社會組織的獨特優(yōu)勢及其作用

溫家寶總理在十一屆全國人民代表大會四次會議政府工作報告中指出。我們高度重視和組織人民依法參與社會管理，充分發(fā)揮社會組織的積極作用，完善社會管理模式。為此,正確認識社會組織的獨特優(yōu)勢及其作用,積極培育和規(guī)范社會組織,充分發(fā)揮其在社會管理中的重要作用是當前加強和創(chuàng)新社會管理的重要途徑。一、社會組織的獨特優(yōu)勢廣義的社會組織是指人們從事共同活動的所有社會群體形式,包括民族、家庭、團體、教育、軍隊和學校等。狹義的社會組織是指為了實現(xiàn)特定的目標而有意識地組合起來的社會群體,如學校、醫(yī)院、社會團體等,它只指人類組織形式中的一部分,是人們?yōu)樘囟康亩M建的穩(wěn)定的合作形式。本文主要指狹義的社會組織。與政府相比,社會組織在社會管理中具備以下獨特優(yōu)勢:一是創(chuàng)新優(yōu)勢。主要包括制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新。例如印度的社區(qū)初級保障體系,無煙灶、衛(wèi)生廁所的發(fā)明和推廣等都是在社會組織的組織和推動下完成。二是靈活優(yōu)勢。由于在組織體制和運行方式方面具備很大的彈性和適應性,社會組織可根據(jù)不同情況及時作出調整和應對。三是效率優(yōu)勢。社會組織結構相對簡單,便于去做政府不便做的事務,擅長從事小型發(fā)展項目,往往可以在一些空白領域或傳統(tǒng)領域中比政府做得更好。四是貼近基層優(yōu)勢。關注社會弱勢群體和邊緣人群,能對社會基層迅速做出反應,具備減少市場機制負面效果、超越國家機構的官僚作風、增進人際和諧的優(yōu)勢。二、社會組織在社會管理領域的作用(一)“性組織”的性質美國約翰·霍普金斯非營利部門比較項目在對22個國家非營利部門進行研究后得出結論:這些國家非營利性組織是一個約有1.1萬億美元的產業(yè),它相當于雇傭了近1900萬個全職工作人員。而2009年中國社會組織就業(yè)人數(shù)雖達到544.67萬人(其中社會團體為335.65萬人、民辦非企業(yè)單位207.82萬人、基金會1.2萬人),但與國外相比,中國社會組織吸納社會成員就業(yè)的空間仍很大。(二)政府、社會組織、企業(yè)三大主體協(xié)調發(fā)展的必要性和諧社會必然是社會結構合理的社會。所謂社會結構合理,必然是政府、社會組織、企業(yè)三大主體協(xié)調發(fā)展。社會組織與政府、公民之間在公益服務、行業(yè)自律、中介服務等方面能起到不可替代的協(xié)調和潤滑作用。(三)調節(jié)社會成員利益關系一方面,社會組織能夠提高個體公民的談判地位,幫助公民維護自身權利。另一方面,社會組織利用規(guī)則和權威對社會成員的利益關系實行有效調節(jié),可使許多利益矛盾能夠在組織內部得到合理解決。社會組織能較好地將個體公民整合到具有共同目標的組織中來,培養(yǎng)他們的合作精神,進而促進團結。(四)社會成員共同承擔社會責任公共需求增多與公共服務相對不足的矛盾在我國將會長期存在,并且可能不斷激化。為社會各成員特別是弱勢群體提供公共產品和公共服務,實行機會均等化不僅是政府的責任,也是全社會的義務。在社會成員形形色色的個性化需求面前,政府往往“失靈”。社會組織具備獨特優(yōu)勢,能夠為社會成員提供不同種類和層次的公共產品和公共服務,從而能夠保護弱勢群體。三、積極培訓和規(guī)范社會組織(一)以“條例”明確社會組織的法律地位和作用健全完善的法律是推動社會組織發(fā)展、充分發(fā)揮其作用的重要手段。國外社會組織發(fā)展及其發(fā)揮重要作用都是以法律環(huán)境的改變?yōu)槠瘘c的。目前,中國社會組織建立和管理的法律依據(jù)為《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》、《基金會管理條例》和《社會團體登記管理條例》。從法律效力的等級看,“條例”的法律效力遠不及“基本法”;從條例規(guī)定的內容看,不少規(guī)定較為籠統(tǒng)和原則。此外,除了上述三個《條例》,還缺乏稅收、財務、人事等相關配套的法規(guī)、政策。要從根本上發(fā)展和規(guī)范管理社會組織,就必須要推進社會組織基本法的建設。當前的《條例》無法適應現(xiàn)實需求。要明確規(guī)定社會組織的性質、地位、權責和活動范圍,確保社會組織的獨立性、競爭性;同時,還要建立配套的法律政策。(二)從管理上強化監(jiān)督,提高行政效率中國社會組織實行登記管理機關和業(yè)務主管單位雙重管理的體制。其初衷在于加強管理和監(jiān)督,防止社會組織的活動范圍偏離政黨和政府的政治目標。事實上,除了個別部門安排專門的機構和人員對社會組織進行管理外,其它絕大部分主管部門并無專門機構和人員。由此可見,其制度設計初衷并未達到,還會產生三個弊端:其一,降低了政府的行政效率。其二,損害了社會組織的獨立性。其三,抑制了社會組織參與社會管理的參與性和積極性。為避免承擔相應責任,不少主管部門不愿意社會組織掛靠,導致很多社會組織難以找到主管部門。這在客觀上嚴重制約了社會組織參與社會事務管理的積極性。清華大學NPO研究所王名教授調查顯示,這類不能進行掛靠的草根社會組織全國約有40-50萬家。國內外享有盛名的“北京地球村環(huán)境文化促進中心”、“慧靈智障人士服務中心”等就是因為無法掛靠主管部門而只能到工商部門注冊登記。然而,與國外相比我國社會組織相對數(shù)量嚴重不足。截止2010年底,全國依法登記的社會組織已超過43.9萬個。但從每萬人擁有社會組織的數(shù)量來看,法國為110個,日本為97個,美國為52個,阿根廷為25個,新加坡為14.5個,巴西為13個,而中國僅為3.37個。不可否認,社會組織實行直接登記制存在隱患:在當前復雜的國際和國內形勢下,部分社會組織打著合法的幌子從事背離黨和國家政治目標活動不無可能。但實行雙重管理體制,事實上并未起到加強管理和監(jiān)督的作用。其實,防止社會組織偏離政治目標,可從兩個關鍵環(huán)節(jié)加強監(jiān)督:一是社會組織實行定期信息披露制,同時,加強對其信息的完整性、真實性審計。二是在社會組織內部推進和加強黨組織建設。這樣,一方面政府對社會組織由“直接管理”轉變?yōu)椤伴g接管理”,提高了行政效率。另一方面還放開了社會組織的手腳,調動了社會組織的活力和主動性,能夠充分發(fā)揮其優(yōu)勢。(三)加強專業(yè)能力建設,提高職業(yè)教育專業(yè)水平社會組織的專業(yè)能力建設直接制約和影響到社會組織的效率最大化,也是社會組織生存和發(fā)展的核心因素。從人員教育程度看,截止2009年底我國社會組織的從業(yè)人員中?？萍耙韵聦W歷人數(shù)(495.56萬人)占其從業(yè)人員總數(shù)(544.67萬人)的91%;本科及以上學歷人數(shù)占其總數(shù)的9%;從職業(yè)資格水平而言,具備助理社會工作師的僅為8315人,社會工作師的僅為1213人,分別只占其總數(shù)的0.15%和0.02%。當前,在我國社會管理的理論體系還尚未健全,特別是社會組織如何在社會管理領域發(fā)揮作用等方面還處于探索階段的背景下,加強社會組織專業(yè)能力建設,一方面要對社會組織從業(yè)人員實施職業(yè)資格化,確保其具備職業(yè)資格的從業(yè)人員達到一定比例;另一方面要通過開展培訓以及在國民教育中開設相關專業(yè)課程。如鼓勵