巴以和平進程中的巴拉建國問題

回顧歷史，巴基斯坦人民建立獨立的主權國家的要求沒有被忽視，而且由于其他原因，它被推遲了。盡管巴以和平進程啟動以來，巴以雙方曾朝著巴建國方向前進了一步，但這一過程充滿了反復與曲折。巴建國為何如此艱難，除有領土、宗教、國家利益等原因外，還有國際法法理上的因素。本文試從國際法角度來分析巴建國問題。一、國家的承認國際法規定：國家必須具備四個基本要素：有定居的居民；確定的領土（但并未規定國家的邊界必須確定無疑，承認國家領土的界線可以沒有劃定，甚至可以是存在爭論的這樣一個現實）；政府；主權（國家的根本屬性和獨立自主地處理內外事務的最高權力）。巴建國的歷程就是積極爭取具備上述四要素的過程。國家是組成現代國際社會的主要成員，是國際法的基本主體。國際法主體是指能獨立參加國際關系并直接享受國際法權利和承擔義務，并具有獨立進行國際求償能力者。由此可見，巴一旦建國，即成為一個國際法法律實體，巴以關系就是在權利與義務上平等的國與國的關系，巴即可獨立參加國際政治和國際法律關系，在國際上締結有效的條約和協定，接受和派遣正式外交使節，享受國際法的特權和管轄豁免，可在國際法權利遭受侵害時向國際機構提出申訴。作為國際法權利和義務的承擔者——國家應擁有獨立權、平等權、自保權和管轄權等基本權利及與此相聯系的其他責任與義務。國家的基本權利是由國家主權直接引申出來的，是每個主權國家不可缺少的，因此，巴在建國時必須真正能充分享受到這四個基本權利，否則就是空談建國，真正意義上的國家主權就不完整。在主權國家體系產生之后，一個新國家的誕生還必須得到國際社會的承認，否則就不能融入國際社會，難以生存下去。承認首先是基于政治上的考慮，其次是經濟及其他方面的考慮。但承認也具有一定的法律性質，它所引起的法律后果既影響其在國際法上的權利，也影響其在承認國國內法上的權利、權力與特權。因此，承認是指一個現存國家對一個新國家的出現以某種形式表示接受的政治和法律行為，會產生一系列政治和法律效果。政治上，承認是一國對外政策的反映，是承認國和被承認國政治關系的開始，導致雙方的外交、領事、經濟等方面關系的建立，有利于加強被承認國在國際上的地位。法律上，承認所給予被承認國的地位，既有國際法上的，也有國內法上的。國際法上，被承認國可獲得國際社會成員的全部權利，有資格與別國建立外交關系及簽訂條約，別國在與新被承認國的關系上就承擔了國際法上的義務。國內法上，承認國對被承認國的立法和司法判決的效力、外交代表和國家及其財產的司法豁免權應予以尊重。任何一個新國家要想盡快融入國際社會，與別國展開全面的外交關系，獲得更多國際社會成員的權利和優惠，就必須爭取它國對其國家的承認。然而，承認是國家在遵守國際法基本原則條件下自由決定的事情，國家在國際法中并無必須承認新國家的義務，這便產生國家根據其外交政策而對一個新國家不予或暫不承認的情況。這就直接影響到被拒絕承認國的國際地位及其國際權利和義務的行使及在拒絕承認國與被拒絕承認國之間的法律效果。在巴建國史上，由于美以等重要國家不支持巴建國，巴認識到若得不到美以的承認，即使建國，巴的民族權利也不能真正實現，所以，承認問題成了巴建國的一大障礙。因此，巴建國在國家要素、國家基本權利和別國對巴的承認等問題上還存在缺陷，必須彌補這些缺陷，才能實現巴人孜孜以求的建國夢。二、巴勒斯坦國的建立一戰前，巴勒斯坦地區曾是奧斯曼帝國的一部分，一戰后又成為英國的委任統治國。若沒有其他因素的影響，在二戰后世界民族解放運動大潮的影響下，巴人完全有可能建立自己的民族主權國家。但英國從自身利益出發，允許大批猶太人遷入巴地區，建立“猶太人的民族之家”，為后來的巴以沖突埋下了伏筆。二戰后，英國在巴問題上束手無策，只得將其提交聯合國進行討論。1947年11月，聯大通過第181號決議，在巴地區建立阿拉伯和以色列兩個國家，耶路撒冷由聯合國管理。表面看，聯合國給予了巴人以建國的依據，但決議是在美英操縱下有意偏袒以色列的決議，當時實際只占6%土地和1/3人口的猶太人竟分得了巴地區56%的土地，而占總人口2/3的阿拉伯人僅得到43%的領土，這直接導致了第一次中東戰爭爆發，以色列通過戰爭侵占了擬議中的阿拉伯國的大部分領土，大批巴人流離失所。此后，巴人一直強烈要求恢復自己的合法民族權利，建立自己的國家，并為此進行了長期的艱苦斗爭。1964年5月，巴解成立，第一次出現了一個代表巴人的組織。1974年，阿拉伯國家首腦會議、非統組織、不結盟運動等先后承認巴解為巴人惟一合法代表。同年11月聯大“確認巴人享有自決權”，給予巴解觀察員的資格，并得到100多個國家的承認。進入80年代，由于巴以實力對比和國際環境的重大變化，巴解認識到僅靠武裝斗爭已不能實現恢復巴民族權利的目標，遂轉為以政治斗爭和外交活動為主的新階段。1988年11月，在阿爾及爾舉行的巴全國委員會第19次特別會議上通過了《獨立宣言》，宣布接受聯合國1947年通過的181號決議，建立以耶路撒冷為首都的巴勒斯坦國，同時還接受安理會242、338號決議，承認以色列，并譴責與擯棄恐怖主義。巴勒斯坦國成立后，很快得到包括中國在內的100多個國家的承認，但此時的巴國只是依據聯合國的決議而成立的，并不完全具備建立國家所需的四要素，稱不上是一個真正主權意義上的國家。而此時建國，更多的考慮是以此為起點，以后再通過與以色列的政治談判來換取和平，爭取更有利的建國條件。海灣戰爭后，為爭取國際社會更多的政治支持和經濟援助，最終建立巴勒斯坦國，巴解積極主動地通過談判來逐步解決巴以問題。1991年，馬德里中東和平進程啟動，1993年9月，巴以在美國的主持下，簽署了《奧斯陸協議》，即《臨時自治安排原則宣言》，先讓巴人實現自治，在自治期間，再就被占領土等問題進行談判，最終實現和平。1994年5月，巴在加沙和杰里科實行有限自治，1995年9月28日，巴以又簽訂了擴大巴自治范圍的《塔巴協議》。但遺憾的是，由于1996年5月內塔尼亞胡政府上臺，導致巴以和平進程受阻。后經多方推動，以色列才同意簽署協議，從希伯倫撤軍，簽署并執行《懷伊協議》，交出從約旦河西岸第二階段撤軍中規定的13.1%的土地。根據1993年《奧斯陸協議》，為期5年的巴過渡自治階段應于1999年5月4日結束，屆時，巴國將在加沙和約旦河西岸建立。由于種種原因，巴以雙方未能按時完成過渡階段的談判，巴國也未能按期建立。巴拉克上臺后，雙方于1999年9月5日簽署了《沙姆沙伊赫備忘錄》，規定結束和談、簽署永久和約的時問是2000年9月13日。但隨著巴以和談陷入僵局，在美以的壓力下，巴建國再次擱淺。三、國家權力機構的性質和義務總體看，由于巴以沖突雙方的不對稱，一方是以色列國，另一方是尚不具備國家形式與不完全享有國家權利和義務的巴民族權力機構，巴以簽訂的各項協議也不具備政府的承諾意義，因此，巴的地位不定性已成為巴以和談屢屢受挫的重要原因。為打破僵局，尋找新的巴以和談基礎和突破點，巴建國問題漸漸成為巴以談判和國際社會斡旋的重要議題。1.設立巴國家的理論依據經過多年斗爭和談判，巴方已為建國打下了堅實基礎。從1994年5月巴在加沙和杰里科實行有限自治開始，同年7月，阿拉法特告別巴解流亡總部所在地突尼斯，回到巴土地上，在加沙創建了自治政府——巴民族權力機構，對以撤出的地區進行管轄。之后，1994年8月29日和1995年8月27日，巴以分別簽署協議，以軍向巴移交了約旦河西岸有關教育、衛生、勞工、農業等13項民事權力；1995年《塔巴協議》簽訂后，以軍陸續撤出杰寧、納布盧斯等6座城市，由巴接管。在2000年9月巴以爆發流血沖突前，巴方實際控制了約旦河西岸40%的土地。1996年1月20日，巴自治區首次大選選舉阿拉法特為巴民族權力機構主席和由88名成員組成的立法機構——巴勒斯坦委員會，自治政府主席和巴委會組成了巴自治區首屆民選政權。這次大選意義深遠，選出的自治政府主席類似國家元首，巴委會實為議會，這個政權的形態和結構是將來巴國的雛形，標志著巴朝建國邁出了重要的一步。長期以來，美以一直反對巴建國，但以國內越來越多的人已認識到建立巴勒斯坦國是遲早的事，前外長佩雷斯在2001年11月9日接受瑞典電臺專訪時表示：“或許我們發現我們的立場比預想的更接近……或許重開和談的最好辦法是宣布巴勒斯坦建國。”現總理沙龍也曾設想過巴建國方案，在2002年12月4日召開的以國家安全會議上，沙龍表示同意巴建立一個“沒有明確邊境的國家”，以將先歸還約旦河西岸40%和加沙75%的土地。美國為了其在中東的戰略利益，對巴建國問題的態度強硬，布什任前的歷屆政府均反對巴建國。9·11后，布什政府改變其中東政策，在巴建國問題上一改以前的反對立場，于2001年10月2日表示，只要以色列的生存權得到尊重，美國支持巴建國。2002年6月24日，布什在中東和平新計劃中再次闡述了美關于巴建國的看法，建議巴以在3年內達成最后協議，建立巴勒斯坦臨時國家。國際社會對巴建國也給予了肯定和支持。歐盟、俄羅斯、阿拉伯各國均表示，巴人享有獨立建國的權利，支持巴建國。2002年3月13日，聯合國以14票贊成、1票棄權的結果通過了1397號決議，表示支持“巴勒斯坦和以色列兩個國家在一個地區、在安全和被承認的邊界內共存的遠見”。這是安理會自巴以2000年9月爆發沖突以來首次以決議的形式確認巴建國的權利。值得注意的是，這項決議案是由一貫袒護以色列的美國首次提出的。2.第四，巴國家的政權組織現狀首先，巴方雖獲得了部分巴領土的自治權，但巴以領土邊界未定將是未來巴以兩國和平相處的隱患。從國際法和現實角度看，巴以邊界有兩種概念：一是按聯合國181號決議確定的邊界；一是六五戰爭爆發前的停火線。就目前看，巴以間簽署的所有條約均是以聯合國242和338號決議所體現的“土地換和平”原則為基礎的，而這兩項決議的核心又是要求以色列撤回到戰爭爆發前的領土狀態，未來巴以的正常邊界很可能是以色列撤出全部約旦河西岸和加沙為準。但處在當前和談停滯的環境中，巴以雙方均有不明確邊境的建國意愿，但此舉僅是推動和談的權宜之計，巴以間的領土問題遠未徹底解決。其次，巴政權的組織形式還需進一步確定。雖然1996年巴自治區大選選舉出了巴民族權力機構主席和立法機構——巴委員會，但近幾年來，巴內部和國際社會要求巴政治改革的呼聲不斷。從巴內部講，政治改革是為了改變原政府的腐敗、低效；美以出于反恐目的，意欲通過政治改革將阿拉法特排除出局，挑選出一批溫和派上臺與美以談判。布什于2002年6月24日宣布的《美國中東和平計劃》就提出將巴建國與巴內部改革掛鉤等條件。出于巴民族利益和巴建國的長遠大計，阿拉法特不得不著手實施內部改組，并醞釀組成巴民族權力機構的新內閣。阿拉法特在2002年7月公布了一項正式建國前的臨時憲法，其中包括限制總統權力和擴大民主等內容。然而，美以對阿拉法特的讓步卻視而不見，為架空他，又要求巴設總理一職。在強大壓力下，阿拉法特經再三權衡和醞釀，于2003年3月8日正式提名阿巴斯(阿布·馬贊)出任巴自治政府首任總理。由此可見，巴以美就巴政府、政權組織形式的分歧遠未結束。再次，擬議中的巴國有關主權及基本權利的保障問題也未確定。巴方雖控制著西岸近40%的土地及加沙地帶的大部分，但不擁有領海和領空，所有出入境口岸都掌握在以手中，經濟也被以牢牢控制。大規模流血沖突以來，以軍大舉進入巴控區，說明巴還無力有效地保衛自己的獨立。2002年12月4日，沙龍雖提出了有關巴建國的方案，但也為這個新國家設置了苛刻條件。因此，巴國即使建立卻不能獨立自主地處理自己主權范圍內的事務、行使保衛自己生存和獨立的權利，時刻有被別國傾覆的危險，那么它作為國家的意義便不大，巴民眾要求多年的民族自決權也無法得到實現。第四，巴建國若想等到美以的完全承認，難度很大。自1993年以來，巴自治區經濟每況愈下，年人均國內生產總值下降14.2%，導致巴經濟對外援的依賴，特別是對美的依賴日益加大。為此，巴在建國問題上不得不考慮美的立場。以色列是巴以沖突的直接對立方，巴建國直接涉及以的利益，沒有以的認可，巴建國也難以實現。埃及和約旦等國是巴的重要盟友，也是接受美援最多的阿拉伯國家，它們的態度對巴有著重要影響，因此，巴建國應努力爭取這些國家的支持。自反恐戰爭以來，美雖原則上支持巴建國，但卻對巴提出了苛刻條件，甚至公然排斥阿拉法特，要求巴方以“選出新領導人”為建國前提。以美還一唱一和，指責阿拉法特領導的巴解是“支持恐怖主義的實體”，它們揮舞反恐大棒，鎮壓巴國內反以勢力。此外，以國內一些右翼勢力、宗教極端分子的反和勢力還很強大。在這種情況下，埃約等國發揮的作用常受制約。3.必須立足解決與以的爭端通過以上分析，可見巴建國在領土、政府、主權及別國承認方面都存在不足，現在建國的條件還不是很成熟，美以提出的建立“巴勒斯坦臨時國家”規定要以色列保