非政府組織與國際環境法的發展摘要：關鍵詞非政府組織是國際環境法的參與者、監督者和促進者，他們通過各種方式促進了國際環境法的編纂和逐步發展，強化了國際環境法原則、規則和制度的實施，同時也對國際社會和國際環境法的發展帶來一些負面影響。非政府組織國際環境法環境保護非政府組織的特點及作用20世紀中期以來，隨著科學技術的發展和人類活動的頻繁，武器擴散、環境污染等全球性問題不斷凸現，引起國際社會極大關注，各種非政府組織（Non一Governmentalo銘anizations,NGO,）大量涌現，其數目遠遠超過政府間組織。目前約有3萬個非政府組織在世界范圍內開展活動，90%以上是20世紀50年代以后發展起來的。非政府組織在許多西方國家被視為介于政府和企業之間的"第三部門",其"參政、議政、干政"已形成一股國際熱潮，對社會發展的推動和影響力比肩政府和企業。雖然非政府組織在國際、國內事務中的影響和作用日漸明顯，但國際上對非政府組織的定義尚無統一的認識，學術界更是眾說紛紜。可以肯定地認為，非政府組織是指那些具有組織性、民間性、非贏利性、非政黨性、非宗教性、自治性、志愿性的專門組織。他們一般與政府部門和商業組織保持一定距離，通常圍繞特定的領域或問題結成團體，有自己的利益或主張，代表社會某些集團或階層的愿望或要求，其形式主要有工會、農民組織、環保組織、婦女聯合會、發展與合作組織、消費者組織、人權組織等。非政府組織本身具有局限性，比如不可能在國際事務中起主導作用、缺乏代表性、經濟上難以獨立、認識上有片面性、難于形成合力等，但他們也具有國家、政府和政府間組織難以企及的公益優勢、知識優勢和機制優勢等，這使其在國際社會中扮演著壓力集團、宣傳鼓動者、思想庫、信息提供者、合作伙伴、資金提供者等多種角色，從而改變了國際社會成員的純官方性質，促進了國際事務決策的民主化和透明度。目前，聯合國也重視提高和加深同非政府組織的聯系，并將非政府組織的活動納人到聯合國日常工作中來。絕大多數的非政府組織都與聯合國建立了直接或間接的聯系，比如僅在經社理事會取得協商地位的非政府組織就達1700多個。2參與全球環保的非政府組織由于環境問題的全球性、整體性、綜合性和公益性，沒有哪個領域的相互依賴性比環境領域更為明顯了。在全球環境事務中，非政府組織的作用漸趨突出，他們是國際環境法的參與者、監督者和促進者，是國際環保事業的重要組織者和參加者。從國際實踐看，目前有三種類型的非政府組織參與全球環境保護。2.1專門性民間國際環境組織這些國際環境組織以保護全球自然資源和生態環境為目的，在世界范圍內開展環保活動，規模和影響最大的當數世界自然保護同盟（仆eworldConservationunion）及綠色和平組織（GreenPeace）。世界自然保護同盟前名為"國際自然資源保護同盟"（InternationalUnionforConservation.fNatureandNaturalResources,IueN），于2948年成立，作為世界上最早成立的環境組織，具有兩個顯著特點：（l）參加成員廣泛，由政府機構、非政府組織和140個國家等980個成員組成，是世界上唯一的由國家、政府和非政府組織平等參加的國際環境組織；（2）組織嚴密，由會員代表大會、理事會、秘書處組成，并有遍布全球的1萬多名專家志愿者。組織成立以來，編寫并發表了《世界自然資源保護大綱》，參與重要環境條約的起草并促成某些國家簽署；幫助發展中國家進行國內環境立法；創立環境法中心，編輯出版《環境政策與法》雜志并向全球發行；與聯合國環境規劃署（unitedNation.Envimnment己Pro腳m,uNEP）、世界自然基金會（原名世界野生動物基金會，worldwildFund,wwF）共同發起成立國際野生生物保護學會，后來又共同發表著名的《保護地球-可持續生存戰略》。綠色和平組織于1971年成立，其特色是成立伊始，就將環境保護與爭取世界和平結合起來，主要致力于阻止氣侯變化、保護原始森林、拯救海洋、防止核威脅、鼓勵可持續貿易等。該組織在全球的誠員達350萬名，在41個國家和地區設有辦事處，其活動遍及歐洲、美洲、亞洲和太平洋地區，每年會費就收到1億美元。為了保持組織的獨立性，不接受來自政府或公司的任何捐助。2.2國際法學團體這些團體是純粹學術性機構，他們在對國際法規則進行研究、解釋和制定的同時，也促進了國際環境法的逐步編纂和發展。其中，國際法研究院（InstitutdeDroitInternational）和國際法一10一環境保護才乞公瞥·汾LegaisystemandManagemen斌腳緒必瑰協會（Intemationd腸wAssoeiation）最負盛名。國際法研究院前名為國際法學會，是國際上歷史最悠久的國際法學術團體，由世界各國著名國際法學家組成，早在1910年就從水力資源利用的角度，研究有關國際河流的國際法律制度，并于19n年通過《國際水道非航行用途的國際規則》。研究院專門成立委員會，就"跨越國界的空氣污染問題"進行研究，并于1987年通過《關于跨越國界的空氣污染的決議》。雖然這些規則和決議從國際法淵源的角度來說，不具有法律約束力，但由于其權威性，促進了國際環境法原則、規則和制度的確定和生成。國際法協會19"年通過了《關于國際河流利用的規則》即著名的《赫爾辛基規則》，受到各國普遍重視，在國際上發生了積極影響，比如印度和巴基斯坦就以其為基礎簽訂了關于印度河利用的條約，聯合國國際法委員會于1997年通過的《國際水道非航行利用法公約草案》，也以該規則為基礎制定。1982年協會通過了《適用于境外污染的國際規則》即《蒙特利爾規則》，并提交給聯合國秘書長和聯合國國際法委員會。此外，協會于1986年通過的《關于逐漸發展有關國際經濟新秩序的國際法原則宣言》等文件也包含了許多確立國際環境法原則和規則的內容。2.3其他非政府組織除了上述兩種非政府組織以外，其他非政府組織也從各自的角度關心并從事全球環保活動，促進國際環境法的發展。比如1947年成立的國際標準化組織（Internationdstandardo飛a-nization,150）。因為環境保護是科技性很強的系統工程，保護全球環境既需要定性管理，也需要定量管理。國際標準化組織對國際環境標準的研究和制定，為制定國際環境法律原則、規則和制度以及開展國際環保活動提供了科學依據，同時也為保證這些原則、規則和制度的執行提供了衡量尺度。3非政府組織促進國際環境法的發展和實施20世紀末期以來，非政府組織作為國際環保事業的重要參與者，在國際舞臺上更加引人注目，對國際環境法的發展和實施起到了不可替代的作用。3.促進國際環境法的編纂和逐步發展非政府組織通過參加國際環境會議、參與國際談判、參加環境條約的擬訂、組織非政府組織論壇等各種方式，促進了國際環境法的編纂和逐漸發展。20世紀90年代以來，聯合國主持召開的每次世界性環境會議都有非政府組織的廣泛介人；在環境問題和環境條約的國際談判中，從確定問題、議定日程及目標、提出有關規則、提供專家意見和有關信息、進行游說等各方面一直到締結環境條約，比如《防治荒漠化公約》的談判，非政府組織都發揮重大作用，有時甚至作為國家的代表參加環境條約的準備工作。比如在《南極條約環境保護議定書》和《聯合國氣侯變化框架公約》簽訂前的準備工作中，倫敦國際法環境中心是小島國聯盟代表團的一個成員；非政府組織參加了《生物多樣性公約》、《聯合國氣侯變化框架公約》及《京都議定書》、《防治荒漠化公約》等環境條約的起草工作；非政府組織與聯合國的關系從參與經社理事會的部分會議，擴大到組織非政府組織論壇，與聯合國召開的政府間會議并行，實際上已成為聯合國會議的一部分。1992年，聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧舉行，183個國家的代表（其中包括102位國家元首和政府首腦）和巧oo個非政府組織的19400名代表共同參加了會議。大會期間，約17000人出席了與環發大會同一主旨的非政府組織全球論壇。在這個所謂的"影子會議"上，非政府組織內部談判出30多個"條約"來給政府施加壓力。這次重大行動無疑極大地推動了世界各國對環境與發展問題的強烈關注，大會的最后文件也接納和吸收了非政府組織的許多建議、思想和主張。2002年8月26日至9月4日，全世界在環境與發展問題上的最大盛會-可持續發展世界首腦會議（worldsummit.nSustainableDevelopment,WsSD）在南非約翰內斯堡舉行，來自3062個非政府組織的代表（包括來自中國40多個非政府組織的150多名代表-中國的非政府組織首次登上國際舞臺）和包括104位國家元首和政府首腦在內的192個國家的1.7萬名代表等共6.5萬人出席了會議。非政府組織將水資源保護和水處理政策、能源、企業責任、食品、農業和對南方國家的援助等議題提交給WSSD討論，并與會議同時舉行了非政府組織論壇，各界約1.5萬名代表進行了上百場研討。會議通過了政府、非政府組織、企業三方互相合作的伙伴關系計劃，與《約翰內斯堡政治宣言》、《執行計劃》并列wssD的三大成果。3.2在加強實施國際環境法方面的作用非政府組織參與審議和監督環境條約的實施和執行，比如參加《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》、《防治沙漠化公約》、《聯合國氣侯變化框架公約》等重要環境條約的締約方大會，回顧和審議條約的實施進展情況，敦促有關國家執行條約或對其作相應修改和調整。有些非政府組織通過與國家、政府的合作，幫助國家實施其簽署或加人的條約。比如，IUcN與中國國家環保總局簽署了合作備忘錄，并且自2001年開始，在生物多樣性、生物安全和生態保護等領域，與中國國家環保總局、外交部、國家林業局、農業部、建設部、國家海洋局等部門展開合作，以幫助中國執行《生物多樣性公約》，保護中國生物多樣性和生態環境。到目前為止，IUCN已經幫助75個國家制定和實施了國家自然保護和生物多樣性計劃。有些非政府組織，如綠色和平組織常致力于揭露和抗議有關國家違反國際環境義務的行為，甚至違反法律來迫使國家或跨國公司遵守其國際義務。它派出旗艦駛往南太平洋，反對法國進行核試驗，以致被炸毀；反對捕鯨，派出船舶封鎖直布羅陀海峽，阻止蘇聯的捕鯨船隊通過；反對有害廢棄物越境轉移，曾舉行新聞發布會，揭露一些國家越境轉移廢棄物的真相；海灣戰爭后，派出船只調查污染狀況，敦促召開國際會議，以"國際法律保護"的名義監視戰爭新造成的環境問題；近年來，協助中國政府抵制跨國公司在轉基因食物方面不負責任的行為，等等。非政府組織可作為訴訟方或法律顧問參加國際訴訟程序。1998年10月，wTO在對"海蝦一海龜案"這一涉及到環境環境保護才乞么夢·刀法制與管理LegaiSystemandManagement與貿易爭端案的終審裁決中，正式確認了非政府組織在WTO爭端機制中的地位和作用，專家組可以在爭端解決過程中直接接受由非政府組織提供的材料與報告。此外，非政府組織還通過召開國際會議、舉行研討會、開展環境教育合作、進行調查研究、發表調查報告、建立網站等各種方式，促進國際環境法的制訂和實施。4非政府組織對國際環境法的促進及其負面影響總之，非政府組織在國際環境法領域扮演了相當重要和活躍的角色，而且從發展前景來看，其影響將會進一步擴大。筆者認為這主要是由三個原因促成的：（l）環境問題的全球化和全球化進程，影響和削弱了主權國家在其領土上的控制力，而越來越需要在國際層面上尋找解決辦法，這為非政府組織施展其作用提供了廣闊的舞臺；（2）國際環境法的綜合性、科技性、公益性特點與非政府組織的靈活性、專業性、公益性特點正相吻合，兩者相得益彰；（3）主權國家在環境領域的局限性。在生態環境的問題上，傳統的國家一政府體制存在著一些局限性，國家主權和國家利益與全球環保的公益性之間的矛盾難以很好地解決。在處理全球環境事務時，各國和政府首先考慮的是國家利益，其次才是國際社會和全人類的公共利益，因而在環境問題上各國很難達成一致，造成許多問題議而不決，決而不行。而非政府組織無論從思想上還是從實踐上，都將人類關懷作為其最終歸宿，常常表現出"沒有祖國，只有人類",尤其是專門性民間國際環境組織，以全球環境保護為己任，加之其本身的靈活性、公益性特點，使之在解決全球環境問題的過程中，能夠起到溝通各方、促進協調與合作的獨特作用。任何事物都有兩面性，非政府組織也不例外。我們在充分認識到非政府組織在國際環境法發展中的作用與地位的同時，也不能忽視他們所帶來的一些問題：（l）某些勢力強大的非政府組織代表西方大國或某些特定社會階層的利益，他們片面強調環境保護，忽視經濟發展和發展中國家的要求，對發展中國家的社會利益和國家主權構成威脅，從而增強了西方的總體優勢，加劇了南北利益的不均衡，加深和激化了南北矛盾；（2）對正常的國際法律秩序構成挑戰和威脅，增加了國際社會和國際法發展中的新的復雜因素和不可預測性。這在WTO規則的制定與實施過程中表現得尤為突出，如在1998年"海蝦一海龜案"中，美國為保護瀕危動物海龜，研發出海龜隔離器，并頒布國內立法，禁止從那些捕蝦船上沒有安裝海龜隔離器的國家進口海蝦，引起印度、馬來西亞、泰國等海蝦出口國的不滿，在與美國磋商不成的情況下，將案件提交WTO爭端解決機構裁決。wTo專家組裁定美國的立法有悖于世界自由貿易規則，對多邊貿易體制構成了威脅。由于專家組在初審報告中貫徹了WTo"自由貿易優先"的一貫主導思想，因而贏得了廣大發展中