(gòu)及其職能。在培訓(xùn)資源整合問題上,一要看到目前不少政府部門都成立了培訓(xùn)機(jī)構(gòu),建起了培訓(xùn)大樓,購置了培訓(xùn)設(shè)施,投資可觀。二要看到省級地方政府與國家部委在行政執(zhí)法人員培訓(xùn)考核工作中存在很多沖突。針對培訓(xùn)教育資源分散、培訓(xùn)考核工作條塊沖突等實(shí)際問題,為進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)教育與考核工作,應(yīng)當(dāng)確立以省級地方政府為主,有關(guān)行業(yè)部門為輔的管理機(jī)制,進(jìn)一步明確由省級地方政府法制部門統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理行政執(zhí)法人員培訓(xùn)與考核工作。要制定科學(xué)合理的中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃,建立健全培訓(xùn)考核工作制度和程序,統(tǒng)一編制培訓(xùn)教材,分級分類確定考核目標(biāo),形成省、市、縣(市、區(qū))三級培訓(xùn)考核網(wǎng)絡(luò),各負(fù)其責(zé),密切合作。開展行政執(zhí)法人員培訓(xùn)考核工作,一要充分考慮行政執(zhí)法崗位和行政執(zhí)法人員素質(zhì)狀況,分級分類進(jìn)行;二要妥善處理工作與培訓(xùn)學(xué)習(xí)的矛盾;三要在整合培訓(xùn)教育資源的基礎(chǔ)上,由財(cái)政專項(xiàng)列支,保障培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)足額到位;四要保證培訓(xùn)師資質(zhì)量;五要嚴(yán)格培訓(xùn)考試考核,保證培訓(xùn)效果。4.學(xué)習(xí)培訓(xùn),努力做好工作,提高自身素質(zhì)行政執(zhí)法人員特別是一線行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力差異較大,而長期以來在工作上又難以細(xì)加考核、區(qū)別對待,久而久之形成了“多干少干一個(gè)樣,干好干壞一個(gè)樣”的局面,普遍對加強(qiáng)學(xué)習(xí),提升自身素質(zhì),努力做好工作,堅(jiān)持依法行政的目標(biāo)和要求不高,積極性不大,競爭意識不強(qiáng)。為進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法人員培訓(xùn)教育和考核工作,激發(fā)行政執(zhí)法人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、努力提高自身素質(zhì)的積極性和自覺性,有條件的各級政府及其部門應(yīng)