主要內容立法的概念與特征立法的基本原則立法程序立法權與立法體制主要內容立法的概念與特征1一、立法的概念與特征（一）立法的概念（二）立法的特征一、立法的概念與特征（一）立法的概念2（一）立法的概念立法（Legislation），又稱法的創制、法的制定、法的創立。從字面上理解，就是訂立法律之義。《商君書·更法》說：“伏羲、神農教而不誅，黃帝、堯、舜誅而不怒，及至文、武，各當時立法，因事而制禮”。司馬遷在《史記·律書》中說：“王者制事立法”。班固在《漢書·刑法志》中說：“圣人制禮作教，立法設刑”。在中國古代典籍中，立法主要是指制法設刑，與現代意義上的法律制定含義不同。

（一）立法的概念立法（Legislation），又稱法的創制3（一）立法的概念《牛津法律大辭典》：立法是“依據某一特定法律制度能有效宣布法律這種權力和權威的人或機構的意志的表示而慎重地制定或修改法律的程序。該術語也用來指立法過程的產物，即由此制定的法律。”《布萊克法律辭典》：“立法是指與判例法相對應的制定法律或通過決議案的行為”。《美國大百科全書》：“立法是指國家機關為了規范社會行為，而制定法律規范的活動。通常用于表明代議機關制定法律和立法程序的活動”。（一）立法的概念《牛津法律大辭典》：立法是“依據某一特定法律4（一）立法的概念在現代漢語中，立法是指一定的國家機關依照法定職權和法定程序制定、認可、修改、補充或廢止規范性法律文件的專門性活動。對立法一詞，有廣義的立法和狹義的立法兩種理解。廣義的立法，是指一切有權的國家機關依照法定的權限和程序制定規范性法律文件的活動。狹義的立法，僅指享有國家立法權的國家機關的立法活動，即國家最高權力機關及其常設機關制定、認可、修改、補充和廢止規范性法律文件的活動。

（一）立法的概念在現代漢語中，立法是指一定的國家機關依照法定5（二）立法的特征首先，從性質上看，立法是國家的一項專門活動，是國家履行職能的主要方式之一。其次，立法主體是特定的國家機關，立法活動是特定的國家機關依照法定職權進行的一項專門活動。第三，立法是專門機關依照法定的程序所進行的活動。第四，立法是特定國家機關運用專門技術的活動。

（二）立法的特征首先，從性質上看，立法是國家的一項專門活動，6二、立法的基本原則（一）立法原則的概念（二）合憲性與法制統一性原則（三）民主原則（四）科學原則二、立法的基本原則（一）立法原則的概念7（一）立法原則的概念立法原則是指立法者在立法過程中應當遵循的基本準則。（一）立法原則的概念立法原則是指立法者在立法過程中應當遵循的8（二）合憲性與法制統一原則合憲性原則是指立法必須符合憲法的精神和規定，包括立法主體、立法權限的合憲性、立法內容的合憲性和立法程序的合憲性等。主體的合憲性是在所有法律制定的過程中，立法主體都必須有憲法賦予的立法權力，并且立法的內容必須屬于該職權范圍，不能超越憲法賦予的權限制定法律。

（二）合憲性與法制統一原則合憲性原則是指立法必須符合憲法的精9（二）合憲性與法制統一原則內容的合憲性是指立法活動的結果，即制定出來的法律必須符合憲法原則、憲法精神和憲法的具體規定，不得與憲法原則、憲法精神和憲法規定相違背、相沖突。程序合憲性是指所有法律的制定過程都要依照法定程序進行。凡是違背憲法的原則、精神、規定者，皆不具有法律效力。

（二）合憲性與法制統一原則內容的合憲性是指立法活動的結果，即10（二）合憲性與法制統一原則法制統一原則要求立法者所創設的法律應內部和諧統一，做到整個法律體系內的所有法律、法律之間相互銜接、互相協調。《立法法》第4條規定：“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴”，這一法律條文表達了當代中國立法的法制統一原則。

（二）合憲性與法制統一原則法制統一原則要求立法者所創設的法律11（二）合憲性與法制統一原則法制統一原則要求：（1）立法必須有統一的尺度，立法活動必須以憲法為根據，不得違背憲法，地方法規不得與中央法規相抵觸；（2）立法必須注意各部門法之間的相互補充和相互配合，同時防止重復。（3）立法應避免不同類別的法律規范之間的矛盾，或同一類法律規范之間的矛盾。（二）合憲性與法制統一原則法制統一原則要求：12（二）合憲性與法制統一原則合憲性與法制統一性原則要求在所有法律淵源中，下位法的制定必須在憲法或上位法為依據，下位法不得與上位法相抵觸，凡下位法違背上位法者，該下位法不具有法律效力。（二）合憲性與法制統一原則合憲性與法制統一性原則要求在所有法13（三）民主原則立法的民主原則，是指在立法過程中，要體現和貫徹人民主權思想，貫徹和實現人民參與國家事務管理，集中和反映人民的智慧、利益、要求和愿望，使立法與人民群眾相結合，使立法機關與人民群眾參與相結合。《立法法》第5條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，這一法律條文表達了當代中國立法的民主原則。（三）民主原則立法的民主原則，是指在立法過程中，要體現和貫徹14（三）民主原則民主原則的內容包括兩個方面：一是立法內容的民主性；二是立法過程和立法程序的民主性。

（三）民主原則民主原則的內容包括兩個方面：一是立法內容的民主15（四）科學原則《立法法》第6條規定：“立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利和義務、國家機關的權力和責任”。這是立法科學性原則法律表述。其含是法律必須建立在科學的基礎之上，如果用非科學的原則指導立法，必然導致立法目標的落空。立法的科學性原則是指立法應從實際出發，尊重客觀規律，總結借鑒與科學預見相結合。（四）科學原則《立法法》第6條規定：“立法應當從實際出發，科16（四）科學原則科學性原則要求：（1）立法必須尊重客觀實際，根據社會經濟、政治和文化發展的客觀需要，反映客觀規律的要求。馬克思認為：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。它不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，它把法律精神的內在規律表現在有意識的現行法律之中。”立法脫離了實際，只能是一紙空文。“實際”不是簡單地指現實存在，而是既包括現實實際，又包括歷史實際及對事物發展的未來的科學預測。（四）科學原則科學性原則要求：17（四）科學原則（2）立法必須合理吸收、借鑒歷史的和外國的經驗。任何國家的法律都是一定歷史發展的產物。法律是人類共同創造的文明成果。不管是歷史的還是現代的法律，它們的存在和發展都有其合理性的一面。這種合理性本身就是科學性的體現。在不同的社會制度下，法律有不同的特點，但它們運行的基本規律則是大體相同的，因此，在立法時，合理吸收和借鑒不同社會制度國家的法律，可以減少立法成本，提高立法效率。

（四）科學原則（2）立法必須合理吸收、借鑒歷史的和外國的經驗18（四）科學原則（3）科技進步帶來了法律上的新變化，科技法律的大量增加要求立法增強科學性。科技法規是調整科技領域中社會關系的法律規范的總和，它保護和促進科技進步，這些法律的制定需要專門的知識，同時要尊重科學自身的特點。它要求在科技立法的過程中，必須尊重科學性。

（四）科學原則（3）科技進步帶來了法律上的新變化，科技法律的19三、立法程序立法程序是指按照憲法和法律規定的享有立法權的國家機關，制定、認可、修改、補充、廢止規范性法律問題的法定步驟和方式。

三、立法程序立法程序是指按照憲法和法律規定的享有立法權的國家20三、立法程序根據《中華人民共和國立法法》對全國人民代表大會及其常委會的立法程序的規定，全國人大及其常委會的立法程序包括：法律案的提出、法律案的審議、法律草案的表決和通過、法律的公布。三、立法程序根據《中華人民共和國立法法》對全國人民代表大會及211、法律案的提出法律案又稱法律議案、立法案、立法議案，是指享有立法提案權的機關和個人，依照法定程序向有權立法的機關提出制定、認可、修改、補充或廢止規范性法律文件的建議或提案。1、法律案的提出法律案又稱法律議案、立法案、立法議案，是指享221、法律案的提出法律案的提出者是否同時提交法律草案，由提案者自行決定。如果提案者沒有提交法律草案，立法機關可以成立專門機構起草法律草案或委托其他機關起草法律草案。1、法律案的提出法律案的提出者是否同時提交法律草案，由提案者231、法律案的提出根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國全國人大組織法》、《中華人民共和國立法法》等法律的規定：（1）有權向全國人大提出方案的主體有：全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、一個代表團或30名以上全國人大代表的聯名；1、法律案的提出根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國241、法律案的提出（2）有權向全國人大常委會提出方案的主體有：全國人大常委會委員長會議、全國人大各專門委員會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、常委會組成人員１０人以上聯名。有權向國務院提出行政法規草案的主體是國務院各部門，包括所屬各部、委、辦、局。

1、法律案的提出（2）有權向全國人大常委會提出方案的主體有：251、法律案的提出（3）可以向地方各級人大提出地方法規案的主體包括：地方各級人大主席團、常委會、各專門委員會、本級人民政府及縣級以上的地方各級人大代表10人以上聯名。1、法律案的提出（3）可以向地方各級人大提出地方法規案的主體262、法律案的審議法律案的審議，是指立法機關對已列入議事議程的法律草案正式進行審議和討論。這是立法的第二道程序。法律議案提出后，能否通過而形成為正式法律，都要根據審議的結果才能確定，所以，審議法律草案是立法程序中重要的階段，是保證立法質量，促使立法更加科學、系統、規范和成熟的重要環節。2、法律案的審議法律案的審議，是指立法機關對已列入議事議程的27審議方式（1）公開審議，是對法律草案進行公開審議，這是現代國家對法案的共同選擇。在公開審議制下，對法律草案的審議，非立法機關人員也可參與旁聽，審議過程可以通過傳播媒介進行傳播，從而使得審議過程能夠使公眾知曉，它有利于建立人民對法律的信任。審議方式（1）公開審議，是對法律草案進行公開審議，這是現28審議方式（2）回答詢問制是指在立法機關召開會議審議法律草案時，有關部門出席審議會議，聽取代表們所提出的意見，對代表們所提出的詢問作出答復。審議方式（2）回答詢問制是指在立法機關召開會議審議法律草案時29審議方式（3）辯論制是指在對法律草案進行審議時，對法律草案中存在爭議的問題，引入辯論機制，由對該規定持贊同觀點的一方與持反對觀點的一方面互相展開辯論，各自陳述自己贊同或反對的理由，互相進行反駁。審議方式（3）辯論制是指在對法律草案進行審議時，對法律草案中30全國人民代表大會對法律草案的審議第一階段，由全國人民代表大會有關專門委員會進行審議，包括對法律草案的修改和補充；第二階段是由全國人大常委會審議，一般經過三次審議：一審是指聽取提案人對法律草案的說明，進行初步審議；二審是指一審之后兩個月或更長的時間，全國人大常委會的委員對法律草案進行充分調查研究后，對法律草案的重點、難點和分歧，進行審議；三審是指專門委員會根據二審的審議意見對法律草案進行修改的基礎上，對法律草案所進行的審議，如果分歧不大，即付表決。第三階段是指立法機關全體會議的審議。全國人民代表大會對法律草案的審議第一階段，由全國人民代313、法律草案的表決和通過法律草案的表決是指立法機關對以法定多數對法律草案進行表決。經過表決，法律草案獲得法定多數的贊成和肯定，即為通過。如未獲得法定多數贊成，則為不通過。表決和通過是兩個不同的概念，法律草案經過表決可能有兩種結果：獲得通過和未通過。只有獲得通過的法律草案，才成為法律。這是立法程序中具有決定性意義的一個步驟。3、法律草案的表決和通過法律草案的表決是指立法機關對以法定多324、法律的公布法律的公布，又稱法律的頒布，是指立法機關或國家元首將正式通過的法律，以一定的形式予以公布，以便全社會遵照執行。法律草案經表決通過之后，便成為了正式法律，但這時的法律如沒有以特定的方式使公眾知其內容，就不能對公眾產生拘束力，也不能發揮法律的效能。因此，要使表決通過的法律產生法律效力，還必須經過一道法定的程序——公布法律。法律的公布是立法的最后一道程序，是必不可少的一道程序，而且是法律生效的關鍵步驟。4、法律的公布334、法律的公布法律的公布主要表現在公布法律的主體、公布法律的時間和公布法律的方式三個問題上。在當代中國，公布法律的主體，凡由全國人大及其常委會所審議通過的法律，一律由國家主席公布；凡由國務院審議通過的行政法規，由國務院總理簽署國務院令公布；國務院審議批準各部門制定的行政法規，由該部門公布。至于地方性法規的公布主體，一般由制定該地方性法規的人民代表大會或大會主席團或人大常委會自行公布

4、法律的公布法律的公布主要表現在公布法律的主體、公布法律的344、法律的公布公布法律要采用特定的方式來進行，一般是在立法機關的特定刊物上或在指定的其他刊物上進行公布。全國人大及其常委會通過的法律，都要在全國人民代表大會常務委員會公報和在全國范圍內發行的報紙上以主席令的形式予以公布。在常務委員會公報上刊登的法律文本為標準文本。4、法律的公布公布法律要采用特定的方式來進行，一般是在立法機354、法律的公布國務院制定的行政法規，或國務院各部門發布的部門規章由國務院總理或該部門主要領導人簽署發布令，在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上予以公布，在國務院公報上刊登的法律文本為標準文本。所有地方性法規，均以各地人大常委會的公報為正式公布刊物，由當地報紙進行刊載，在地方人大常委會公報上刊登的法律文本為標準文本。4、法律的公布國務院制定的行政法規，或國務院各部門發布的部門364、法律的公布法律經公布之后始生效，但并非一經公布就一律立即生效。法律的公布時間和生效時間并不是完全一致的。在實踐中，公布生效的法律，一般都是在公布的法律中規定自身的生效時間，有的法律規定自公布之日起生效，有的法律則規定公布之后經過一段時間才生效。4、法律的公布法律經公布之后始生效，但并非一經公布就一律立即37四、立法權與立法體制立法權的概念立法體制的劃分四、立法權與立法體制立法權的概念38立法權立法權是享有立法權的國家機關制定、認可、修改、廢止規范性法律文件的權力。洛克在《政府論（下）》中說：“立法權是指享有權利來指導如何運用國家的力量以保障這個社會及其成員的權力。”亞里士多德說：“議事機構具有最高權力”。盧梭認為立法權是“國家的心臟”，“國家的生存決不是靠法律，而是靠立法權。”立法權立法權是享有立法權的國家機關制定、認可、修改、廢止規范39立法體制立法體制是關于立法權的配置方面的組織制度，其核心是立法權限的劃分問題，即在一個國家中，哪些主體享有立法權或可以參與立法，以及其立法權限的范圍。對一個國家來說，建立何種立法體制，對該國社會政治、經濟將會產生直接而深遠的影響。立法體制立法體制是關于立法權的配置方面的組織制度，其核心是立40立法體制一個國家的立法體制是同該國的國家性質和國家結構形式密不可分的。從國家的性質來說，在古代君主專制國家，皇帝一人獨攬一切權力，立法權亦為個人獨有，“朕即國家”。在憲政國家，倡導主權在民，實行民主的立法體制。這種立法體制又可分為總統制的立法體制、議會制的立法體制、君主立憲制等形式。立法體制一個國家的立法體制是同該國的國家性質和國家結構形式密41立法體制從國家結構形式來說，單一制的國家通常實行一元立法體制，即立法權集中在最高權力機關，全國實行一個立法體系。聯邦制的國家往往是二元的或多元的立法體制。一國內有兩個或多個機關擁有各自的立法權限。憲法對聯邦專有立法權限和聯邦與聯邦成員共有的立法權限都作出明確規定。立法體制從國家結構形式來說，單一制的國家通常實行一元立法體制42立法體制單一制國家也有二級立法體制，允許地方在一定范圍內享有立法權限，如中國、意大利等等。立法體制單一制國家也有二級立法體制，允許地方在一定范圍內享有43當代中國的立法體制歷史變遷立法體制當代中國的立法體制歷史變遷44歷史變遷立法體制的發展歷程大致可以分為三個發展階段。第一個階段是從1949年中華人民共和國成立到1954年9月我國第一部憲法的制定、頒布實施。這一階段根據《共同綱領》和《中央人民政府組織法》的規定，確立的是一種中央集中統一立法與地方立法相結合的立法體制。在中央層面，中國人民政治協商會議和中央人民政府委員會共同行使國家立法權。歷史變遷立法體制的發展歷程大致可以分為三個發展階段。45歷史變遷第二個階段是從1954年憲法的實施到1979年五屆人大二次會議的召開，這一階段的突出特點是實行立法權的高度集中的單一立法體制，地方上只有民族自治地方的自治機關有權制定自治條例和單行條例。在中央層面，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關，全國人大常委會享有解釋法律、制定法令的權力。相對建國初期的立法體制，這是一種倒退。歷史變遷第二個階段是從1954年憲法的實施到1979年五屆人46歷史變遷第三階段是1979年五屆人大二次會議召開至今，其中1982年憲法所確立的立法體制便是我國現行的立法體制。《憲法》明文規定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”，2000年全國人大九屆第三次會議通過的《立法法》第7條亦做出相應規定。在這個階段，立法體制逐步完善，形成了“一元兩級多層次”的立法體制。

歷史變遷第三階段是1979年五屆人大二次會議召開至今，其中147“一元兩級多層次”的立法體制一元兩級多層次一元兩級“一元兩級多層次”的立法體制一元48一元“一元”是指我國立法體制是一體化的統一的體制，不存在兩個或多個并存的立法體系。

一元“一元”是指我國立法體制是一體化的統一的體制，不存在兩個49兩級“兩級”是指當代中國的立法體系是由中央立法和地方立法兩個立法權的體系，中央和地方在立法上實行適當分權。中央立法權在立法體制中居于主導地位，地方立法則是中央立法的補充。兩級“兩級”是指當代中國的立法體系是由中央立法和地方立法兩個50多層次“多層次”是指在中央立法和地方立法兩級立法權中，又可以劃分為若干層次和類。多層次“多層次”是指在中央立法和地方立法兩級立法權中，又可以51一元兩級“一元兩級”的含義是最重要的立法權屬于中央，并在整個立法體制中居于主導地位，同時國家的整個立法權有中央和地方兩個層級構成，分別行使。一元兩級“一元兩級”的含義是最重要的立法權屬于中央，并在整個52中央與地方立法權限的劃分中央立法地方立法行政立法授權立法特別行政區立法中央與地方立法權限的劃分中央立法53中央立法在一個國家的立法體制中，中央立法權是占主導地位的。最重要的立法權即國家立法權，一般只能由中央立法機關或最高國家權力機關行使。在當代中國，行使國家立法權的機關是全國人民代表大會和其常務委員會。《憲法》第58條和《立法法》第7條明確規定：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。

中央立法在一個國家的立法體制中，中央立法權是占主導地位的。最54地方立法權在法制統一的前提下，地方在一定范圍內也享有立法權。地方立法的范圍一般僅限于地方立法機關所管轄的地域，調整的是地方上的比較普遍和重大的問題，其調整范圍往往具有局部性的、區域性的。從法律的效力來看，行使地方性立法權所制定出來的法規也是低于國家立法權所制定的法律的效力的，前者不能同后者相抵觸，否則無效。地方立法權在法制統一的前提下，地方在一定范圍內也享有立法權。55地方立法權的層次地方立法權有不同類別、不同層次。省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵