河南省孟州市黃河灘區土地開發整理模式研究

孟州市位于河南省西北部，焦作市西南部。它是一個人口稠密的城市，有完整的工業體系。隨著經濟的發展、人口的增加和工業化、城市化進程的不斷深入,對土地資源的需要量也越來越大,如何實現土地資源的開發利用和人口的協調發展,這是關系到生存和發展的重要問題。孟州市擁有大量的黃河灘區,共有耕地16萬畝,其中比較固定、可常年種植的有14萬畝,涉及3鎮(西虢、化工、南莊)、2個農場(全義農場、華興公司農場)、2個辦事處,72個行政村,11.2萬人。黃河灘區的開發和利用對生態要求高,因此,創建可持續的農業生產模式更顯得必要和緊迫,同時也是緩解建設占地與耕地保護矛盾的關鍵所在。為了提高土地的利用率,增加有效耕地面積,改善農業生產條件和生態環境,孟州市科學合理地制定土地開發整理專項規劃,在科學發展觀的指導下,因地制宜地開展土地開發整理,近年來先后完成了四個土地開發整理項目,實施面積31500畝,凈增耕地面積4500畝,社會、經濟和生態效應顯著。筆者走訪了孟州市國土資源局及土地開發整理項目區,詳細了解了土地開發整理項目的情況,總結孟州市近五年來土地開發整理的實踐經驗和相應的運作模式,以期為其他黃河灘區的土地開發整理提供經驗借鑒。1事前預評-事中監管-事后檢查模式孟州市在土地開發整理的實踐中,充分考慮當地黃河灘區的自然和社會經濟特點,逐步構建了適合本地實際的土地開發整理管理模式,其核心是事前預評-事中監管-事后檢查的管理模式。孟州市在規劃、設計與實施土地開發整理項目的過程中,與相關部門密切配合編制科學性強和操作性較強的土地開發整理規劃,并開展土地開發整理的環境影響評價,強調公眾參與,強化對項目實施的監理和規范操作,加強對項目的驗收管理,構建了立體型的土地開發整理管理模式,在確保土地開發整理效果、農業增產、農民增收以及改造農業生產條件、生態環境質量方面發揮了重要作用。1.1強化組織領導土地開發整理項目投資大,規模廣,周期長,涉及農業、林業、水利、計劃、財政、電力等多個部門。為保證項目順利實施,孟州市委、市政府高度重視,國土部門檢查監督具體落實,各相關部門積極配合,并專門成立各相關部門主要負責人為主要成員的項目領導組,全面負責項目的組織協調和指導工作。同時為保證土地整理項目的工程進度和質量,孟州市國土資源局率先在焦作市建立了工程進度聯查制度,成立由工程監理、鎮政府負責人、國土所、財政所、村負責人、村民代表等人員組成的聯查小組,按照工程進度計劃表的有關時點,召開聯查會議,對工程按進度實施情況進行檢查,并就工程實施過程中出現的問題和困難,及時商討應對措施。1.2制定土地整理規劃方案孟州市充分考慮項目區的自然和社會經濟條件差異,不同區域制定不同的土地開發整理規劃方案。在具體實踐中,按照數量、質量和生態要求三者并重的原則,在認真調查土地后備資源、水資源和生態環境的基礎上,協同發展改革委員會、農業、林業、環保、水利、電力、交通、勞保、財務和民政等相關部門,因地制宜地制定土地利用開發整理規劃方案,作為全面開展土地開發整理工作的總體指導。在綜合考慮各種優勢條件和限制因素的基礎上,科學合理地進行田、水、路、林、村的規劃布置,并在多種規劃方案進行綜合效益(社會、經濟和生態等方面的效益)評價分析的基礎上,選擇最優規劃方案。另外,孟州市已經實施的五個土地開發整理項目也非常注重差別化設計,保證規劃方案的可行性。例如,根據黃河風沙大、防風固沙任務重的特點,在項目區的周邊設立寬50米至60米的防風林帶,在新開發的耕地中每隔160米栽植兩行混合樹木,對減輕風速、阻擋流沙、增加溫度、調節田間小氣候,發揮了重要作用。1.3生態環境影響評價建立土地開發整理的生態環境影響評價制度是保證土地資源可持續利用的基礎和前提,也是人與生態環境和諧共處的重要途徑。孟州市在土地開發整理項目的前期研究中,設立了土地開發整理的生態環境影響評價專題研究。這些專題研究科學地評價了土地開發整理項目對生態環境的影響,預測未來農業生產過程可能引起的生態環境問題,也對土地開發整理過程中可能存在的生態環境問題進行科學地研究,探討土地開發整理方案的可行性,并提出切實可行的、有效的生態環境保護對策,以創建可持續發展的農業生產模式。正是由于孟州市在土地開發整理中堅持事前的生態環境影響評價,才保證了土地開發整理項目的順利實施。1.4土地整理項目實施制在土地開發整理項目組織實施中,積極推行落實公眾參與和監管制度。(1)將公眾參與落實到土地開發整理項目的各個環節之中,實現真正的公眾參與:在項目開工前,通過張貼標語、電視等媒介對項目基本情況進行公告,同時采用工程公告牌,項目區標志建筑、四至及標志牌等形式進行公告;在項目實施過程中及時向群眾公告項目進展情況;項目驗收后通過群眾信箱接受群眾對項目質量的監督和反饋意見。(2)項目法人責任制。成立項目實施單位作為項目法人,項目法人對項目規劃設計、組織實施、工程建設及資金使用負責承擔投資風險和質量責任。(3)招投標制。嚴格按照《國家投資土地開發整理項目招投標工作實施暫行辦法》要求,由市國土局在相關網站上發布招標公告,通過公開招投標擇優選擇施工單位。孟州市實施的五個開發整理項目,全部是通過招標的方式選取承擔單位的。例如,槐樹鄉土地整理項目在招投標的過程中將整個項目分為七個標段,并對潛在投標人資格做出了具體和嚴格的規定,在目前土地整理企業參差不齊的條件下,能夠過濾掉不具有資質、沒有相應能力承擔大型項目的單位,以保證工程質量。同時將最后的評選結果公示,接受社會監督。(4)合同制。在項目實施的過程中,項目承擔單位撥付實施單位項目資金必須簽訂資金撥付合同,明確資金用途和雙方的責、權、利。通過招投標,項目負責單位與中標單位簽訂工程施工合同,明確工程建設內容、工程量、質量要求,工期和付款方式,明確雙方的權利和義務及違約責任,在工程施工中,按照合同組織施工,加強合同管理提高合同履約率。此制度保證了孟州市土地開發整理項目的順利實施和工程質量。(5)工程監理制。項目工程監理工作由省國土資源廳技術人員和市級負責單位的技術人員共同組成。監理人員對工程建設每一工序的質量進行現場檢查發現問題及時糾正。為確保工程質量,孟州市制定了具體的項目質量標準和驗收辦法。對土地平整、耕作層、農田水利設施、田間道路、農田防護林建設等都做出明確規定。項目竣工后,驗收小組逐個進行檢查驗收,不合格的限期整改,直至達到標準要求為止。2土地開發整理孟州市有大量的黃河灘未利用地。黃河灘區有大量的中低產田,農業生產條件較差,主要表現在以下幾方面:(1)灘區道路較少,且多數路面狀況較差,不能滿足規模耕種和機械化耕作,還有些田間道布局不合理,不能保證交通的暢通和便利。而一些小的生產路由于風蝕、雨沖和農民耕種,退化為田埂,對農民生產生活極不方便,特別是農忙季節,生產運輸明顯不便。(2)引水、灌溉設施嚴重不足,在調節農田水利、防治水土流失、提高農田產出方面較為薄弱。田間溝渠布局散亂,與田間道路協調性比較差,利用率低。(3)原有電力設施只可以滿足居民生活用電和原有設施用電,采用打井灌溉,耗電量大,需要布設部分電力網以滿足灌溉需要。(4)項目區內樹木呈自然分布,缺乏系統規劃,農田林網防護體系不完善,達不到農田林網的建設要求,難以起到對農田防護的作用。另外,該區域磚瓦窯廠也較多,1994年達到了頂峰,有117家大型機制企業,占地總面積達一萬余畝,特別是在南莊鎮幾乎每個村都一個磚瓦窯。在生產過程中形成了大面積的廢棄地。根據當地的具體情況,因地制宜地采取土地開發整理措施。本著“保護生態,適度開發”的原則,在確保黃河安全的情況下,進行土地綜合整治,灘區土地多為沙壤質土,富含大量的有機物質,十分適宜開發為耕地,通過農田水利設施配套建設、土地平整以及優質土的覆蓋,可以使灘區土地變為“旱能澆、澇能排”的穩產高產田。因此,在實施的過程中主要是對項目區的田、水、路、林進行綜合規劃、土地平整、機械改良和道路、水利、電力等設施配套。例如,孟州市槐樹鄉土地整理項目設計十六個行政村,建設規模為1992.04公頃,項目總投資2452.00萬元,新建提灌站18座,新建蓄水池18座,新打機井7眼,新配變壓器21臺;埋設管道124548米,新修農渠37099米,修復渠道15892米。規劃生產路6702米;整修原有路面67352米,新修水泥路2443米,新植防護林6532棵。目前項目區耕地全部達到了“田成方、路成網、樹成行、渠相通、旱能澆、澇能排”的標準,有效地提高了耕地質量,也產生了明顯的效果:改變了傳統的大水漫灌方式,采用先進的管灌系統,有效地節約水資源。配套建設完整的防風林帶,調節田間小氣候,使農作物免受風沙侵襲。針對磚瓦窯生產破壞生態環境和浪費土地的狀況,2002年開始了對磚瓦窯廠的專項治理整頓行動,要求占用基本農田和一般耕地,省道、國道、高速公路及旅游路兩側,場區無自采土源的磚瓦窯全部關停,并建立復耕保證金制度,所有關停企業繳納5萬元的關停保證金,簽訂“關停復耕協議書”,明確關停期限和復耕標準。在實施過程中主要是利用工程技術手段,進行廢棄地的綜合整治。動用大批裝卸機、推土機等工程機械,投入大量的工時,復耕一畝需要完成土方工程近20立方米。在調查中了解到,近年來對磚瓦窯生產形成的廢棄地目前大多已經進行復墾,復墾地上的莊稼生長良好。3土地開發整理的投資主體孟州市在土地開發整理的實踐中逐步形成了以政府投資為導向,以股份投資為主體,以優惠政策投入為激勵,以銀行貸款投入為補充,以個人投資為調節的資金籌措機制。由于土地資源具有公共物品的屬性,政府的的公益性決定了其應是土地開發整理的投資主體。在實踐中,孟州的政府投資主要來源有土地的各種稅費,包括耕地占用稅、土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費、土地開墾費、農業重點發展基金等。另外,孟州市在實踐中也逐步形成了“人三勞七”的新開發耕地分配方式,鄉村負責前期投資和農戶負責后期投資相結合,鼓勵農民群眾投工投勞投資。從土地開發整理項目區建設實踐來看,土地開發整理在孟州市己經初步形成了產業化發展的態勢和投資主體多元化的局面。各種經濟組織、企業和個人都投資了土地開發整理。4經濟產量—創建適應市場經濟需求的農業經營模式土地開發整理本身就是政府對土地利用現狀進行調整改進、綜合整治,提升農業生產的市場競爭能力的活動。因此,實施土地開發整理,逐步創建適應市場經濟需求的農業經營模式,是當前塑造新農村、新農業,富裕新農民的重要途徑。孟州市在土地開發整理過程中引入現代農業理念,積極調整產業結構,高起點地發展大棚蔬菜、特種種植和養殖等科技含量比較高的產業,鼓勵發展標準化示范園區和核心示范園區,成為當地發展新型農業經營模式的一個亮點。目前,灘區經濟作物種植面積達14.1萬畝,其中,中藥材3.6萬畝、花生5萬畝、蔬菜1萬畝、西瓜1萬畝、棉花3萬畝、果樹0.5萬畝。按今年灘區所種植的經濟作物面積和目前的市場價格計算,16萬畝灘區總計純收入可達3.075億元,經濟作物畝均純收入達2080元,有效地增加了農民的收入,促進了農村經濟的發展。在這方面孟州市南莊鎮走在了前列,該鎮2006年完成了國家級的土地開發整理項目。南莊鎮里是全國聞名的“皮毛之鄉”,皮毛企業較為集中,現有皮毛加工企業79家,從業人員達兩萬多人。具有年加工皮毛2000萬張的能力,2006年,實現產值28.6億元,完成增加值8.2億元,已經成為亞洲最大的羊剪絨加工基地和集散地以及世界關注的銷售中心。企業吸收了大量的本地農業勞動力,當地農民將其承包土地租賃給“種植好手”,改變以糧食為主的傳統種植模式,大量引進新品種,自覺調整農業產業結構,開展以藥材、棉花、花生為代表的勞動力密集型產品的生產,形成具有一定規模的生產基地,成為農民致富的新途徑。5土地上的權屬調整權屬調整是一項政策性很強的工作,增加有效耕地面積是土地開發整理成果的直接體現,而對新增耕地權屬的合理調整則不僅是土地開發整理內在的工作要求,而且關系到農民群眾的切身利益。孟州市不斷總結經驗,形成了適合本地的實際權屬調整模式。在具體實踐中主要采用以下三種情祝:一是將開發投入與成果分配直接掛鉤,按照誰開發誰受益的原則進行分配,投入與成果之間有一定的比例關系。二是結合新一輪土地調整,按原承包面積1:1.2的比例重新發包,其余的新增耕地由鄉(鎮)村集中管理,按照經濟結構調整的要求,將土地轉包,培植和發展大戶經營。在調查中發現,這種情況在南莊鎮比較普遍,特別是對磚瓦窯廠復墾土地,主要是由村集體出面轉包給種植大戶,價格在200-500元/畝之間,最后將土地收益在鄉鎮政府、村集體和農民之間按照一定的比例進行分配。三是因地制宜地探索“按人分配”、“按工分配”、“集中支配”等多種權屬調整方式。另外,為配合小浪底移民,孟州市優先將開發的黃河灘的土地化為移民的土地,將土地使用權分配給移民。實踐證明,這些調整方式很好地適應了當地發展的實際情祝,最大限度地保護好農民群眾的合法權益。6構建土地開發整理的新機制目前孟