道路交通違法行為記分的性質與救濟【內容摘要】道路交通違法行為記分作為一種較為新型的道路交通行政管理措施?對促進道路交通安全起到了重要的作用。但是現行立法在記分的性質認定以及救濟方式等問題上卻態度模糊?司法實踐也因此難以抉擇。本文力圖通過對記分性質的認定、救濟模式以及審查標準的建構?將記分在行政法上進行定位?從而將這一行政管理措施納入行政法的規制范圍?促進依法行政?！娟P鍵詞】道路交通違法行為記分救濟我國對機動車駕駛人的道路交通違法行為實行記分管理始于1996年。1996年9月1日起施行的《中華人民共和國機動車駕駛證管理辦法》第二十五條1[1]規定?對持證人發生交通事故或違章的，實行記分管理，并在駕駛證或駕駛證登記資料中記載。對超過違章、事故記錄分數規定的,依法分別進行交通法規教育、考試和處罰。其他國家也有類似的規定?只是基于各國情況的差異?具體內容有所不同。2[2]這種記分措施是一種較具創新性的行政管理方式。與傳統道路交通行政管理措施相比?這種方式具有一系列的優點。首先?對機動車駕駛人的每次道路交通違法行為進行記分?并予以累積?能夠對駕駛人的駕駛能力及危險性進行量化?從而為針對不同的駕駛人進行不同的處理提供較為準確的依據。其次?建立記分機制?規定記分周期、應予記分的違法行為種類及對應分值?以及在周期內的最大分值等內容?能夠使機動車駕駛人明白其所實施的道路交通違法行為可能會對其駕駛資格產生不利影響?從而增強謹慎駕駛的意識?進而在整體上提高道路交通安全水平。再次?對不同的道路交通違法行為規定不同的分值?體現了管理者對違法行為嚴重程度的評價?這種評價經過公示之后?使機動車駕駛人對道路交通違法行為可能導致的行政制裁及嚴厲程度具有了準確預期的可能?從而限制了違法行為處理者，主要為交警部門，恣意專斷的空間?使合法行政、合理行政原則得以落實。然而?記分本質上是一種行政管理措施?是為應對道路交通管理的復雜情況而設計出來的一種應對方案?具備良好行政管理措施的普遍優點一一及時、有效?因此能夠獲得行政學上的合理性。然而在依法行政的大背景下?記分作為行政機關實施的行為?同樣需要納入行政法的規制。行政法對這一問題關注的側重點則不同于行政學?法律性質、救濟渠道等問題替代了行政學上的效率關注。記分這種行政管理措施需要通過行政法的框架予以重塑?才能獲得法律上的合理性。然而?行政法學對這一新生的管理措施顯得有些準備不足?理論上的解答莫衷一是?實踐中的司法應對也顯得有些茫然。一、道路交通違法記分行為的法律性質辨析記分在法律上應當如何定性是爭論的最大焦點?而這一問題又是解決救濟問題的先決條件?因此必須予以辨明。,一,現行立法對記分行為的規定現行有效的有關記分的法律、法規和規章并未將記分行為納入類型化的行政行為體系，諸如行政處罰、行政許可、行政強制等，?只是對記分行為的實施條件和具體的記分方式進行了規定。《道路交通安全法》，2011年，第二十四條第一款是記分的原則性規定:公安機關交通管理部門對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規的行為?除依法給予行政處罰外?實行累積記分制度。3[3]《道路交通安全法實施條例》第二十三條第一款也規定?公安機關交通管理部門對機動車駕駛人的道路交通安全違法行為除給予行政處罰外?實行道路交通安全違法行為累積記分，以下簡稱記分，制度?記分周期為12個月。此外?記分應當與行政處罰同時進行?當行政處罰被有權機關依法變更或撤銷后?相應的記分分值也應予以變更或撤銷。4[4]上述規定雖然沒有明確記分行為的性質?但卻態度一致地將記分行為與行政處罰對立起來?似乎更傾向于將其作為內部記錄和衡量駕駛人危險程度的標尺?以及后續扣留駕駛證以及教育、考試的程序性條件。但筆者認為這種認定值得商榷。筆者傾向于將記分行為定性為行政處罰?只是這種處罰行為與傳統處罰行為有所不同。下面?筆者將進行簡要的分析。,二,記分行為應當作為行政處罰的理論分析1、 行政處罰的概念及特征要得出記分行為屬于行政處罰的一種形態?我們首先要對行政處罰的概念及主要特征進行把握。理論界對于行政處罰的概念把握較為一致。用語雖有所不同?但基本上可以總結為:行政主體對于違反行政法義務的相對人苛以行政制裁的具體行政行為。對于行政處罰特征的總結?筆者認為可以參照胡建淼教授的觀點?主要有行政性、具體性、外部性、最終性、制裁性?以及一次性。5[5]2、 記分行為與行政處罰特征的類比分析我們可以將記分行為與行政處罰的上述特征進行類比?來分析記分行為的行政處罰性質。,1,行政性。記分作為交警部門對道路交通安全進行管理的行政措施?當然具有行政性。無論是從管理主體、還是從管理目的、管理方式而言?其行政性不言而喻。,2,具體性。記分是交警部門針對特定駕駛人的特定道路交通違法行為作出的行政處理?而這種處理在事實上對駕駛人的權利義務，或者資格，會產生影響，這一問題會在之后詳述,?因此屬于具體行政行為。,3,外部性。記分行為固然具有內部參考價值及程序價值?但其首先是針對駕駛人作出的?是作為一種外部行為而存在。其最重要的價值也是體現在外部行政管理過程中。,4,最終性。即記分行為本身就是行政主體對道路交通違法行為作出的最終處理結果之一?與法律、法規、規章規定的“行政處罰”一樣?均是對同一違法行為作出的不利評價和制裁?而并非只是作為某一最終結果的中間環節存在。很多人認為記分只是可能導致扣留駕駛證、重新學習、考試?或者行政處罰的程序性要件之一?只具有中間性?其理由主要在于如果記分沒有達到扣留駕照以及重新學習、考試等不利后果?那么記分并未影響當事人的實體權利義務。但其實不然?記分行為只要實施?駕駛人的權利義務事實上已經受到了影響?起碼從申誡的角度講?記分就與警告有著同樣效果。記分與處罰同時進行6[6]?沒有理由認為處罰是最終的?而記分卻是程序的。即使后續的扣留駕照等不利后果要以記分累計為條件?但這也不能否認記分的獨立價值。從重處罰往往也以之前實施了同樣的違法行為且受到處罰為條件?但誰也不會說之前的處罰只是一種中間性的程序行為。,5,制裁性。這一特性意味著行政處罰是對違法行為者的一種懲戒。傳統行政處罰行為?懲戒的意味十分明顯。根據處罰內容的不同?大致可以分為申誡罰，精神罰，、財產罰、行為罰，能力罰，、人身罰四類。7[7]而對記分行為?很多人認為?無法歸入上述四個種類之內?因此否認記分的行政處罰性質。但是通過對記分后果的仔細分析?不難發現?記分對于駕駛人的駕駛資格會產生實質性影響?特別是關鍵節點的記分，例如使記分周期內的累積記分達到十二分的記分行為，?會使駕駛人的駕駛資格受到限制?同時還會影響到駕駛證有效期的延長?以及增加準駕車型。此外?駕駛人如果未能按時處理記分對應的“處罰”?還會影響到下一記分周期的累計記分額度。從另一個角度理解?在施行記分制度之后?駕駛資格實際上是被“量化”了?記分更類似于一種保留駕駛資格的“機會”?每一次記分行為當然會對這種“機會”造成實質性影響。因而記分實際上具有行為罰的性質。當然?記分的申誡作用也是不言而喻的。因此?筆者認為?記分行為同樣具有制裁性?而且其制裁的嚴厲程度起碼要強于警告。,6,一次性。胡建淼教授用這一標準以區分行政處罰，秩序罰，和執行罰。行政處罰的一次性體現在對違法行為只進行一次性懲戒?并不重復實施。記分行為也同樣具備這一特點一一一個違法行為構成?記分一次。機動車駕駛人一次有兩個以上違法行為記分的?應當分別計算?累加分值。8[8]通過上述類比分析?可以看出?記分行為具備行政處罰的一般特征。只是記分要以其他處罰的作出為前提?具有伴生性?這一點與刑法中的附加刑頗有類似之處。準確地講?處罰與記分其實是針對一個違法行為作出的一個行政處罰中的兩個“罰”。此外?記分制度具體詳密?規定的違法行為所對應的分值只有一個?因此也使得記分行為具有極強的羈束性?這也有別于傳統行政處罰一般都具有裁量空間的特點。故記分較之傳統的行政處罰種類有其特殊性。但這并不妨礙將其認定為一種行政處罰形態?，F行立法將記分行為排除在行政處罰之外的態度明確?但我們卻并未看到有關的立法理由?權威部門對于記分究竟是什么性質未曾提及?也未明確救濟方式。9[9]這樣無疑將記分推入了救濟的盲區。如果相對人只對記分表示不服10[10]?那么他該以何種方式提出救濟，有權機關能否受理，受理后應當采用何種救濟模式?審查判斷的標準是什么，便成了必須回答的現實問題。二、對道路交通違法記分行為的救濟分析,一,可受理性從對記分行為的定性?我們可以看出其對于相對人權利義務的影響?因此也就能夠確定為記分相對人提供救濟渠道的必要性。有人主張將記分行為定性為行政確認行為?并進而主張以行政確認的案由進行受理和救濟。11[11]但筆者認為?行政確認是行政主體對于特定法律關系、相對人權利義務?以及法律事實等的有權確認?其本身并不包含評價因素和制裁因素?記分行為與之并不相符。因此在對案件的審理及分析判斷上?應當在總體上適用行政處罰的有關原貝叭規則。在現行立法沒有明確排除其受理可能的情況下?無論是行政復議還是行政訴訟?均可將記分單獨作為具體行政行為影響當事人權利義務的情形進行受理?與行政處罰之訴中附帶請求對記分進行審查并存。在這一點上應該不存在制度障礙。只是在現行制度背景下?在復議或訴訟過程中要注意用語的區分，即處罰與記分仍作為兩種行為看待，?以避免與立法的抵觸。,二,對記分行為的審查1、審查模式如前所述?對記分行為進行審查可以采取兩種模式?一種模式是在審查處罰的同時?對記分進行審查。此種模式適用于記分相對人僅對處罰不服?或者對處罰和記分均不服的情況。另一種模式是單獨對記分進行審查?適用于相對人單獨對記分請求救濟的情況。這兩種模式的前提均是將記分作為一種對相對人權利義務產生實質性影響的情況進行對待。由于復議機關和法院在受理對具體行政行為不服的案件后?應當對合法性進行全面審查?且處罰與記分二者關聯密切?記分目前是作為處罰的附屬罰而存在?因此兩種審查模式并無本質的不同?對處罰與記分所依據的職權、程序、認定事實及適用法律均應予以審查。只是由于記分的附帶性以及法規的規定?當經過前一種模式審查后?處罰應予變更或撤銷時?記分也應同時變更或撤銷，而后一種模式導致的記分被或撤銷的情況?則不一定會影響到處罰結果。在后一種模式下?如果處罰在合法性上存在問題?復議機關自然可以依職權主動予以變更或撤銷?但法院由于具有被動型特征?且基于不可任意干涉行政權的分權原則?在相對人未對處罰提出異議的情況下?不可一并對處罰予以變更或撤銷?但可據此向有關部門發司法建議。對記分進行審查總體上可以適用行政處罰的原則、規則?但記分有其特殊性?體現在主體、事實認定、法律依據、程序?以及合理性審查等諸多方面?故不能完全采用與處罰相同的審查標準。以下筆者將著重對記分的審查問題進行梳理。2、對記分的審查,1,主體。目前執行累積記分制度的行政機關是公安機關交通管理部門?具體而言主要是各交警支隊。職權主體相對單一?且各支隊職權主要以行政區域或路線類別，高價或普通，劃分?較為明確?因此發生職權爭議的情況較少?即使發生?也較易判斷記分主體是否越權。需要注意的是?最終做出記分行為的主體雖然是交警部門?但是具體執法人員應當具備相應職權。在目前的執法實踐中?由于交警部門警力有限?經常會采用協警配合交警執法的方式。如果違法行為不能通過簡易程序處理?那么通過這種方式作出的決定無論在職權上還是程序上都會存在疑問。,2,事實認定。這一問題往往會成為雙方爭議的焦點。一般體現為?相對人認為自己并未實施違法行為?或實施的違法行為不符合記分行為構成?不應記分，或者實施了應記較低分值的違法行為。這一爭議還會衍生出適用法律錯誤的爭議，事實認定不同?所適用的規定自然會有所不同?爭議本質上源于事實認定，。對這一爭議焦點的審理?其具體方式基本同于傳統行政處罰?主要在于證據的合法性?以及是否足以證明違法行為的發生。由于規章對應予記分的行為構成規定較為明確?因此在審理行政機關事實認定時?應當仔細分清規定的行為構成要件?這樣有助于進行對比。如事實認定錯誤?則應對相應的記分予以撤銷。,3,法律依據?，F行與記分有關的法律、法規、規章主要有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》、《機動車駕駛證申領和使用規定》、《道路交通安全違法行為處理程序規定》等。這些規定對實施記分行為的主體、程序、應予記分的行為及分數等內容作了較為詳細的規定?操作性極強。而且自《道路交通安全法》施行以后?相關法規、規章中有關記分的規定有了上位法的依據?形成了一套完整的制度體系。對記分行為可能產生的法律依據爭議主要體現為:A.記分無法律依據?或記分依據之間存在抵觸,B.對a行為構成?適用b行為構成的記分值。對于爭議A?如經審查確無依據?則根據處罰法定原則?應當撤銷記分行為,如出現依據抵觸情況?則可以按照《立法法》的規則進行判斷。對于爭議B?如審查屬實?則屬于顯示公正?無論行政復議還是行政訴訟?均可予以撤銷或變更?但這種撤銷或變更并不涉及處罰行為。此時?應當注意爭議B與事實認定錯誤的區分。例如交警認定駕駛人駕駛營運客車超載但未達20%?結果對其按照超載20%以上記分?這種情況符合爭議B的構成，但如果事實上駕駛人駕駛營運客車超載未達20%?而交警認定其超載達到20%以上?并按此記分?則屬于事實認定錯誤。4、程序。由于現行關于記分的規定都是伴隨著處罰行為發生?因此從發現違法行為?對違法行為進行調查?直至記分決定的作出?基本上遵循著與處罰相同的程序?具體也可分為簡易程序與一般程序。特殊之處在于?由于現行立法并未將記分作為處罰看待?甚至并未將其明確定性為具體行政行為?因此對交警部門也并未規定告知相對人對記分行為有尋求救濟權利的義務。但由于記分行為與處罰行為同時發生?這種規則也為駕駛人所熟知?而且在執法實踐中?也是將處罰決定與記分決定銘于同一決定書中?故應當認為?只要相對人被告知可以對行政處罰提起復議或訴訟?那么其對相應的記分行為的救濟權利也已知曉?交警未作專門告知并不影響程序的完整性?也不發生最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第四十一條規定的訴訟時效延長的情況。但交警部門應當告知具體的記分行為內容?否則可能影響記分行為的效力?在訴訟時效方面也應當適用上述司法解釋第四十二條的規定。，三，對記分行為的合理性審查行政復議作為行政系統的救濟途徑?復議機關可以根據行政上的層級領導關系?對其審查的具體行政行為進行合法性與合理性的雙重審查。行政訴訟則體現了司法權對行政權的制約?因此需要遵循合理的分權原則?對具體行政行為的合理性應有所讓步。但合理性審查仍有其積極意義?因此本文對記分的合理性審查問題還是要進行一番探討。記分也可能出現顯失公正的情況。但如前所述?這種情況事實上是一種適用法律的錯誤?更多體現在字面意義上?并不存在裁量的問題?而合理性的核心問題實際上是行政主體是否正確行使裁量權。由于記分在分值上并不存在區間?因此在確定某違法行為符合某記分的構成要件之后?便只有一個分值?故記分在分值選擇即法律后果確定上完全是羈束性的。在構成要件方面?由于《機動車駕駛證申領和使用規定》附件二對應予記分的行為構成作出了清晰的規定?且不存在諸如“其他應予記分的行為”這樣的兜底性模糊條款?故對一種違法行為應否予以記分、記分多少?交警部門也基本上沒有裁量余地。因此?對于記分的合理性審查空間很小。但對于記分的合理性審查仍有余地。主要體現在交警的“選擇性執法”方面?即如果在同一時段內有多個駕駛人同時實施了應予記分的違法行為?此時交警的選擇是否合理的問題。在這種情況下?交警往往只能對其能夠控制的部分車輛作出處罰?這種行為的合理性不應當被質疑。因為交警的執法環境往往帶有瞬時性。在車水馬龍的道路上?對一個行為是否違法以及是否違法到應予處罰的程度?需要交警短時間內作出判斷并予以實施?而且同一時段、同一路段的執法交警數量有限?因此“選擇性執法不可避免”。對這類選擇應當予以尊重。但如果多輛違法車輛均在交警控制之下?且均應予以處罰、記分?而交警只選擇了其中一部分執法?此時其選擇的合理性便應當受到質疑?有濫用職權之嫌?相應記分的效力可能會因此受到影響。,四,其他可能與記分行為發生關聯的救濟方式針對記分的救濟方式和審查問題?前面已經進行過粗略的介紹。但除此之外?針對其他行政行為的救濟方式也可能與記分救濟發生關聯?進而可能對記分相對人提供更為完整的保護。筆者僅對以下幾種主要情況進行簡要介紹。1、 對行政強制措施提起的救濟。記分在作為行政處罰的同時?也具有作為行政強制措施實施條件的作用。當累計分值達到規定標準的時候?會導致駕駛證被扣留?駕駛人被要求接受道路交通安全法律法規培訓、駕駛技能考核等不利后果。此時?如果相對人對上述措施提出救濟主張?復議機關以及法院等就必然要對作為前提條件的記分進行審查?并可能對記分行為的效力產生影響。2、 對記分的信息公開申請及錯誤更正主張。記分是一種處罰行為?當其獲得最終確定效力之后?記分本身也成為了一種行政登記信息?！稒C動車駕駛證申領和使用規定》第四十六條12[12]的規定便是基于后一種理解。此時便會發生政府信息公開的問題?特別是當駕駛人查詢自己記分情況發生障礙時。對記分信息公開的請求往往會成為相對人對記分本身提出復議申請或訴訟請求的準備工作。此外?記分登記理論上也存在發生錯誤的可能性，例如記分行為完成后?系統錯誤多記分值,或者本該于下一記分周期內消除的記分未消除,?當駕駛人發現交警部門系統中記錄的分值與自己掌握情況不同時?其有權利要求交警部門更正?以防止后續的不利影響?！吨腥A人民共和國機動車駕駛證管理辦法》（1996年）已被，…