改革開放以來我國社會組織管理體制的變遷

社會組織管理體制是國家社會組織管理的行政機構、權限劃分、權力運行機制等制度和制度的總稱。作為國家與社會關系的具體表現形式,社會組織管理體制體現為黨和政府關于社會組織發展與管理的一系列制度規范、機構設置和政策措施,體現為貫徹在各級黨政部門具體的社會組織管理實踐中的戰略思路及相應的制度安排,也體現為黨和政府對待社會組織的基本態度和指導思想。改革開放以來,我國社會組織管理體制伴隨經濟社會發展及社會組織的發展而建構起來,并隨著改革開放的進程,隨著社會組織的進一步發展和整個社會轉型而經歷相應的發展變遷。從多樣化、形式化、管理體制及行改革開放30多年來,我國社會組織管理體制的發展經歷了怎樣的過程?本文認為:盡管存在曲折和反復,但30多年來我國社會組織管理體制基本上沿著從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進,大體經歷了三個主要階段,其中每一階段都代表著黨和政府對待社會組織發展與管理的基本思路和相應的策略選擇。具體來說:分散管理是第一階段。這是改革開放以來我國社會組織管理體制建構最初的一個歷史時期,大致從改革開放初期至1989年為止。當時雖然沒有頒布成文的法律法規和建立統一的管理體制,但黨和政府一直在大力推動社會組織的復興發展,一些部門也嘗試建立起相應的體制和規范。但由于社會組織發展過快過猛,在制度和體制上沒能形成統一、明確的制度框架和管理機構,關于社會組織運作及管理也沒能提供統一的模式和范本,形成萬馬奔騰、各行其道的亂象,有學者稱之為“放任發展”。歸口管理是第二階段。1988-89年,國務院先后頒布了三個涉及三類社會組織的重要法規。以此為起點,我國的社會組織管理很快結束了以放任發展為特征的分散管理階段,一個以限制發展為特征的“歸口管理”的新體制取而代之。歸口管理是一種形象的說法,指的是將社會組織的管理權限統一歸口到特定的管理機關,通過賦予其相應的法定權力及行政職能,形成在法律上和行政上統一管理的體制。制定并頒布相關法規、清理整頓是實現歸口管理的主要步驟。在限制發展和歸口管理的基礎上,一個被稱為“雙重管理”的管理體制逐漸成形并成為我國社會組織管理的基本制度。后者強調的是社會組織在登記審批和日常管理上要有兩個以上的政府職能部門負責,多重審批,共同把關,同時各負其責。雙重管理的目的是一方面保留已有行政歸口部門的部分權限,同時達成統一登記管理的目標。在后來的清理整頓中,特別是隨著政治波動所帶來的管理風險,這種管理體制逐漸體現出其制度的優勢,并逐步得到了加強。同時,一個包括四個行政層級、依托各級民政系統并以國家民政部為核心的社會組織登記管理體系也逐漸設立起來。分類管理是第三階段。近10年來,隨著社會組織進入新的發展高潮,管理體制上的改革創新趨勢越來越顯著。一種被稱為以規范發展為特征的“分類管理”新體制,正在逐漸形成和發展之中。分類管理是指根據社會組織的性質、功能、結構等特點進行類別劃分,分門別類地將其納入不同的系列進行登記管理,并相應地采取不同的政策和制度形式加以規范及引導。分類管理的核心是依照不同的標準對社會組織進行分類,而分類標準則是依據社會組織日益多元化的客觀發展情況、管理部門的相互協調、政治社會結構的變化等多種因素來確立的。在社會團體、民辦非企業單位和基金會三大分類的基礎上,我國社會組織的管理體制在基于不同類別、按組織特性及功能分類管理并建構相應的制度框架的創新實踐正在積極探索之中。這是伴隨社會組織規范發展而逐漸形成的社會組織管理體制上的又一次重大的體制演變,現行管理體制的許多方面都在這一過程中經歷重大的調整,一系列新的制度形式和手段逐漸探索成熟,成為管理體制的新的組成部分。社會組織管理體制的性質及發展為為本的觀點如何認識我國社會組織管理體制及其發展?多年來,許多學者關注這一問題并開展了大量研究。既有的研究主要從社會組織發展的事實出發,分析和揭示了我國社會組織管理體制存在的問題并提出了相應的政策建議。社會組織管理體制雖然從根本上說是適應社會組織發展而發生的制度演進,但這種演變與社會組織發展之間缺乏同步性、同振性,在一定程度上存在相互脫節和矛盾的情形。圍繞社會組織管理體制如何制約和束縛社會組織的發展學者們的研究觀察到了許多重要的現象,并結合相關理論做了較為深入的概括,提出了“取締”、“限制”、“排斥”、“控制”等代表性觀點。有學者認為社會組織管理體制作為“政府選擇”的重要制度形式,對社會組織采取行政性、強制性管制,在一定條件下以“清理整頓”等方式取締那些不符合黨的政治原則、國家利益、行政規范及社會需要的社會組織,這種觀點可稱為“取締論”;劉培峰、王名、劉求實等認為社會組織管理體制作為黨和政府規制社會組織的平臺,通過登記許可的入口管理嚴格限制社會組織的合法化,采取雙重管理等高門檻的制度安排嚴防死守,限制社會組織的產生、發育、活動和發展,這種觀點可稱為“限制論”;吳玉章認為在雙重管理體制下,黨和政府依托政治手段、行政手段及強大的體制優勢,有目的地建構起將社會組織邊緣化、進而有效整合的所謂“排斥”體系,這種觀點可成為“排斥論”;馬長山、康曉光、郁建興等認為社會組織管理體制作為黨和國家自上而下進行社會控制的制度形式,通過行政化、業務監管、資源管控、分類管理等各種方式,控制社會組織的行為,將其納入黨和政府的權力范圍內,這種觀點可稱為“控制論”。同時,作為國家與社會關系的制度形式,社會組織管理體制不僅具有制約和束縛社會組織的一面,還有從制度上促進和規范社會組織發展的另一面。且隨著社會組織的發展,社會組織管理體制也在進行相應地調整、完善和改革創新。許多學者注意到這一特點并從制度構建的角度積極探討法治建設相關的問題,提出了“規范體系”、“統一立法”、“分類監管”、“發展為本”等觀點。“規范體系論”較為全面地描述了我國社會組織法律制度的基本架構,主張社會組織管理應建立健全規范社會組織發展的總體框架,其中應包括各種形式的法律法規和政策手段,形成規范的制度體系;“統一立法論”強調社會組織管理的核心是建立統一的基本法律,以保障公民的結社自由和社會組織的合法權益;“分類監管論”主張社會組織管理應建立基于善意推定的分類監管制度框架,進而積極推進社會管理;“發展為本論”強調社會組織的管理應以發展社會組織為本,以加強社會組織建設為核心,通過積極培育和有效監管最大限度地發揮社會組織的積極作用。上述觀點和表述盡管各有不同,但都從社會組織發展的角度展開分析、論證,從制約、促進與規范社會組織發展的不同側面分析了社會組織與管理體制之間的關系。事實上,社會組織與社會組織管理體制二者之間并非線性作用關系,社會組織管理體制并非直接取決于社會組織的發展;同樣,社會組織的發展也不會完全按照社會組織管理體制設計的路線前行。在學者的既有研究中還找不到社會組織管理體制發展背后的根本原因及其內在過程,尤其是沒有從政府的建構理性視角來思考社會組織管理體制的變遷。社會組織管理體制的歷史作用在于國家的理性從制度經濟學的視角來說,一種制度及其演變過程,可以用“制度變遷”的視角來進行審視。制度變遷可以分為“強制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”,強制性制度變遷是“由政府命令和法律引入實行的”,而“誘致性制度變遷”則是“個人或一群人,在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”。在經濟建設領域,對中國改革開放與市場經濟的發展認識也不同,“一部分人認為,中國的改革開放是自下而上的,是社會自發推動的,一部分人則認為,中國改革開放是自上而下的,是由政府主導的”。但兩種制度變遷實際上是伴隨著發生,只是在不同的社會情境中,主導力量并不相同,而中國改革開放以來的制度變遷,主要是一種“強制性制度變遷”過程,或者說是“建構理性”發揮主導作用的制度演變過程。如果賦予國家以人格和理性,這就是國家理性對社會秩序進行的制度“設計”,在某種意義上來說,現代社會中法律、政治、經濟、道德等制度,都是國家理性設計出來的,國家理性“能夠根據理性原則對社會作精心規劃,并盡可能地抑制乃至產出一切非理性的現象”。因此,改革開放以來30多年的社會組織管理體制的演變主要也是一種“強制性制度變遷”的過程,社會組織管理體制的變遷,并非直接取決于社會組織的發展,兩者之間并不具有線性的正相關關系,而執政黨與政府的制度安排卻主導了社會組織管理體制的變遷,這種自上而下的力量遠遠大于社會組織的發展對于制度變遷的影響。因此,對社會組織管理體制的認識,可以從兩個視角進行:第一,從國家理性的主觀視角來看,執政黨與政府對社會組織的態度非常復雜,既有培育發展的一面,也有規范控制的一面,兩種態度互相交織在國家管理社會組織的具體制度安排之上;第二,從國家建設的客觀視角來看,執政黨與政府對社會組織的管理既有規范化制度建設的需要,也有臨時性措施應對的本能反應,兩種制度安排同時出現在國家對社會組織的基本態度之中。因此,對于社會組織管理體制的認識必須從其內在邏輯入手。從制度供給的角度來看,我國現行社會組織管理體制中的制度因素可以分為三類:第一,執政黨與政府宏觀的政治路線和發展方略;第二,固定的行政管理機構和規范性的法律法規文本;第三,執政黨與政府具體實施的政策措施。而這三種制度因素背后,實際上存在著決定社會組織管理具體制度安排的三種力量:第一種力量是思想的力量,這種力量源自共產主義與社會主義的政治理想,基于黨的綱領與社會主義社會宏偉藍圖所形成的建國思想,以及不同階段的國家發展戰略,尤其是中國特色社會主義與建設和諧社會的戰略目標;第二種力量是現實的力量,這種力量源于現實執政過程中危機應對的需要,由于中國處于劇烈的社會轉型過程中而引發了各種社會風險和社會危機,需要調動現有體制的各種資源和能量來應對;第三種力量是規范的力量,這種力量來自于執政合法化的動力,它既是思想的沉淀,也是現實的制度化,這種動力在思想與現實形成的張力中逐漸展開,進行國家的制度建設。因此,從這三種制度因素以及三種力量中,可以歸納出執政黨與政府在社會組織管理上的三種戰略思路及其制度安排:織的基本態度這種戰略基于執政黨與政府的政治理想,執政黨與政府對社會組織的基本態度是“發展”。這種戰略在本質上來源于思想的力量,是一種以發展社會組織為導向的帶有理想色彩的戰略思路,并形成了與發展社會組織相關聯的一整套方針、原則和相應的制度安排。從應對社會風險的戰略出發,形成有針對性的政策安排這種戰略基于現實執政過程中的危機應對,執政黨與政府對社會組織的基本態度是“控制”。這種戰略在本質上源于現實的力量,是一種為了應對、緩解或解決由社會組織發展所帶來的各種社會問題,包括社會矛盾、社會風險和社會危機,而以控制為導向的帶有臨時性應對色彩的戰略思路,并形成了與控制社會組織相關聯的一整套具體措施、政策及相應的制度安排。種社會組織管理體制之間存在的矛盾這種戰略基于執政合法化的動力,執政黨和政府對社會組織的基本態度是“規范化管理”。這種戰略在本質上源于規范的力量,是一種更加強調制度與法律規范的合理性,更加強調將社會組織的管理納入法制化、規范化的軌道,即以規范管理社會組織的發展為導向的戰略思路,并形成了與規范社會組織的發展相關聯的一整套法律法規、管理體制、宏觀政策及相應的制度安排。三種不同的戰略思路及其制度安排之形成的張力,并在時間維度上有所延伸,這從根本上決定了社會組織管理體制及其變遷。這三種戰略之間存在的矛盾、沖突及相應的博弈過程,一方面導致了社會組織管理體制在實踐中的發展變化及其不可避免的內在矛盾;另一方面,隨著社會組織的實踐發展,三種不同的戰略因其內在發揮作用的制度創新成為主導力量而逐漸趨同,使得我國社會組織管理體制的改革創新逐漸全面展開,社會組織管理體制的制度變遷越來越走向以“規范發展社會組織”為主旋律的新的方向。種戰略趨同,制度條件高社會組織管理體制發展變遷的趨勢如何?基于上述,可以肯定地說:客觀存在的三種戰略及其相互作用,將推動著我國社會組織管理體制在總體上朝著更加有利于社會組織發展的積極方向演變。發展型、控制型和規范型三種戰略形成實踐中的三種不同力量,因其內在機制的不同而彼此互動和博弈,推動著整個社會組織管理體制的發展變遷。比較而言,發展型戰略的內在機制主要是制度創新,控制型戰略的內在機制主要是路徑依賴,而規范型戰略的內在機制則是制度創新和路徑依賴的相互作用。實踐中,三種戰略各有其不足:以支持和培育社會組織發展為主旨的發展型戰略存在象征化與激勵不足的傾向,以約束與限制社會組織發展為主旨的控制型戰略存在過度強化與規制過剩的問題,而以“培育發展與監督管理并重”為特征的規范型戰略則因其內在矛盾而易致路徑閉鎖。然而,隨著管理體制在實踐中的發展,三種戰略逐漸出現趨同的發展趨勢,不僅在價值理念、工具選擇等方面走向一致,且彼此互補、相互融合,最終構建出高支持、高規范的社會組織管理新體制,這將成為我國社會組織管理體制演變的最終趨勢和方向。三種戰略趨同的制度條件在于兩個方面,一是發展型戰略與規范型戰略的內在協調與一致,二是外部環境的變化和要求。就前者而言,基于政治理想和基本路線的發展型戰略本身就蘊含著規范型戰略的基本要求,規范是發展基礎上的規范,發展是健