具體行政行為“既決力”探析

[內容概要]具體行政行為具有法律效果，意味著特定權利義務狀態的確定，生效具體行政行為的意思表示及其認定的事實對行政法律關系主體以及除行政主體外的其他國家機關均具有既決力，行政法律關系主體的行為不得與具體行政行為相抵觸，其他國家機關在認定事實上要受具體行政行為約束。

[關鍵詞]具體行政行為，既決力，意思表示

一、問題的提出

行政訴訟中被訴具體行政行為的合法性要受到人民法院的審查，但對于不是系爭案件訴訟標的卻又與被訴具體行政行為有著某種實體上或程序上的具體行政行為（構成人民法院在事實和法律兩方面審查被訴具體行政行為合法性的基礎，以下簡稱基礎性行政行為，限于篇幅，本文僅探討其在事實審方面的地位-筆者注），在行政訴訟乃至民事訴訟中地位如何，是作為普通證據、司法認知對象還是作為構成要件之事實（構成要件之事實意味著法院必須受生效具體行政行為本身及其認定的事實的拘束，直接作為定案證據），對法院有何種影響，理論界并沒有提供足夠的理論支持，實踐中該問題亦沒有引起重視。

值得注意的是此前新頒布的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《行訴證據規則》）、《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》（以下簡稱《民訴證據規則》）并沒有解決這個問題。兩司法解釋僅在原則上規定了“國家機關依職權制作的公文書證的證明力一般優于其他書證”，由此可推知具體行政行為作為國家機關依職權制作的公文文書在地位上僅為普通書證。《行訴證據規則》中規定“已經依法證明的事實”適用司法認知，似乎可以將具體行政行為包含在內，但作為司法認知對象，當事人如有足夠的相反證據即可推翻，其地位顯然不如人民法院生效裁判認定事實的“定案證據”之地位（民事訴訟中則無“已經依法證明的事實”地位之規定，即使是人民法院生效判決認定之事實，亦不具有定案證據地位，只作為司法認知之對象）。具體行政行為在行政訴訟中作為司法認知對象，在有相反證據足以推翻時，人民法院即可拋開具體行政行為另行認定，在民事訴訟中甚至降格為普通證據，均不能約束人民法院。司法解釋上這種相互沖突和紊亂顯然給具體行政行為的法律地位界定問題帶來了極大困難。

上述問題的核心在于具體行政行為的意思表示及其認定的事實對法院的效力。事實上，在證據規則中解決具體行政行為意思表示及其認定之事實的法律在。

理論上講，具體行政行為對其他機關應當具有約束力，這是由權力分權制衡、行政權力的國家屬性、公益價值取向等原因決定的，也是行政管理秩序的內在必然要求。

國外及臺灣地區在該約束力問題上主要有“構成要件效力”、“確認效力”等概念。其中，構成要件效力，德國法上稱為“構成要件之效果”（Tatbestandswirkung），

是指其他國家機關有義務將生效具體行政行為的“規制內容”（即意思表示）當作一個既定的構成要件或既成的事實，予以承認和接受，并作為自身管轄事務內作出決定的基礎。確認效力（Feststellungswikung），是指作為具體行政行為規制內容基礎的“事實與法律認定”對其他國家機關具有約束力，當然出于對行政程序縝密性、嚴謹性欠缺的考量，承認確認效力以法律明確規定為限。

構成要件效力與確認效力的區分主要在于效力主體部分，即具體行政行為的意思表示有構成要件效力，而構成意思表示之基礎的事實認定等則具有確認效力，二者在對其他國家機關的約束力上只有量的區別，并無質的不同，這種區分實際上將是一個整體的具體行政行為劃分為兩個部分，并分別具有不同（量）的效力，在理論和實務上究竟有多大效用，值得懷疑。

綜上，傳統效力學說將生效具體行政行為對社會的影響人為生硬地劃分為種種力，如對同一個確定力，根據主體不同分為對相對人的不可爭力與對行政主體的不可變更力；對同一個主體如相對人，根據形式與內容的不同，分為形式上的不可爭力與內容的拘束力；對同一個具體行政行為，根據組成部分的不同，分為意思表示部分的構成要件效力和事實認定、法律判斷部分的確認效力等等，其分類標準并不科學，所有的力其實目的都是解決一個法律關系穩定即一事不再理的問題，本質上是一個生效具體行政行為在具有效力先定特權后，對包括行政法律關系主體、其他機關在內的約束問題，一個既決力概念即足解決該問題，故筆者主張用既決力概念取代傳統效力學說中第二層次的所有概念。

相應地，具體行政行為效力三層次之間的關系是：第一層次的效力主要解決的是行政行為的效力先定問題，可稱為公定力，作為一種特權，是相對于相對人行為而言的，并不涉及具體行政行為的具體的影響和約束問題，該問題由第二層次的既決力解決，因而公定力構成既決力的前提和基礎，不具有公定力的具體行政行為如無效行政行為則不可能具有既決力；既決力解決具體行政行為效力的具體內容后，作為一種公權力行為，其法律效果應得到實現，這就是第三層次執行的問題，可稱為執行力，既決力又構成執行力的前提和基礎，執行力則是上兩個層次的保障，故公定力、既決力、執行力實為一種層層鋪墊、依次遞進，共同構成一個動態的具體行政行為效力概念。

三、既決力的界限

（一）主體

如前文所述，既決力主要約束行政主體、相對人、利害關系人、其他機關的行為，當然因主體不同，其約束的效力亦有所不同。如對相對人、行政主體、利害關系人，在具體行政行為生效之后，有程序和實體的約束，程序上相對人和利害關系人只能在一定期限內享有復議或訴訟等救濟權，行政主體不能任意啟動變更或撤銷程序；實體上相對人和利害關系人必須受具體行政行為內容的約束，行政主體亦同。而對其他機關而言，則只有實體的約束。

（二）客體

既決力的客體是指既決力作用的對象，亦即具體行政行為中具有既決力效力的部分。主要有：

1、意思表示

意思表示是行政主體將產生、變更、消滅行政法律關系的目的外化的過程，也是法律效果賴以產生的根據，其所確定的權利義務狀態，一般表現為具體行政行為決定的主文。該意思表示是公權力作用的外在表現，具有既決力，對行政法律關系主體具有約束力，不得作出與其抵觸的行為，對其他國家機關來說，則有義務將該意思表示（包括其所確定的權利義務狀態）作為一個既定事實予以承認，如作出公權力行為的事實基礎涉及該具體行政行為的，必須以具體行政行為作為事實基礎之一部或全部（構成要件），不得繞開具體行政行為另行判斷。例如在民事合同糾紛案件中，涉及等當事人民事行為能力時，必須以的營業執照（作為行政許可行為，頒證機關的意思表示為確定了經營范圍）作為依據，不得另行判斷。

2、認定的事實

具體行政行為是基于一定事實進行法律判斷的結果，認定事實構成行政主體作出行政行為產生法律效果的基礎，二者密不可分，具有既決力。

這表現在相對人和利害關系人于救濟期限屆滿后，不得對生效具體行政行為認定的事實主張異議，行政主體不得改變認定之事實，否則構成改變具體行政行為，其他國家機關要受具體行政行為認定的事實的拘束，不得作相反判斷等等。

（三）時間

既決力的時間等同于具體行政行為的存續時間，因此既決力的時間要取決于具體行政行為。由于一般具體行政行為一經作出并送達即產生效力，故既決力存續的時間原則上是始于具體行政行為作出時，止于具體行政行為被依法撤銷、確認無效、廢止時

；例外情況下，對附條件的具體行政行為，如所附條件為延緩條件（停止條件），既決力始于條件成就時，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢止時，如所附條件為解除條件，則既決力始于具體行政行為作出并送達時，終于條件成就時；對附期限的具體行政行為，如所附期限為延緩期限（始期），則既決力始于期限屆滿，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢止時，如附解除期限，則既決力始于具體行政行為作出并送達時，止于期限屆滿。

四、既決力的例外

值得注意的是，既決力并不是絕對的，在適用上有所例外。針對行政主體而言，既決力并不是絕對的，既決力固然限制行政主體任意撤銷或改變已生效具體行政行為的權力，但并非絕對限制，如出現新的證據、發現其他嚴重錯誤或者因形勢改變而需要加以廢止時，行政主體仍有權亦有職責予以撤銷或變更，以保護公共利益、相對人或者利害關系人的重大法益。對其他機關，既決力并不適用于其他機關依法定職權審查具體行政行為情形，如人民法院在行政訴訟中審查被訴具體行政行為的合法性，有權從事實和法律兩方面進行審查，此時既決力并不適用。但上述情形以外，國家機關行使職權時必須受到具體行政行為既決力的約束，否則即構成越權。

行文至此，筆者希望能夠對文章篇首提出的問題作一個合乎法律和邏輯的回