城市化與失地農民現狀與未來

2008年，中國國際城市化發展戰略委員會發布了《中國城市化率現狀調查報告》。改革開放以來，中國城市化進程迅速，城市化率從1978年的15.82%提高到2006年的32.53%和2008年的43.9%。來自國務院發展研究中心、新華社等方面的信息又表明:——20世紀90年代起,城市化過程中全國每年至少有300萬農民成為失地農民;——2000年-2030年間,占用耕地將超過5450萬畝,失地農民的隊伍還將繼續擴大;——2009年,全國失地農民已近5000萬人,預計2020年,失地農民總數將超過1個億;對此,國務院轉發了勞動保障部《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》。指出:“在城市規劃區內,各地要有針對性地制定適合被征地農民特點的職業培訓計劃,通過訂單式培訓等多種方式幫助被征地農民實現就業。在城市規劃區外,各地要針對被征地農民的特點積極開展職業培訓,提高被征地農民的就業競爭能力和創業能力?！笨梢?在中國,近三十年來,城市化率提升有多神速,失地農民增長有多迅捷,而失地農民的就業保障形勢又有多么嚴峻,失地農民的就業培訓任務亦有多么艱巨。面對城市化進程中形成的一個新的特殊的社會群體——失地農民,如何保證其“失地不失利、失地不失權”,“失地不失教、失地不失業”,已經成為政府、社會共同關注的問題,也是考量其是否真正關注民生、民計的重要標尺。上海,作為一座城市化率排行位居全國之首的城市,其“撤縣改區”的浪潮尤其強勁。2006年,其城市化率已達85.76%;2007年,其失地農民總數已達181萬。這在給上海社會、城市發展直接帶來重大效益的同時,也生成了一系列非常嚴峻的失地農民及其民生、民計問題。其中,如何通過教育培訓,促進失地農民的就業和發展,同樣成為擺在上海城市化進程中的一項重要課題。通過初步考察發現,上海諸多已經“撤縣改區”的新型城區,包括閔行區、南匯區、奉賢區、青浦區、浦東新區,或正在醞釀“撤縣改區”的郊縣——崇明縣,紛紛結合本區域實際,開展了內容較為豐富、形式各具特色的失地農民教育培訓活動,從而有效地促進了當地失地農民的就業和發展,更為整個上海的城市化進程,乃至整個城市社會、經濟的穩步發展起到十分重要的作用。故而,本文擬以城市化率排行位居全國之首的上海為例,著重考察以上“撤縣改區”區域針對失地農民所采取的教育培訓舉措,并總結它們的共同經驗,以期與其他城市和地區對失地農民采取的教育培訓舉措以及取得的經驗,形成有益的相互交流與相互啟迪。一、“取消市政府，遷至市政府”是城市失地農民的教育和培訓措施(一)為失業人員提供服務有關信息表明,位于閔行區的虹橋綜合交通樞紐工程已于2006年年底在華漕鎮正式啟動。整個樞紐工程規劃用地26.26平方公里,動遷居民3870多戶,近1.6萬多人口。涉及如此眾多民眾的巨大工程,勢必造成農村勞動力大量而集中的轉移。對之,閔行區華漕鎮人民政府、華漕鎮社區學校等,協同各方力量,積極開展征地勞動力和農村富余勞動力的就業技能培訓,以幫助失地農民實現轉崗就業。其重大舉措包括:其一,開辦實用技能培訓班。這些培訓班面向所有失地農民,并突出培訓內容的實用性,具體包括物業管理、辦公自動化、安保人員、市容協管員、社區治安員培訓班等等。其二,中介蹲點機場,定向推薦上崗。這是華漕鎮為該鎮失業人員建立人才信息、實施對口就業的重要舉措之一。具體做法是:專門安排勞務中介機構——大達勞務公司蹲點虹橋機場,只要機場一有員工招聘信息,及時將轄區內年紀較輕、有一定技能的失業人員定向推薦上崗、安排就業。迄今,該勞務中介機構已成功推薦了上百名有一技之長的失業勞動人口進入中國國際航空公司、東方航空公司、機場集團地面服務部等相應崗位工作。其三,牽手外區伙伴,共同尋找就業機會。華漕鎮勞動保障事務所還積極聯系與其毗鄰的長寧區的上海海運物流公司,為動遷村民提供了一批駕駛員和搬運工崗位,解決了華漕鎮一部分勞動力的就業需求。其四,根據不同人群開展職業指導。華漕鎮還積極組織就業援助員,對轄區內失業人員的基本情況進行登記摸底,同時進行家訪和職業指導,以幫助失業人員認清就業形勢,調整就業取向,積極投入到靈活多樣的社區服務之中,盡快實現就業。一批失業人員經過職業指導、短期培訓,或取得了保安、家政工作崗位,或走上了保姆、清潔工等工作崗位。據了解,自2006年9月,虹橋綜合交通樞紐工程啟動村民動遷以來,華漕鎮先后已有11個行政村75個生產隊實施動遷,通過鎮政府、社區學校以及社會各方力量的努力,目前已通過以上舉措,為大約1500名動遷村民重新找到了工作,而其中將近半數村民,經由再就業培訓而實現了重新就業。總之,閔行區通過“開辦實用技能培訓班”、“中介蹲點機場,定向推薦上崗”、“牽手外區伙伴,共同尋找就業崗位”、“根據不同人群開展職業指導”等舉措,幫助大批動遷村民找到了工作崗位,從而,保障了失地農民的權益,使他們實現了安居樂業的愿望。(二)失地農民的就業能力由暫緩增長向職業教育發展其一,制定失地農民教育培訓的專門政策。南匯區舉行的第二屆人民代表大會第四次會議,就失地農民的教育培訓與就業指導問題展開專門討論,并形成了具有導向意義乃至規定作用的《對失地農民中的青壯年實施免費培訓、指導就業》的意見?！耙庖姟敝赋?“失地農民中部分青壯年,實行鎮保以后,給予兩年生活補貼,而后自找職業,如若時下不予以培訓,文化上不去、沒有一技之長,待兩年過后,職業找不到,生活補貼已花完,就可能成為新的社會問題。為此特別建議:政府有關部門一是對其實施免費培訓,使他們獲得一技之長,并具有一定的文化知識基礎;二是對其進行就業指導,招工聘用時,在同等條件的情況下,可予以優先擇用。”其二,舉行失地農民就業專場用工招聘會。近年來,南匯區祝橋鎮政府不斷加大投入,一方面加強對失地農民實施免費的職業技能培訓,為其重新上崗創造條件;另一方面,又面向失地農民舉辦專門的用工招聘會,為其重新就業牽線搭橋。2007年3月10日,祝橋鎮鎮政府聯系并組織了六十余家用工單位,在該鎮光明學校舉行了春季專場用工招聘會。用工招聘會現場,數千名失地農民前求職,堪稱盛況空前。此次用工招聘大會,一共推出了一千六百多個普通工種崗位,而且對求職者的學歷要求非常適當,年齡亦大多放寬至40歲,因而,深受廣大失地農民的歡迎。南匯區這兩項幫助失地農民重新就業的實際舉措,大力推進了本區失地農民的教育培訓與就業指導工作,同時也直接促進了失地農民走進新的勞動力市場,獲得了更多的重新就業機會。(三)調查問卷的基本概念,提出了“三自”行動其一,展開“一人一表”調查,了解失地農民具體情況。奉賢區發現現代農業園區(以下簡稱園區)為區域內所有16歲以上農民辦理鎮保之后,失業人口比重有所上升,為進一步摸清真實情況,加大就業援助力度,遂對園區內九個村已落實鎮保的失地農民的基本情況,展開了“一人一表”式的摸底調查。調查結果顯示,目前園區內勞動年齡人口有5271人,其中填寫“就業人員”的有4432人,填寫“無業人員”的有839人。經進一步深入調查,“無業人員”中,其實有一部分已在個體、私營企業中就業,而真正無業的人員只有226人。在這226人中,本人無就業愿望的15人,體弱多病的18人,殘疾人24人,社會歸正人員3人。此外,調研人員還了解到,面對園區企業多為農業產品生產、食品加工生產企業,工作條件較差,工資偏低,勞動強度高以及受傳統思想觀念、生活方式、就業模式等負面影響,部分失地農民存在就業要求和就業取向方面存在某些不正確認知。因而,造成一定的就業困難和就業障礙。其二,基于調查結果,采取得力措施。根據調查結果和失地農民在就業方面存在的主觀及客觀原因,園區提出了以下三條行動措施:——要求失地農民切實轉變觀念。通過專門的宣傳、教育活動,引導失地農民轉變思想觀念,破除“等、靠、要”思想,增強就業的主動性?！槍嶋H情況加強技能培訓。組織失地農民參加多種技能培訓,如家政服務、保潔服務、食品制作等人員培訓,促使他們形成自己的一技之長,以適應當前的就業要求?！Х桨儆嫈U大就業渠道。園區內的企業尚具有勞動密集型的特點,故而,相關組織和機構積極向這些企業推薦處在勞動就業年齡段的失地農民。總之,奉賢區促進失地農民教育培訓與就業的特色,在于了解失地農民的基本情況,特別是他們整體而實際的就業情況和就業需求,進而采取針對性的教育培訓措施,一方面幫助失地農民轉變傳統的就業觀念,另一方面大力開展實用性較強的技能培訓,向企業對口推薦失地農民,從而增加了失地農民的就業機會,擴大了就業渠道,提高了就業比重。(四)失地農民教育培訓的特色其一,展開旨在培養新型農民的師資培訓專題講座活動。為了全面推進新型農民培訓工作,有效提高培訓質量,青浦區農委舉辦了“新型農民培訓項目師資培訓專題講座”活動。來自全區各鎮、街道農業部門的相關管理人員和技術人員以及農委各辦、站、中心的授課教師都參加了師資培訓專題講座學習。目前已進入全城區新型農民培訓項目師資庫的專家、教師共有七十余人,其中本科學歷的占50%,大專學歷的占45%;高級職稱的占45%,中級職稱的占50%。其二,鎮村形成合力,大力開展教育培訓工作。以青浦區所轄的練塘鎮為例,隨著城市化進程的不斷推進,練塘鎮面臨失地農民轉崗就業的嚴峻挑戰。為此,練塘鎮以關注失地農民的教育培訓為核心,充分發揮鎮、村二級教育網絡的功能和作用,為失地農民開設各類符合產業結構、就業結構調整需要的“短平快”的培訓項目。截至2005年8月,練塘鎮開設有計算機初級培訓班、辦公應用軟件培訓班、企業文員培訓班、羊毛衫編織培訓班、茭白葉編結培訓班、袖珍菇栽培培訓班、河道保潔及綠化養護培訓班等多種容易就業或方便創業的培訓班,參加培訓人數已多達六百五十余人,使許多失地農民在較短的時間內掌握了一門以上的實用技術,為轉崗就業打下了堅實的基礎。在觀察青浦區失地農民教育培訓工作時,還讓筆者注意到的一種情況是,在培訓項目推進過程中,學校對培訓方案的制定盡心盡力,教師對培訓方案的實施盡職盡責。比如,練塘鎮成人學校在培訓項目推進過程中,主動落實上級主管部門的有關要求,爭取鎮政府的大力支持,全體領導班子成員與廣大教職工齊心協力,出謀劃策,積極到各基層單位調查摸底,并根據學員的實際情況制訂培訓方案。從而使每一個培訓項目都能得以圓滿完成,并收到了良好的培訓效果。概括而言,青浦區的失地農民教育培訓,其特色主要表現為:重視失地農民教育培訓的師資隊伍建設;實施易就業、易創業的培訓項目;對培訓方案的制定盡心盡力,對培訓方案的實施盡職盡責。(五)張江地區的職業轉換和就業現狀隨著浦東新區開發進程的不斷加速,它已經成為一個失地農民非常集中的新型城區。在幫助失地農民轉化職業,走向重新就業的道路上,浦東新區以創新精神,采取了諸多成效顯著的舉措。以張江鎮為例,它位于浦東新區東南部,面積42平方公里,常住人口4.8萬。早在1992年,該鎮就被批準建設了兩個國家級開發區——孫橋農業開發區和張江高科技園區。1999年8月,上海市委和市政府又制定了“聚焦張江”戰略,明確張江高科技園區以生物醫藥和信息技術為主導產業,由此,進一步推動了張江地區的城鎮化進程。從2001年開始,由于鎮內土地被大量征用,村鎮企業大量動遷,張江地區的農民失地、農民離農現象更為突出,面臨著職業轉換、重新就業的巨大挑戰。為此。張江鎮所采取的對策與舉措是:加“鎮保”的人調查發現,全鎮12個村,5341戶,12564個農業人口中,參加“鎮?！钡木陀?1146人。其中,除了16周歲以下未成年人和16周歲以上的在校學生1418人,以及符合退休年齡的約120人外,處于就業年齡階段人數多達8026人,占總人數的63.8%。生存的能力。從一個人調查確認的三個重要事實:(1)失地農民雖因征地而改變農民身份成為居民,但其思想觀念、生活習慣,卻在短時期內難以得到明顯的改變;(2)失去賴以生存的土地之后,他們急需重新就業,獲得新的生活來源;(3)總體上,其文化水平、學歷層次偏低,尤其缺乏務農以外的勞動技能,在開發區內的就業空間相對狹小,加之擇業、就業觀念方面存在的問題,使之在就業競爭、職業競爭中處于不利地位?；就ㄟ^勞動就業服務促進社會教育的落實根據深入調研而掌握的實際情況,張江鎮鎮黨委、政府把推進征地后的勞動就業工作放到重要位置,一方面依據《浦東新區關于加快推進小城鎮社會保險的實施意見》頒布了詳細的實施細則;另一方面,又及時制訂、發布了《關于加強全鎮勞動就業工作的意見》。在實際操作上,鎮政府還專門成立了以本鎮各部門領導者為主體的勞動就業工作領導組織,對失地農民的職業轉換、重新就業,整合各方力量、采取多種措施,予以直接干預或進行必要的指導。職業技能培訓,實現就業轉換張江鎮黨委經研究決定,增強社區教育功能,發揮社區教育力量,鼓勵社區學校大力開展具有針對性和實效性的就業培訓和轉崗培訓,并確定把“城市化進程中離土農民轉崗再就業培訓”設定為專門的社區教育實驗項目,從2002年到2005年分成三個階段組織實施。這一舉措,顯著提升了失地農民的綜合素質和勞動技能,并對其實現職業轉換,重新走上工作崗位產生了十分積極的促進作用。資料表明,以社區學校為依托,在新區各勞動部門的大力支持或通力合作下,張江鎮先后舉辦了各種類型的技能培訓班共43個,參加培訓的人數多達3501人次,平均合格率達到75%以上;加之各種就業引入性和短期適應性培訓,在三年多時間里,使6313名、比例達到78.66%的失地農民重新走上了就業之路?？偠灾?張江鎮在區、鎮領導的高度重視下,通過采取深入調研、出臺政策、建立專門領導組織、整合多方資源、鼓勵社區學校參與等一系列積極措施,有效地促進了失地農民的職業轉化與重新就業工作。(六)崇明縣的亮點正在醞釀“撤縣改區”的崇明縣,隨著城鎮化以及產業結構的調整,同樣面臨著農村勞動力再就業與再上崗的巨大挑戰。在此過程中,崇明縣的亮點可以概括為,積極展開職業技能培訓,使無業者有業,使有業者樂業。崇明縣的職業技能培訓始盛于上世紀90年代初,通過將近20年的發展,培訓機構不斷增加,培訓項目日趨多樣,培訓人數逐漸增加,培訓效果日漸顯著。目前該縣共有19家職業培訓機構,開展的培訓專業有37個,內容涉及機電、農林、旅游服務、計算機技術等多個門類和多個等級。尤其可圈可點的是:其他行業培訓全縣19家培訓機構在積極開展各級各類呈長線的職業技能培訓的同時,還結合本縣具體情況,會同有關行業管理部門廣泛開展其他各級各類的短期培訓班,內容涵蓋各種實用技術、上崗培訓、婦女教育、老年教育等,而最具崇明地方特色,且名聞遐邇的培訓項目便是配合自然環境保護和生態環境建設的綠化工、護林工培訓以及旨在發揚光大本地養殖、栽培傳統的河蟹養殖培訓、蘆筍栽培培訓等等。提高民眾綜合素養,培訓項目數量崇明縣在堅持推進職業技能培訓的同時,還廣泛展開各種各樣的民眾素質教育,以積極探索旨在提高勞動者就業能力的技能培訓和旨在提升城鎮與鄉村居民素質的文化精神教育雙管齊下的、一體化的培訓模式,從而對推動勞動者就業以及提高民眾綜合素養,促進該縣新農村建設產生了積極的作用。有資料表明,2007年全縣共培訓了11952人,其中農業人口9409人,占培訓總人數的78.7%,培訓合格率達到77.98%,推薦就業人數達5009人。其中,豎河職校、中華職校和堡鎮成校提供的數控機床、維修電工和中式烹調等培訓項目都達到了較高的就業率,實現了培訓與就業的良性循環。而綠化工培訓、護林工培訓、河蟹養殖培訓、蘆筍栽培培訓等,更是成為幫助當地農民勞動致富的、廣受青睞的培訓項目。誠然,正在廣泛推進的民眾素質教育,則又大大促進了崇明的社會主義新農村建設和倡導全民終身學習之學習型社會建設的步伐。二、開展失地農民的教育培訓活動上海在“撤縣改區”過程中,各新建城區,包括正在醞釀或者說還在爭取由“縣”向“區”轉身的崇明縣,都對其本區域失地農民開展了形式多樣的教育培訓活動,從而有效地促進了失地農民的就業和發展。初步總結,其經驗主要可以概括為:(一)領導重視,加強組織領導上海各“撤縣改區”的城區,實施失地農民教育培訓并取得一定成效的首要經驗,一是堅持以民為本、以人為本,加強組織領導;二是整合資源、形成合力,進行統籌管理。例如,閔行區浦江鎮黨委、政府高度重視非農就業工作。早在2001年,鎮政府就制定、發布了《關于加強本鎮勞動力管理的若干意見》,并成立了鎮勞動力管理領導小組。2002年,又出臺《關于進一步加強勞動力就業工作的若干意見》,其中,明確了鎮政府各職能部門在非農就業工作方面的主要職責、任務指標以及相關的考核方法與獎勵措施。鎮政府還規定于每年年初召開由各村以及各企事業單位主要負責人參加的就業工作會議,落實就業工作的基本任務,以及具體的達標要求。同時,根據就業形勢變化和發展需要,不定期召開勞動、民政、社會救助所等職能部門多方協調會議,以促進弱勢群體、失地農民的就業援助工作。再如,浦東新區張江鎮成立了鎮勞動就業工作領導小組,以加強對全鎮勞動就業工作領導。各村、居委也相應成立了由黨政主要領導負責的勞動就業工作小組,并由鎮統一安排的就業援助員具體負責落實、協調和聯絡工作。同時明確各職能部門的職責,通力合作,齊抓共管,幫助失地農民走上重新就業之路?？傊?各城區堅持以民為本、以人為本,加強組織領導;整合資源、形成合力,進行統籌管理,是深入開展失地農民教育培訓,有效幫助其實現職業成功轉換的首要條件。(二)以就業促就業,積極構建就業公共服務網絡,解決失業人員就業需求解對失地農民進行調查摸底,了解其基本情況,是上海“撤縣改區”城區開展失地農民培訓、促進其就業的又一條重要經驗。由上可見:——奉賢區根據現代農業園區為所有16歲以上農民辦理鎮保后,區域內失業人員有所上升的現象,為進一步摸清真實情況,加大就業援助力度,對園區內九個村已落實鎮保的失地農民基本情況進行了一人一表式的調查摸底。進而,根據確切的調研數據和切實的就業需求,制定富有針對意義的措施,千方百計幫助失業人員重新上崗就業?！h行區華漕鎮也積極動員、組織就業援助員,對轄區內失業人員的基本情況進行登記摸底、開展家訪和職業指導,以幫助失業人員正確認識當前的就業形勢,調整就業心態,積極投入到靈活多樣的社區服務之中,盡快實現就業。一批失業人員經過職業指導、短期培訓,或取得了保安、家政工作崗位,或走上了保姆、清潔工等工作崗位?！謻|新區張江鎮則建立了動態管理數據庫,并在全鎮56個村實現了電腦聯網,從而,有利于全面了解全鎮農民非農就業的變化情況,及時調控農村富余勞動力的非農轉移,以及對失地農民的培訓、就業提供富有針對意義的服務和指導?？傊?只有充分了解失地農民的基本情況和確切需求,才能觸發失地農民參加教育培訓的動機,增強參加教育培訓的動力,也才能“對癥下藥”,展開針對性強、實效性大的教育培訓活動,進而提升他們的勞動就業能力,增加他們的勞動就業機會。(三)失地農民教育培訓的方式方法和過程針對失地農民特點,開展內容較為豐富、形式逐漸多樣、層次趨向多重的培訓活動是上海各“撤縣改區”城區展開失地農民教育培訓,促使失地農民成功實現職業轉換的再一條重要經驗。——青浦區練塘鎮開設的計算機初級培訓班、辦公應用軟件培訓班、企業文員培訓班、羊毛衫編織培訓班、茭白葉編結培訓班、袖珍菇栽培培訓班、河道保潔培訓班、綠化養護培訓班等等,不失為培訓內容多樣化的重要表征。——崇明縣推進的呈長線特征的職業技能培訓,涉及機電、農林、旅游服務、計算機技術等;呈“短平快”特征的短期培訓班,涉及各類實用技術培訓、上崗培訓,包括綠化工、護林工、河蟹養殖、蘆筍栽培培訓等,以及既關切職業技能培訓,又關注綜合素質教育,亦不啻為堅持展開內容豐富的教育培訓的一個范例?！謻|新區的職業技能培訓,既包括就業引入性培訓,也包括職業發展性培訓;既包括初級技能培訓,也包括中、高級技能培訓。在其他城區,還可以看到,既有對原有基礎較差人員的培訓,又有對原有基礎較好人員的培訓;既有應急性質的培訓,又有儲備性質的培訓。而在崇明縣,更可見職業培訓體系已經明顯涵蓋初、中、高不同等級。所有這些,都可以證明,失地農民的教育