街頭官僚理論:“街頭官僚”一詞，最早見(jiàn)于美國(guó)行政學(xué)者李普斯基1977年發(fā)表的《走向街頭官僚理論》一文。按李氏的解釋，街頭官僚是指處在低層次行政執(zhí)行單位同時(shí)也是最前線的政府工作人員，涉及警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員，等等。比照西方街頭官僚的性質(zhì)與特點(diǎn)，根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》有關(guān)公務(wù)員職位類別的規(guī)定，大致能夠?qū)⑽覈?guó)基層行政執(zhí)法類公務(wù)員納入“街頭官僚”的范疇。行政官僚特別是街頭官僚的自由裁量權(quán)始終是公共行政學(xué)研究的中心問(wèn)題。但是學(xué)者們長(zhǎng)久以來(lái)始終僅從普通意義上探討自由裁量權(quán)。在行政學(xué)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的官僚制理論、政策執(zhí)行理論、職業(yè)化途徑、政治學(xué)理論等都未能對(duì)街頭官僚的自由裁量權(quán)及其相對(duì)應(yīng)的責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行全方面的解釋。本文認(rèn)為，能夠運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)理論來(lái)分析街頭官僚的自由裁量權(quán)和責(zé)任。文章構(gòu)建了一種街頭領(lǐng)導(dǎo)模型。根據(jù)模型，能夠把街頭官僚的自由裁量行為分為過(guò)程型自由裁量和成果型自由裁量?jī)蓚€(gè)維度，進(jìn)而分辨出自由裁量權(quán)的四種不同類型，清晰的劃分為控權(quán)思路的提出提供了可能。一、問(wèn)題的提出自從公共行政學(xué)誕生以來(lái)，行政官僚的自由裁量權(quán)與公共責(zé)任始終是其研究的重要內(nèi)容。正如薩伊(Sayre)所指出的：“隨著行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)力的日益增大，其責(zé)任與回應(yīng)……是一種至關(guān)重要的問(wèn)題。”[1](P102-105)自從李普斯基(Lipsky)以來(lái)，學(xué)者們又開(kāi)始關(guān)注街頭官僚及其自由裁量權(quán)，但是我們檢索國(guó)內(nèi)外有關(guān)的文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)的研究非常少，僅僅流于介紹西方學(xué)者的理論。而在西方國(guó)家，二十幾年來(lái)也始終未能發(fā)展出一種能對(duì)街頭官僚角色、自由裁量權(quán)和責(zé)任提供完善解釋的理論框架。從公共行政的實(shí)踐來(lái)看，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起后來(lái)，政府被規(guī)定更加及時(shí)和靈活地對(duì)民眾關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，官僚自由裁量行為的制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。全部這些對(duì)于處在基層一線的街頭官僚來(lái)說(shuō)提出了新的挑戰(zhàn)：在當(dāng)代治理中，他們的角色應(yīng)當(dāng)如何定位？他們手中的自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)如何行使？他們?cè)谔峁┕卜?wù)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行決策？這些問(wèn)題是公共行政學(xué)者必須認(rèn)真面對(duì)的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)在中國(guó)相對(duì)處在社會(huì)矛盾的凸顯期，政府面臨著一系列亟待解決的突出社會(huì)矛盾和問(wèn)題，妥善協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各方面的利益難度加大，行政官員特別是基層公務(wù)員(街頭官僚)在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)其自由裁量行為不當(dāng)極易成為社會(huì)不穩(wěn)定的隱患，對(duì)街頭官僚的自由裁量權(quán)如何進(jìn)行控制關(guān)系到政策目的的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)和諧。而控權(quán)思路必須建立在對(duì)自由裁量權(quán)充足認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上。本文在對(duì)傳統(tǒng)的街頭官僚角色理論進(jìn)行分析，嘗試運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)理論，從新的角度來(lái)理解街頭官僚及其自由裁量權(quán)，并在此基礎(chǔ)上提出街頭領(lǐng)導(dǎo)模型——一種新的解釋框架。二、概念界定與文獻(xiàn)評(píng)定(一)街頭官僚從概念上來(lái)說(shuō)，“街頭官僚”是指處在基層、同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府公共服務(wù)人員中直接和公民打交道的公務(wù)員。根據(jù)李普斯基的觀點(diǎn)，典型的街頭官僚涉及警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等等。他們被形象地理解為是在政府機(jī)構(gòu)的“門(mén)口”或“窗口”執(zhí)行公務(wù)的政府公務(wù)員。為簡(jiǎn)化分析對(duì)象，本文所探討的街頭官僚特指政府機(jī)關(guān)中直接與公民打交道的基層政府公務(wù)員，而不涉及如公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者等一類街頭官僚。普通而言，街頭官僚含有五個(gè)方面的典型特性：(1)處在等級(jí)森嚴(yán)的政府“金字塔”的最底層，權(quán)力小，地位低，只有上級(jí)，沒(méi)有下級(jí)，數(shù)量龐大，占政府機(jī)關(guān)人數(shù)的大部分；(2)與政府機(jī)關(guān)中從事內(nèi)部行政的政府公務(wù)員不同，街頭官僚工作的一種核心特性是直接與公民打交道，其工作普通直接構(gòu)成政府機(jī)關(guān)的產(chǎn)出；(3)相對(duì)于坐在辦公室發(fā)號(hào)施令或解決文獻(xiàn)的公務(wù)員，特別是上級(jí)公務(wù)員而言，街頭官僚是政府機(jī)關(guān)中做“苦工”的，他們處在政策過(guò)程的末端，在現(xiàn)場(chǎng)向公民執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級(jí)命令等等；(4)街頭官僚含有一定的自由裁量權(quán)，能夠?qū)襁M(jìn)行賞罰決斷；(5)在國(guó)家與社會(huì)之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的交界面執(zhí)行工作任務(wù)，其工作質(zhì)量和績(jī)效體現(xiàn)直接決定著行政能力、政府形象和官民關(guān)系等，主導(dǎo)著公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)。[2]從以上特性能夠看出，街頭官僚處在等級(jí)森嚴(yán)的政府官僚體系的最底層，工作在基層一線，直接與公眾打交道，與公眾進(jìn)行互動(dòng)，這是一種非常特別的位置。對(duì)于官僚體系而言，街頭官僚是政府政策過(guò)程的末端，承當(dāng)著公共政策執(zhí)行的重任，政府頒布的法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級(jí)命令都要通過(guò)他們才干得以順利執(zhí)行；對(duì)于公眾而言，政府機(jī)構(gòu)體系的中高層次距他們非常遙遠(yuǎn)，與他們直接接觸的是街頭官僚。由于街頭官僚特殊的工作環(huán)境和工作性質(zhì)，使他們含有一定的自由裁量權(quán)，能夠?qū)襁M(jìn)行賞罰決斷，他們自由裁量權(quán)的運(yùn)用以及其經(jīng)驗(yàn)、技能、特長(zhǎng)及價(jià)值觀直接影響政府的行政能力。隨著著當(dāng)代福利國(guó)家的建立，他們還控制和管理著許多公共資金，他們的決策直接影響許多公民的生活福利。一言之，街頭官僚直接地決定著對(duì)于公民的處罰(如警察的決定)和獎(jiǎng)勵(lì)(如福利機(jī)構(gòu)接受福利申請(qǐng)的決策)，他們?cè)诋?dāng)代社會(huì)中占有非常重要的地位。[3](P5-9)(二)街頭官僚自由裁量權(quán)正如洛克所說(shuō)：“有許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的規(guī)定來(lái)解決。”[4](P102)隨著當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，政府組織和調(diào)節(jié)社會(huì)生活的功效和權(quán)限范疇不停擴(kuò)大，公共事務(wù)的復(fù)雜性與不擬定性不停提高，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加。從一定意義上說(shuō)，當(dāng)代公共行政重要體現(xiàn)為“自由裁量”行政，自由裁量已成為當(dāng)代公共行政的“靈魂”與“活血”，成為當(dāng)代公共行政發(fā)展的明顯特性和重要趨勢(shì)。威爾遜認(rèn)為，行政是“擺脫政治的混亂和爭(zhēng)斗產(chǎn)生出來(lái)的”，行政自由裁量權(quán)的存在是客觀的。“由于行政官員在為了完畢其任務(wù)而選擇手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)有并且也確實(shí)有他自己的意志，他不是并且也不應(yīng)當(dāng)是一種純正被動(dòng)的工具。”[5](P17)尼格羅認(rèn)為，行政與政治并沒(méi)有明顯的分界限，“行使自由處置權(quán)，進(jìn)行價(jià)值選擇，這是行政管理者和官僚的特有的、日益增強(qiáng)的職能”。[6](P9)即使自由裁量問(wèn)題得到充足的討論，但是在李普斯基以前，極少有學(xué)者專門(mén)關(guān)注街頭官僚的自由裁量權(quán)問(wèn)題。直到1977年，李普斯基發(fā)表《建立一種街頭官僚理論》一文，“街頭官僚”的自由裁量權(quán)問(wèn)題才開(kāi)始得到重視；第二年，普羅塔斯(Prottas)也發(fā)表《公共服務(wù)官僚機(jī)構(gòu)的街頭官僚的權(quán)力》一文。緊接著在1980年，李普斯基正式出版了《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》一書(shū)，標(biāo)志著街頭官僚理論正式建立。在該書(shū)中，李普斯基認(rèn)為，由于街頭官僚經(jīng)常在非常復(fù)雜的環(huán)境中工作，諸多狀況下他們獨(dú)立地工作，需要立刻做出判斷，為了減少程序化的安排，必須賦予街頭官僚足夠的自由裁量權(quán)。[7]正是由于李普斯基的研究，街頭官僚及其自由裁量權(quán)問(wèn)題逐步受到越來(lái)越多的理論家的關(guān)注。在當(dāng)代政府治理中，街頭官僚的自由裁量權(quán)的范疇和幅度出現(xiàn)了較大的增加。重要因素有二：(1)隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，越來(lái)越多的國(guó)家在政府改革中從講究投入轉(zhuǎn)向講究產(chǎn)出，主張全方面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)顧客滿意至上，這樣權(quán)力被一步步下放，街頭官僚被賦予更大的權(quán)力和責(zé)任；(2)民眾對(duì)政府的多個(gè)需求不停增加并規(guī)定政府必須及時(shí)地予以回應(yīng)，能及時(shí)解決社區(qū)內(nèi)隨時(shí)可能發(fā)生的多個(gè)問(wèn)題，這規(guī)定街頭官僚能在多個(gè)復(fù)雜的情形下立刻做出決定。這兩個(gè)因素直接造成了街頭官僚自由裁量權(quán)的范疇和幅度大幅增加。三、街頭官僚角色的傳統(tǒng)分析視角及其評(píng)價(jià)(一)官僚制的視角早在20世紀(jì)初，威爾遜和古德諾就嘗試運(yùn)用正式組織理論和政治—行政二分法對(duì)行政官僚進(jìn)行角色定位。在他們看來(lái)，行政官僚應(yīng)當(dāng)是中立的、有效率的公共意志的執(zhí)行者。威爾遜在他的著作中這樣寫(xiě)道：“政策不應(yīng)當(dāng)被官僚習(xí)氣污染，不應(yīng)當(dāng)由行政官僚，而是由對(duì)公眾意愿直接負(fù)責(zé)的政治官員來(lái)發(fā)明”。[8](P22)與此相似的是，古德諾也在他的《政治與行政》一書(shū)中把政治定義為“國(guó)家意志的體現(xiàn)”，而行政是“執(zhí)行國(guó)家意志的附屬角色”。很顯然，在政治與行政被嚴(yán)格二分的狀況下，沒(méi)有行政官員自由裁量的存在空間：政治家做出決策，官僚執(zhí)行它們。這種定位與韋伯的官僚制一脈相承。韋伯把官僚制描繪成一種通過(guò)等級(jí)命令、選擇合格雇員、嚴(yán)格的規(guī)則和程序、工作統(tǒng)計(jì)等方式來(lái)進(jìn)行控制的組織，這種組織能夠達(dá)成預(yù)期的目的。韋伯強(qiáng)調(diào)，官僚制組織能夠快速、高效、中立、持續(xù)地執(zhí)行法律。后來(lái)學(xué)者們把威爾遜和韋伯的理論放在一起稱之為“威爾遜—韋伯范式”。必須指出，在當(dāng)代社會(huì)，如果不運(yùn)用官僚制，我們很難理解行政官員的角色，由于事實(shí)上全部的公共組織都帶有官僚制特性。但問(wèn)題是，官僚制模式在理解中立和效率的同時(shí)，不大適應(yīng)街頭官僚擁有自由裁量權(quán)的現(xiàn)實(shí)，由于他強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的忠實(shí)和服從。如果嚴(yán)格按照官僚制模式，涉及街頭官僚在內(nèi)的各級(jí)官員都必須嚴(yán)格按照制度和規(guī)則執(zhí)行上級(jí)的命令。很顯然，“威爾遜—韋伯范式”即使能夠有效避免街頭官僚個(gè)人為了一己之私濫用權(quán)力，但是，面對(duì)街頭官僚擁有自由裁量權(quán)這個(gè)現(xiàn)實(shí)，在解決如何使街頭官僚合理運(yùn)用自由裁量權(quán)方面它并無(wú)用處。嚴(yán)格約束街頭官僚的自由裁量權(quán)并不能完全解決問(wèn)題。(二)政策執(zhí)行的視角另一種理解街頭官僚角色的視角是政策執(zhí)行理論。早在1973年，A·維爾達(dá)夫斯基(A.Wildavsky)和J·普瑞斯曼(J.L.Pressman)就合作發(fā)表了《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的盼望在奧克蘭市是如何落空的》一文，通過(guò)案例分析力證政策執(zhí)行之于政策效果的重要性，指出必須重視政策執(zhí)行問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在政策執(zhí)行與政策制訂之間建立起親密的聯(lián)系。他們的觀點(diǎn)立刻引發(fā)了強(qiáng)烈的反響。很快，政策執(zhí)行問(wèn)題成為了公共政策研究的一種熱點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)而發(fā)展出了一系列的研究范疇。政策執(zhí)行理論的發(fā)展經(jīng)歷了不同的時(shí)期。早期的政策執(zhí)行研究者如A·維爾達(dá)夫斯基(A.Wildavsky)和J·普瑞斯曼(J.L.Pressman)假定政策過(guò)程是一種從上到下的直線過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，制訂出來(lái)的政策應(yīng)當(dāng)盡量不被歪曲地轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的執(zhí)行活動(dòng)。因此，政策制訂者只做重要的決策，行政官員僅僅是執(zhí)行對(duì)的的政策或通過(guò)變化來(lái)阻撓不對(duì)的的政策。后期的政策執(zhí)行學(xué)者提出從下到上的模式，更多地強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的復(fù)雜性。如李普斯基認(rèn)為街頭官僚在諸多狀況下能夠再?zèng)Q策。持相似觀點(diǎn)的尚有某些其它學(xué)者，例如林德(Linder)和彼得(Peters)也認(rèn)為成功的執(zhí)行需要具體的執(zhí)行設(shè)計(jì)，必須考慮到執(zhí)行者的需要。[9](P459-475)總體上講，從下而上的模式假定執(zhí)行者團(tuán)體的存在，他們的目的和行動(dòng)必須被考慮。在這個(gè)模式中，對(duì)執(zhí)行負(fù)責(zé)的人經(jīng)常需要按照現(xiàn)實(shí)來(lái)重新定義和調(diào)節(jié)政策。后來(lái)又有學(xué)者試圖融合前兩者之長(zhǎng)，提出混合模式。例如納卡穆拉(Nakamura)提出，政策過(guò)程并非直線模式，而是一種精確的、合乎邏輯的互動(dòng)整體，政策執(zhí)行被視為整個(gè)政策循環(huán)過(guò)程的一部分。[10](P142-154)從這個(gè)視角看，政策執(zhí)行中對(duì)政策的適宜變化和自由裁量被當(dāng)做必要的和可取的。從政策執(zhí)行理論的視角來(lái)考察街頭官僚，能夠合理解釋街頭官僚在執(zhí)行政策時(shí)自由裁量的必要性以及這種自由裁量對(duì)政策成果的重要作用，因此，從一定意義上說(shuō)，它克服了官僚制模式的缺點(diǎn)。但是，這種分析視角也有缺點(diǎn)，它不能給出一種如何評(píng)定自由裁量權(quán)的指導(dǎo)原則。由于，自由裁量既不能當(dāng)做是一種失敗(如從上而下模式認(rèn)為的)，也不能當(dāng)做一種成功(如從下而上模式認(rèn)為的)，也不能僅僅是無(wú)奈地承認(rèn)它是一種現(xiàn)實(shí)(如混合模式認(rèn)為的)，而應(yīng)當(dāng)對(duì)它進(jìn)行更加精確的評(píng)定。(三)職業(yè)化的途徑職業(yè)化的分析途徑強(qiáng)調(diào)職業(yè)化在控制和影響街頭官僚自由裁量權(quán)中的重要作用。莫舍(Mosher)認(rèn)為，公共服務(wù)的職業(yè)化在控制民主政治過(guò)程和行政官僚之間的張力方面有非常重要的作用。[11](P48)他還進(jìn)一步提出，應(yīng)當(dāng)讓教育制度在向從事專業(yè)工作的行政官僚傳遞民主價(jià)值和倫理良心方面扮演重要的角色。在一段時(shí)期內(nèi)，公共服務(wù)的職業(yè)化被表述成民主的“最大的但愿”，公共服務(wù)要由掌握專業(yè)知識(shí)的專職人員擔(dān)任。科涅(Kearney)和森哈(Sinha)認(rèn)為，在民主社會(huì)中，職業(yè)化是科學(xué)與民主政治之間核心的橋梁。[12](P571-579)學(xué)者們普遍認(rèn)為，最少在公共服務(wù)的某些方面，職業(yè)化途徑的意義遠(yuǎn)勝于官僚制和政策執(zhí)行模式。不可否認(rèn)，街頭官僚基于自己的專業(yè)技術(shù)行使自由裁量權(quán)是確實(shí)可行的，但是如果片面地依靠職業(yè)化作為衡量自由裁量權(quán)的原則，難免會(huì)碰到某些問(wèn)題。(1)如何擬定街頭官僚屬于哪個(gè)具體的職業(yè)。街頭官僚即使都是政府公職人員，但是他們附屬不同的專業(yè)，有各自不同的專業(yè)技術(shù)原則，而這難免使得特殊的服務(wù)區(qū)域和公共雇員的公共性之間產(chǎn)生某種含糊。換句話說(shuō)，作為專業(yè)技術(shù)人員和公共服務(wù)人員，在行使自由裁量權(quán)時(shí)完全可能有不同的考量。(2)就算我們把全部的街頭官僚都當(dāng)作普通意義上的公共服務(wù)人員，他們?cè)谛惺棺杂刹昧繖?quán)時(shí)該強(qiáng)調(diào)何種價(jià)值方面也無(wú)法獲得一致意見(jiàn)。例如，紐蘭德(Newland)認(rèn)為，公共行政者的行為應(yīng)當(dāng)以民主的抱負(fù)和憲法價(jià)值作為倫理基礎(chǔ)。[13](P10-21)而與此相反的是，李普斯基則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)抱負(fù)主義、顧客自治和對(duì)社會(huì)變革的承諾。格林(Green)、科勒(Keller)、瓦姆斯雷(Wamsley)等人則從另一種角度提出，公共行政的職業(yè)精神應(yīng)當(dāng)基于政治基礎(chǔ)并需要規(guī)范的合乎憲法的能力。[14](P516-524)(3)對(duì)于控制復(fù)雜而豐富的人類行為而言，職業(yè)化途徑并不見(jiàn)得能完全勝任。有人可能有高度的公共服務(wù)精神，但更多的人卻不可避免地根據(jù)理性原則服務(wù)于本身的利益和需要。一句話，當(dāng)職業(yè)化被當(dāng)做影響自由裁量權(quán)的一種重要推力的時(shí)候，這是一種不完全的模式，在當(dāng)代民主治理的語(yǔ)境中，它不能較好地解釋街頭官僚的自由裁量權(quán)、責(zé)任和回應(yīng)。(四)政治的視角某些學(xué)者建議行政官僚應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作正當(dāng)?shù)摹⒅鲃?dòng)的政治活動(dòng)家，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地介入政治過(guò)程。特別是過(guò)去來(lái)，公共行政越來(lái)越被當(dāng)做是“政府治理過(guò)程的一部分，它決定應(yīng)當(dāng)做什么和誰(shuí)應(yīng)當(dāng)來(lái)承當(dāng)”。[15](P28)學(xué)者們認(rèn)為，這個(gè)領(lǐng)域“已經(jīng)回歸主流，公共行政最后必須被當(dāng)做政府治理過(guò)程的一部分。”例如，斯皮塞(Spicer)和特瑞(Terry)認(rèn)為，行政官僚的自由裁量權(quán)有益于限制政治官員的權(quán)力。[16](P239-246)格勒姆威斯基認(rèn)為，行政官僚能夠被定位為一種組織化的公民。[17](P200-227)從這個(gè)視角能夠看出，行政官僚與民眾同樣保存公民的權(quán)利和責(zé)任，參加政策規(guī)劃和政策執(zhí)行。與這類似的是新公共行政理論的主張：行政人員必須故意識(shí)地體現(xiàn)社會(huì)公平等民主和憲政價(jià)值。即使政治的分析視角指出了行政官僚在政治過(guò)程中擴(kuò)張的角色定位，但它也存在缺點(diǎn)，例如不能解釋街頭官僚的責(zé)任確認(rèn)的問(wèn)題，不能較好地解釋行政官僚與政治家如何分工和融合，也未能較好地提出能夠?qū)π姓倭诺淖杂刹昧啃袨檫M(jìn)行評(píng)價(jià)的原則。四、理解街頭官僚角色：領(lǐng)導(dǎo)理論的視角從總體上講，前邊分析的幾個(gè)模式有較為明顯的優(yōu)點(diǎn)。例如官僚制模式描述了行政官僚在科層構(gòu)造中的功效，揭示了他們的中立和效率；政策執(zhí)行模式解釋了街頭官僚決策和自由裁量權(quán)的必要性和重要性；職業(yè)化的研究途徑闡明了街頭官僚在組織行為方面的行為規(guī)范的影響；政治模式則以全新的方式解釋了在社會(huì)大眾需求和難對(duì)付的社會(huì)問(wèn)題增多以及相對(duì)含糊的立法授權(quán)背景下，行政官僚不停增加的責(zé)任和公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)。但是這些模式并不能較好地提供一種可行的框架來(lái)評(píng)定街頭官僚在組織的、政治的以及社會(huì)價(jià)值語(yǔ)境下的自由裁量權(quán)。它們要么認(rèn)為街頭官僚的自由裁量權(quán)是不可避免的，應(yīng)當(dāng)予以接受，自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)被控制，不用考慮其如何運(yùn)作；要么認(rèn)為自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)被評(píng)定和回報(bào)而不用考慮民主和政治控制。職業(yè)化的研究途徑原來(lái)是一種研究自由裁量權(quán)和責(zé)任的重要視角，但是具體在專業(yè)價(jià)值如何指導(dǎo)行動(dòng)方面卻又非常含糊。更為重要的是，正如莫舍所指出的，在任何狀況下，職業(yè)化途徑強(qiáng)調(diào)的職業(yè)行為規(guī)范往往與被政治化地定義了的公共利益產(chǎn)生沖突。那么，有無(wú)一種能夠完整地解釋街頭官僚的自由裁量權(quán)、對(duì)街頭官僚行為進(jìn)行合理評(píng)定的理論呢？本文認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)理論能夠提供這樣一種集解釋街頭官僚的自由裁量權(quán)、正當(dāng)性以及責(zé)任于一體的分析框架。有人可能質(zhì)疑，街頭官僚并不見(jiàn)得從事領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。在筆者看來(lái)，街頭官僚并非普通意義上的領(lǐng)導(dǎo)，他們可能缺少領(lǐng)導(dǎo)的頭銜和組織中相對(duì)較高的位置，但是由于他們擁有法律、政策、道德、組織等多個(gè)資源，因此有足夠?qū)崿F(xiàn)公共目的的能力。他們運(yùn)用權(quán)力的能力、技巧、決策恰當(dāng)與否直接關(guān)系公眾的利益，他們的能量聚集起來(lái)，能夠深刻影響社會(huì)。街頭官僚運(yùn)用自由裁量權(quán)，參加政府治理，解決各項(xiàng)事務(wù)，從事的是實(shí)質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，因此，運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)理論來(lái)對(duì)他們的角色和行為進(jìn)行評(píng)定應(yīng)當(dāng)是可行的。運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)理論分析街頭官僚角色，我們能夠把街頭官僚的自由裁量分成兩種：過(guò)程型自由裁量和成果型自由裁量。盡管兩種裁量之間的分辨是一種人為的東西，但正如巴斯(Barth)指出的：“在民主社會(huì)提供公共服務(wù)既需要關(guān)注做什么，又要關(guān)注如何做。”[18](P289-300)街頭官僚在行使自由裁量時(shí)需要考慮選擇過(guò)程、選擇成果，還是兩者同時(shí)選擇。過(guò)程型自由裁量存在于街頭官僚決定如何最佳地達(dá)成目的的任何時(shí)候。例如警察在決定如何驅(qū)散一場(chǎng)斗毆，福利機(jī)構(gòu)的員工在決定如何排除受到歧視的孩子心頭的陰影的時(shí)候他們運(yùn)用到的自由裁量權(quán)就是一種典型的過(guò)程型自由裁量。與此相對(duì)應(yīng)的是成果型自由裁量，它存在于當(dāng)街頭官僚決定與否要采用行動(dòng)或要采用什么樣的行動(dòng)的時(shí)候。警察在決定與否逮捕犯人，福利機(jī)構(gòu)的員工在決定與否把孩子從有潛在暴力危險(xiǎn)的家中轉(zhuǎn)移出來(lái)的時(shí)候，運(yùn)用到的就是成果型自由裁量權(quán)。必須指出，在法律、社會(huì)規(guī)范和組織規(guī)章許可的狀況下，這種自由裁量有不同的成果是能夠被接受的，但這種自由裁量權(quán)本身不能不行使。(一)過(guò)程型自由裁量：情境領(lǐng)導(dǎo)模式在過(guò)程型自由裁量活動(dòng)中，赫塞(Hersey)和布蘭查德(Blanchard)提出的情境領(lǐng)導(dǎo)理論能夠較好地描述當(dāng)街頭官僚在乎圖達(dá)成某一目的時(shí)需要做什么，也能較好地提供一種其行為恰當(dāng)與否的判斷原則。赫塞一生致力于領(lǐng)導(dǎo)力研究，1969年他同布蘭查德合著《組織行為學(xué)》一書(shū)，在此書(shū)中初次提出情境領(lǐng)導(dǎo)模式。這本書(shū)在學(xué)術(shù)界反響較大，因此人們也把情境領(lǐng)導(dǎo)模型稱為“赫塞—布蘭查德模型”。它的基本原理是，領(lǐng)導(dǎo)必須基于不同的情境調(diào)節(jié)自己的領(lǐng)導(dǎo)行為。這一模型的運(yùn)用分三步：(1)是識(shí)別對(duì)員工的任務(wù)和規(guī)定；(2)理解并判斷員工的準(zhǔn)備度(國(guó)內(nèi)也有學(xué)者稱之為成熟度)；(3)選擇適宜的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。最重要的是第二步，即診療被領(lǐng)導(dǎo)者的準(zhǔn)備度。準(zhǔn)備度是指被領(lǐng)導(dǎo)者完畢某項(xiàng)特定工作所體現(xiàn)出來(lái)的能力和意愿水平。根據(jù)員工能力與意愿的高低程度不同組合，能夠形成四種不同的準(zhǔn)備度水平：無(wú)能力，無(wú)意愿；無(wú)能力，故意愿；有能力，無(wú)意愿；有能力，故意愿。如果下屬對(duì)工作并無(wú)愛(ài)好，缺少必要的訓(xùn)練和技能，從心理上也沒(méi)有去做好工作的愛(ài)好與動(dòng)機(jī)，這時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)者需要明確地告訴他們做什么，怎么做；如果下屬對(duì)工作故意愿和信心，但在技能和訓(xùn)練上局限性，領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)行較多的工作指導(dǎo)；如果下屬工作知識(shí)和技能含有，但缺少信心和動(dòng)機(jī)，這就需要領(lǐng)導(dǎo)者在心理和氛圍上予以支持和激勵(lì)，通過(guò)激勵(lì)員工參加決策，與下屬一起設(shè)定目的，以激發(fā)其工作意愿，建立信心；如果下屬經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)精湛，并且渴望大顯身手，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)授予他工作，并且基本上能夠放手讓他去做。情境領(lǐng)導(dǎo)模式提供了一種能夠判斷領(lǐng)導(dǎo)行為恰當(dāng)與否的原則。我們運(yùn)用該模式來(lái)分析街頭官僚的角色定位：街頭官僚作為領(lǐng)導(dǎo)者提供指導(dǎo)和支持，授權(quán)下屬去完畢任務(wù)，固然這里的下屬并非普通意義的下屬，他(她)能夠是社區(qū)群眾、申請(qǐng)者、犯罪嫌疑人等任何與街頭官僚進(jìn)行互動(dòng)的個(gè)人或組織。街頭官僚的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格應(yīng)當(dāng)取決于這些下屬的準(zhǔn)備度(能力、意愿、自信等)。總之，“赫塞—布蘭查德模型”能夠較好地闡明過(guò)程型自由裁量的領(lǐng)導(dǎo)行為。街頭官僚基于情境的判斷，做出能達(dá)成目的的行為選擇。在本模式中，街頭官僚行為的正當(dāng)性和合理性能夠得到較好的評(píng)定。如果街頭官僚錯(cuò)誤地判斷了情境，他的行為選擇就可能造成低效甚至不含有正當(dāng)性。例如，警察在情境并不需要的時(shí)候?yàn)E用權(quán)威。情境領(lǐng)導(dǎo)模式能夠協(xié)助我們判斷這種濫用行為的正當(dāng)性和正當(dāng)性。(二)成果型自由裁量：變革型領(lǐng)導(dǎo)模式盡管情境模式能夠有效地評(píng)定過(guò)程型自由裁量行為，但不能解釋街頭官僚在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)如何規(guī)劃目的和在競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)值中進(jìn)行選擇的問(wèn)題。情境領(lǐng)導(dǎo)模式在價(jià)值上是中立的。因此，這一模式在建構(gòu)自由裁量行為的正當(dāng)性方面還不夠。為了理解街頭官僚如何選擇目的和做出選擇，我們引入一種基于價(jià)值的領(lǐng)導(dǎo)模式：變革型領(lǐng)導(dǎo)理論。政治社會(huì)學(xué)家伯恩斯(Burns)1978年在他的典型著作《領(lǐng)導(dǎo)學(xué)》一書(shū)中提出了變革型領(lǐng)導(dǎo)理論。根據(jù)他的觀點(diǎn)，傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)是交換式領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)僅僅和被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行著不停的交換，領(lǐng)導(dǎo)者以資源獎(jiǎng)勵(lì)換取被領(lǐng)導(dǎo)者的服從。而真正的領(lǐng)導(dǎo)者是變革型領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)能夠激發(fā)追隨者的主動(dòng)性，從而更加好地實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者的目的。他將變革型領(lǐng)導(dǎo)定義為領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)讓員工意識(shí)到所承當(dāng)任務(wù)的重要意義和責(zé)任，激發(fā)下屬的高層次需要或擴(kuò)展下屬的需要和愿望，使下屬為團(tuán)體、組織和更大的政治利益超越個(gè)人利益。變革型領(lǐng)導(dǎo)的真正角色是管理組織的價(jià)值觀。因此，全部變革型領(lǐng)導(dǎo)都是價(jià)值引導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)公平、公正、人道、和諧、理解等正向價(jià)值觀，并主張通過(guò)努力主動(dòng)消解忌妒、仇恨、恐懼等負(fù)向價(jià)值情感。伯恩斯認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)發(fā)明主動(dòng)的環(huán)境，建立良好的關(guān)系，營(yíng)造一種信任的氛圍，協(xié)助組員清晰地體現(xiàn)目的并采用行動(dòng)協(xié)助實(shí)現(xiàn)。因此這些行動(dòng)的正當(dāng)性和正當(dāng)性要通過(guò)參考這些基本的目的、價(jià)值和抱負(fù)來(lái)評(píng)定。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者的行動(dòng)提高這些基本目的和價(jià)值的時(shí)候，它就含有正當(dāng)性和正當(dāng)性，反之則不含有。例如，攔住輕微醉酒司機(jī)的警察，他就面臨一種選擇和平衡的問(wèn)題，考慮到公共交通安全和規(guī)章制度，他應(yīng)當(dāng)扣留司機(jī)，不讓對(duì)方繼續(xù)駕駛。但這樣一來(lái)他對(duì)巡邏區(qū)域內(nèi)的其它需求可能就不能及時(shí)回應(yīng)。在衡量扣留與否的時(shí)候他可能對(duì)形勢(shì)發(fā)生誤判，例如釋放這個(gè)司機(jī)，成果卻造成后來(lái)發(fā)生嚴(yán)重車禍；或者把司機(jī)帶回警局，卻未能回應(yīng)其它的交通事故。街頭官僚在事關(guān)公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)值中進(jìn)行選擇，他們的決策影響到廣大民眾的利益，也關(guān)系到政府在民眾心目中的形象。因此，我們能夠合理地運(yùn)用變革型領(lǐng)導(dǎo)模式來(lái)分析問(wèn)題。總之，變革型領(lǐng)導(dǎo)模式與街頭官僚的成果型自由裁量緊密有關(guān)。街頭官僚在競(jìng)爭(zhēng)性的目的、抱負(fù)、價(jià)值等壓力背景下決定做什么。當(dāng)他們這樣做的時(shí)候他們的決策能夠用變革型領(lǐng)導(dǎo)模式來(lái)衡量。五、街頭領(lǐng)導(dǎo)模型通過(guò)以上分析，能夠得出兩個(gè)基本的結(jié)論：(1)從實(shí)踐的層面看，擁有自由裁量權(quán)的街頭官僚，他執(zhí)行任務(wù)時(shí)的行為是情境領(lǐng)導(dǎo)行為或變革型領(lǐng)導(dǎo)行為。(2)這些行為能夠并且應(yīng)當(dāng)按照領(lǐng)導(dǎo)模式來(lái)進(jìn)行評(píng)定。因此，我們能夠嘗試構(gòu)建一種街頭領(lǐng)導(dǎo)模型，如圖1：圖1街頭領(lǐng)導(dǎo)模型在第Ⅰ象限，街頭官僚幾乎沒(méi)有自由裁量權(quán)，現(xiàn)行行政規(guī)則事實(shí)上完全限制了其行政行為。街頭官僚只能按照規(guī)則行事。常見(jiàn)的代表性例子如警察給符合條件的居民辦理有關(guān)手續(xù)，福利機(jī)構(gòu)員工給符合低保的家庭辦理低保等。在這種狀況下，政策制訂者盼望并且能夠制訂有關(guān)規(guī)則對(duì)街頭官僚進(jìn)行限制。在第Ⅱ象限，街頭官僚擁有如何解決問(wèn)題的自由裁量權(quán)，但要達(dá)成什么樣的目的相對(duì)來(lái)說(shuō)是擬定的。例如福利機(jī)構(gòu)的員工接受法院的命令對(duì)一種小孩提供監(jiān)護(hù)，他們懂得最后要達(dá)成什么樣的成果，但他們有權(quán)選擇如何去做。按照我們這里提出的街頭領(lǐng)導(dǎo)模型，他們采用的行動(dòng)能夠按照情境領(lǐng)導(dǎo)模式來(lái)進(jìn)行評(píng)定：如果客體(指街頭官僚提供服務(wù)的對(duì)象)準(zhǔn)備度低(例如不合作)，較多的自由裁量權(quán)是適宜的，相反，如果客體準(zhǔn)備度高(例如很合作和依從)，較多的自由裁量權(quán)就含有較少的正當(dāng)性和低效。在第Ⅲ象限，街頭官僚擁有較大的成果方面的自由裁量權(quán)，而對(duì)于如何解決問(wèn)題達(dá)成目的