論船旗國監管的新變化

船旗國的監督是海事主管部門負責將相關國際條約和國內法規應用于自己登記的船舶，并促進其安全和清潔航行的目標。監管的內容包括船舶登記、技術檢驗、安全檢查、海事調查、船公司管理、適任船員的配備等。作為IMO的成員國,船旗國有義務和責任履行IMO的決議,而作為各主權國家,各國在選擇履約的方式上有自己的安排。從這兩方面出發,筆者認為未來的船旗國監管將有以下特征:1船旗國自愿審核自2006年起,IMO開始在成員國中推進“IMO成員國自愿審核機制”,即成員國依據自愿原則,提請IMO對其履約情況進行審核,審核的核心就是由IMO公約轉化為本國強制性規定的制訂、實施和執行,從中確定IMO文件得到執行的程度。自愿審核機制出臺的緣由是各國履約情況不一致,特別是部分方便旗國家僅為了收取登記費而授權船舶懸掛該國旗,卻不履行船旗國監管的義務,導致公約的有效性受損。為此,IMO希望通過審核,能了解各國履約的情況,督促幫助部分未能切實履約的成員國改善履約水平,最終促成各成員國履約的協調一致性。考慮到成員國的主權,以自愿審核的形式推進。2005年12月召開的IMO大會決定將《IMO強制性文件實施規則》作為IMO審核的參照文件,該文件列出了審核的范圍和內容,包括船旗國、沿岸國、港口國根據公約要求承擔的職責,但主要內容是船旗國應承擔的職責,船旗國職責包括六部分:實施、授權、執行、船旗國檢察官、船旗國調查、評估和審議。各船旗國為了通過這六部分的職責審核,第一,必須完善國內的相關立法,把國際公約轉化為國內法規,使國際公約的實施有法可依;第二,是明確簽署協議,授權認可的組織代為履行公約要求的法定檢驗并簽發證書,還要監督所認可的組織是否有效地完成了授權的任務;第三,要完善海事監管制度建設,理順各級海事監管之間的信息傳遞渠道,保證執法的協調一致和政令暢通,從而有效地監管本國籍船舶遵守成為國內法規的國際海事公約;第四,保證執行船舶及公司監管的人員具備明確的資質要求,并保持知識更新;第五,針對本國籍的船舶安全和污染事故實施海事調查,并報告IMO;第六,要定期評估履約所必需的行政過程、程序及資源,并定期回顧船舶安全表現的數據。完成這六個步驟的工作之后,海事公約的實施和執行在法律、制度和人員安排上得到了有力的保障,而且船旗國要保持有序實效的監管工作,才能作好相關記錄,以便應付審核檢查,因此船旗國履約的有效性將得到提高。另一方面,IMO在廣泛了解了各國的履約情況后,也將介紹推廣一些好的做法,供各船旗國參考和執行,這也將有助于提高履約的有效性。同時,也可能有部分船旗國無法在上述六大職責上全面通過審核,而授權其他船旗國代管,將可能因此出現專業化較強的船旗國監管。這些都將使海事公約得到更有效的執行。2實行信用保證制度ISM規則出臺之后,主管機關要求公司對船舶實施規范化的安全和防污染管理,中國在2002年順利完成了SOLAS公約要求的實施ISM規則的情況下,于2003年開始把ISM轉化為NSM,對國內航線的船公司分批適用。通過ISM/NSM審核,主管機關把安全和防污染監管的行為延伸到船公司。由于船旗國安全檢查和船公司安全管理體系審核都有其重要的意義,海事主管機關都很重視這方面的監管,但就中國而言,龐大的船隊和眾多的船公司,需要大量的工作,而海事隊伍人數、精力有限,為了把有限的精力用在最需要監管的地方,可以考慮對船舶及其船公司實行誠信管理,即信用等級管理制度。針對不同的船公司及船舶,根據其安全管理態度和水平的差異,給予不同的信譽等級,如A、B、C級(或視需要為A、B、C、D級),然后進行分級管理:A級船公司及船舶,主管機關將其視為可信任單位,可以對此減少監管精力,如減少公司年度ISM/NSM審核次數,或改為中間審核延長船舶安全檢查間隔期等;B級船公司及船舶,給予正常監管;C級船公司及船舶,認定為重點監管對象,對公司適當增加附加審核的次數,對船舶增加安全檢查的頻度等措施。對于A級船公司,鼓勵公司和船舶以自我管理為主,主管機關的責任主要在于提供信息,如強制性規定的變化等,而C級船公司及船舶,是危害安全和造成污染的主要隱患,投入監管的精力也最多,必須有兩手抓的措施,一方面要有強制措施促其改進,另一方面也要給其較多的幫助,如派出專家組為其提供合理化的改進建議,把A級的做法推薦給它等,讓它在承受壓力的同時感到主管機關為民服務的宗旨,從而減少對抗情緒,共同促進安全和防污染水平的提高。推行誠信管理,關鍵是信譽等級劃分的客觀和準確,這是主管機關需要逐步解決的問題。信譽等級評估是根據公司及船舶在安全管理中所呈現的效果進行評估而劃分的,這需要主管機關有一個對公司和船舶的安全管理狀況的連續和綜合的記錄,但目前對公司和船舶的安全管理記錄尚不夠全面,而且該記錄的動態更新率和可利用程度不高,難以準確地、動態地、全面地反映公司和船舶的安全管理水平,使得信譽等級評選的客觀性、公正性和權威性受到一定的影響。因此,我們應強化該記錄數據庫的建立,把在公司審核中發現的問題及不符合項進行量化,并把安檢表現、險情、事故等結合起來,并結合目前推行的船舶“一卡通”,建立公司、船舶的安全信息庫,以便逐步增強公司和船舶安全信譽等級劃分的公正性。3強調安全,加強安全管理海事監管的本質是一部分人(主觀機關)引導或強制另一部分人(船公司及船員)做正確的事,做有利于社會利益(安全和防污染)的事,所以要達到最好的管理效果,必須以人為本,讓管理者和被管理者都統一于相同的理念——安全和環保第一,這種理念就是海事安全文化的一種。猶如IMO秘書長說的,安全文化就是一個組織自覺地把安全放在首位的意識和作風。一個新的IMO規則可以影響船公司或船員的行為,但這不代表著安全文化,安全文化體現在他們對規則的態度,是想要那么去做,還是不得不那么去做,而一個規則能產生好的效果往往是基于他們愿意那么去做的態度,這就是安全文化的意義。如果每一家航運公司的員工及船員都能自覺地重視安全并抓好安全工作,主動地學習好航運界關于安全及防污染的各種強制性規定及建議,并將之消化在日常的管理及工作中,航運業界的相關利益人,如貨主、承運人、其他物流經紀人、船員中介機構等也就都能視安全為首要因素,從而形成一股無形的監督力量和動力,使安全和防污染的目的水到渠成。主管機關工作的重點是制訂出更好的規則和建議,及提供更好的服務,而不需要費力地去強制執行現有的規則。當然,這只是對未來的展望。事實上,由于各國國情不同,企業背景不同,出于各自經濟利益的考慮,很難形成如此一致和諧的安全態度,但IMO認為這是各國努力的方向,也是IMO秘書長在數年世界航海日強調的主題。現階段海事安全文化的發展,主要是關注船員的行為和心態。首先是從STCW公約開始,規范了船員技能標準;接著是ISM規則,用程序化的文件規范公司和船員的安全和防污染管理及操作,從而減少人為因素造成的失誤;后來是綜合安全評估FSA,試圖主動預測危害安全和造成污染的風險所在,并把人為因素造成的影響加入到FSA中。2003年英國向IMO遞交了一份提案《在安全文化中促進安全行為》,論述了安全文化管理對安全行為的影響,另一方面,國際勞工組織2006年通過的綜合海事勞工公約,規定了船員應該享有的權利、福利、待遇及船上工作環境,將改善船員工作的心情,并相應提高安全和防污染的意識。中國2007年9月1日生效的《船員條例》,也包括了改善船員工作待遇的規定,相信也將提高中國船員在安全和防污染方面的積極態度。顯然,海事安全文化的建立是個長期的過程,但可以預測,船旗國監管的發展將朝著創建海