行政行為的合法性與合理性摘要.在現代，對行政行為的評價形成了兩個原則，即合法與合理。合法與合理也曾被學者們概括為行政法的基本原則。對行政行為合法性的詳細規定是：行為主體、內容、程序和形式合法。行政行為要在合法的基礎上做到合理，應具有如下要件：行政行為必須符合法定的目的、具有合法動機、必須基于有關考慮和必須符合公正法則。在行政執法中存在合法不合理和合理不合法的行政行為。導致行政行為合法而不合理的原因分為兩種：行政機關沒有對的行使自由裁量權和作為行政行為根據的行政管理法規存在缺陷。合理不合法的行政行為重要有如下原因：行政機關執行的法律、法規和規章等本來已經不合時宜，但沒有得到及時的修改或廢除，成果在行政行為上就導致形式上不合法；再者，我國的行政法律體系是由多層次、多元體構成的；同步，法律真空現象給行政執法尋找根據導致困難。行政行為是行政法學的一種重要范圍，也是行政復議和行政訴訟的對象。因此，對行政行為的價值評判就成為了行政法的重要內容之一，它也是行政復議和行政訴訟的基本功能。明確這一價值評判原則，對于指導行政機關對的行使行政權力，規范行政行為，處理行政爭議，保護行政相對人的合法權益有著重要的意義。合法與合理是人們對行政行為的兩個基本規定，因此，本文從這兩個方面入手進行分析探討。一、行政行為的合法性這是近現代國家實行法治的必然規定。在封建社會，立法、司法、行政不分，國家大權掌握在君主一人手中，君主的命令就是一切，臣民只有絕對服從的義務。資產階級革命后來，三權分立被資產階級所采納。立法、司法和行政三種權力分別交給了議會、法院和政府。議會根據民意制定出法律，政府則是執行法律的機關。因此政府也必須遵法，否則人民的意志得不到實行，國家的法治也無從談起。從“法律面前人人平等”這一原則來講，任何人都不能擁有超越法律之上的特權，政府更不能超然于法律之上。并且為了嚴禁行政機關的違法行為，保護公民的合法權益，也必須樹立政府遵法的信念。二*要論及行政行為的合法性與合理性，必須首先理解什么是行政行為按照通說，行政行為指享有行政權能的組織運用行政權所做的具有法律意義的行為。行政權能是實行法律做出行政行為的一種資格。享有行政權能的組織包括行政機關、法律法規授權的組織以及接受合法委托的其他社會組織。具有法律意義指享有行政權能的組織運用行政權所作的行為為相對人設定變更或消滅了某種權利義務關系。行政行為從不一樣的角度來分，可以做出許多的分類，其中：根據法律法規對行政行為的規范程度不一樣，行政行為可分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為是指法律、法規和規章對行政主體實行行政行為的條件、程序、范圍等作了比較明確詳細詳細規定的行政行為。行政主體只能嚴格地按照這些規定實行行政行為，沒有選擇和裁量的權利。自由裁量行政行為是指法律、法規和規章對怎樣實行行政行為只作了原則性的規定，容許行政主體在法律規定的范圍內根據詳細狀況進行選擇和裁量。行政主體在做出自由裁量行政行為時，除了遵遵法律、法規和規章所限定的條件外，還必須根據實際狀況，依自己的權衡和判斷來詳細選擇實行什么樣的行政行為。羈束行政行為只存在合法與否的問題，而自由裁量行政行為在合法的基礎上，還存在是否合理的問題。不過，羈束行政行為不等于合法的行政行為，自由裁量行政行為也不等于合理的行政行為。合法的行政行為和合理的行政行為這個提法自身就包括著價值判斷，是人們根據某種原則對行政行為所做出的一種評價。羈束行政行為不一定就是合法的，只有當它符合行政行為的合法要件，我們才能說它是合法的。自由裁量行政行為也是如此，由于受業務素質、信息來源、物質條件等原因的制約，行政主體在法律規定的原則范圍內所做出的判斷與裁量也許是不合理的。因此要確定一定的原則，對行政行為進行價值判斷。三、行政行為合法性的詳細規定行為主體合法。主體合法包括兩個方面的內容：第一，行為主體具有行政主體資格。只有具有法定資格要件的行政主體所做的行政行為才是合法的行政行為；第二，主體的權限合法。行政行為是行政主體運用行政權力做出的，行政權力是行政行為的關鍵，是實行行政行為不可缺乏的。不過任何行政權力總要有一定的限制，法律從多種角度為行政權力設定了多種界線，運用行政權力不能超越這些界線。行政主體必須在法定的權限范圍內實行行政行為。否則，就是不合法的行為。行為內容合法。只有內容合法的行政行為才是合法的行政行為。第一，行政行為有法律根據。抽象行政行為要有法律根據。由于抽象行政行為所制定出的規范性法律文獻是有不一樣效力和層次的，是由不一樣級別的行政主體制定出來的，它們的效力有高有低。低位階的規范性法律文獻必須以高位階規范性法律文獻為根據，不能與之相抵觸，否則無效。詳細行政行為應適使用方法律法規對的。沒有合用該合用的法律法規或者合用了不該合用的法律法規，這樣的行政行為也是不合法的；第二，行政行為有事實根據。任何行政行為在做出之前，必須有符合法律規定的狀況出現，即法律規范中的假定部分在實際生活中變成了現實，這一事實的出現使得行政主體必須做出一定的行為，才能完畢行政管理的職能，維護社會秩序。任何合法的行政行為都是根據客觀存在的事實而作的。沒有客觀事實，憑空臆造或根據歪曲了的、不真實的想象做出的行政行為是不合法的；第三，行政行為的目的符合立法本意，不能曲解立法意圖或背離法律的宗旨和原則。程序合法。任何行政行為都是實體和程序的統一。行政行為的程序是指法律規定的行政主體做出行政行為所必須經歷的過程、環節和次序。程序不僅是提高行政效率的手段，并且起著限制行政權力，保護公民權益不受行政權任意侵犯的作用。行政主體在實行行政行為時不僅應遵照實體法，還要遵守程序法。違反程序法的行政行為也不是合法的行政行為。不過，我國長期存在著“重實體，輕程序”的老式，不僅行政機關在做出行政行為時沒有對應的程序可循，法院在審查行政行為與否合法時也找不到程序法根據，為判案帶來困難。因此，加緊行政程序法制建設的步伐，已經成為人們的共識。行政程序要合法既規定行政行為符合行政程序的基本原則，又要符合行政程序制度。此外，不一樣的行政行為，法律對其程序也許做出了不一樣的規定。因此，特定的行政行為的法定程序怎樣，還要見解律法規的詳細規定。如行政懲罰有一般程序和簡易程序之分；抽象行政行為和詳細行政行為的程序也不一樣。(%形式合法。行政行為有要式行政行為和非要式行政行為之分。對于要式行政行為，法律規定其必須具有一定的形式。否則，該行政行為就是不合法的，會被有權機關撤銷而喪失其法律效力。行政許可是一種經典的要式行政行為，行政主體對符合法定條件的申請人做出許可決定后，必須向其頒發許可證。只有同步具有以上要件的行政行為才是合法的行政行為。缺乏任何一種要件的行政行為都是不合法的。對于不合法的行政行為，相對人可以申請行政復議或提起行政訴訟，復議機關和法院可以根據法律規定撤銷該行政行為的法律效力。二、行政行為的合理性一自由裁量權的擴大正是由于自由裁量權的存在，才會產生行政行為的合理性問題。在自由資本主義時期，資產階級為鞏固反封建專制的成果，認為無法律便無行政，崇尚機械法治主義思想，規定政府的任何行為都必須有法律的明確授權。但凡波及個人權利義務的行政行為都必須嚴格限制。政府所飾演的只是守夜人的角色。人們認為管的至少的政府是最佳的政府，政府行政僅限于國防、外交、稅收和治安等少數某些領域。而自由裁量是與專制相聯絡的，會構成對人們自由的威脅。然而近代以來，尤其是西方國家進入壟斷資本主義時期之后，社會形勢發生了巨大的變化。國家積極干預社會經濟生活，政府職能不停擴大。行政方式由本來的消極行政轉變為適應社會發展和技術進步規定、政府盡最大也許服務于社會的現代服務行政。行政行為的技術性、專業性大大增強，行政活動的多樣性、復雜性愈加明顯。在這種形勢下，法律已不也許對所有行政活動的各個方面都做出詳盡的規定以作為行政機關行動的準則。自由裁量權的存在有了客觀的社會基礎：第一，現代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發展變化，只能授權行政機關根據種種也許出現的詳細狀況做出決定；第二，現代社會極為復雜，行政機關必須根據詳細狀況做出詳細決定，法律不能嚴格規定強求一致；第三，現代行政技術性高，議會缺乏能力制定專業性的法律，只能規定需要完畢的任務或目的，由行政機關采用合適的執行方式；第四，現代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的所有法律，不得不擴大行政機關的決定權力；第五，現代行政開拓眾多的新活動領域，無經驗可以參照，行政機關必須做出試探性的決定，積累經驗，不能受法律嚴格限制。總之，現代行政機關擁有越來越多的自由裁量權，僅僅以與否合法來評價行政行為是局限性以對行政行為進行全面的價值判斷，也不可以有效地保護行政相對人的權益。因此，合理性問題的提出，對于實現行政法治，監督行政機關的行政行為，保護行政相對人，實現最基本的正義有重要作用。二行政行為合理性應具有的要件行政行為必須符合法定目的。法律賦予行政主體自由裁量權的目的是為了使行政主體在法律規定的原則和幅度內根據詳細狀況更精確地體現法律的意圖。因此行政主體在實行自由裁量行為時，就必須符合法律設置自由裁量權的目的，而不能違反這一目的。否則，就屬于濫用自由裁量權。行政行為具有合法動機。合法動機，指行政主體做出某一行政行為，在最初出發點和內在起因上必須符合法律的規定，而不得違反社會公平觀念和法律精神。如行政機關罰款的目的是為了增長財政收入，改善工作人員的福利待遇，而不是為了制裁違法行為，這就是不合法的動機，在這種動機支配下，行政機關就會加重對相對人的懲罰程度。雖然罰款的數額在法律規定的范圍內，但它卻是不合理的。動機合法，還規定行政主體在實行行政行為時，不能將自己的偏見歧視強加給相對人。行政行為必須基于有關考慮。有關考慮，指行政主體在實行行政行為時應當考慮到有關原因，不應考慮不有關的原因，否則就是不有關的考慮。不有關的考慮也是行政行為不合理的體現。不有關的考慮體現為兩個方面：一是考慮了不有關的原因，如懲罰某一違法相對人，由于該人是自己的朋友的親戚而從行政與法—輕懲罰；二是忽視了有關原因，即沒有考慮應當考慮的原因。如處理違反治安管理秩序的打架行為時，只考慮打架后果而沒有考慮打架的起因。總之，基于有關考慮規定行政主體做出行政行為時，應當全面考慮行為所波及或影響到的原因，不能以無關的原由于根據。行政行為必須符合公正法則。公正即平等看待。它規定行政主體實行行政行為時，對同等狀況同等看待，而不能予以不一樣的看待。與平等看待相對應的是歧視和反復無常。如行政機關處理甲乙倆人的同樣性質同樣情節的投機倒把行為，對甲僅處以沒收非法所得的懲罰，而對乙卻處以沒收非法所得、罰款和吊銷營業執照的懲罰。自由裁量權的存在和與之相伴隨的合理性問題的提出，對行政機關的工作提出了更高的規定。行政行為要合法與合理兼具，規定行政機關工作人員具有較高的法律素質、業務素質和崇高的思想品質以及敏銳的社會責任感和正義感，精確把握法律意圖，恰如其分地使用自由裁量權，真正做到依法行政。三、合法性與合理性的關系從一般意義上講，合法包括著合理。按照嚴格法治的觀點，任何行政行為的做出必須有對應的法律根據。行政行為的法律根據包括憲法、法律、行政法規、地方性法規和行政規章。這些也是行政法的法律淵源。由行政機關制定的其他規范性文獻不是行政法的法律淵源，不屬于法的范圍。但制定其他規范性文獻是行政行為的一種，它也具有行政行為的效力內容。它一經制定和公布，就具有對應的法律效力，具有約束和限制行政機關和不特定相對人行為的拘束力。%#&因此它一經制定和公布，公布的行政機關及其下屬的行政機關實行詳細行政行為就必須遵照該規范性文獻的規定，在做出有關行政決定期就必須適應對應的規范性文獻。假如違反對應規范性文獻的規定，或者合用錯誤，都也許導致有關行為的違法或不妥。也就是說抽象行政行為是詳細行政行為的實行前提和法律根據。因此說行政行為合法中的“法”不僅包括憲法、法律、行政法規、地方性法規和行政規章，還包括作為一部分詳細行政行為根據的其他規范性文獻。當然前提是其所根據的其他規范性文獻與作為行政法淵源的憲法、法律、行政法規、地方性法規和行政規章不相抵觸。作為行政行為根據的這些規范性法律文獻，我們可以將其稱為廣義上的法。存在即合理。法作為一種長期存在的歷史現象，也昭示著一種合理性，由于法自身就具有公平、正義、效率和秩序等理性價值。法律必須合理，否則成為惡法，其自身便不具有合法性，更談不上被遵守或信奉了。而法律必被信奉，否則它將形同虛設，即“惡法非法”。法之因此被制定出來，是由于它是理性的人們制造出來的一種工具，運用它可以維護良好的社會秩序，實現社會的進步和效益的正增長。行為合法即符合了人類對理性價值的追求。行政行為合法，也可以說它是合理的。以上分析是從法的價值合理性角度進行分析的。而我們論及的行政行為的合法性、合理性是從實務角度即為行政復議和行政訴訟提供原則的角度出發的。這里的合法和合理是有特定含義的，其含義就是前面一二部分所論述的。羈束行政行為只存在合法性的問題，自由裁量行政行為既存在合法性問題也波及合理性問題。自由裁量行政行為要做到合理，必須首先具有合法性。合法是合理的前提。行政行為違法，就超越了法為行政主體所設定的行使權力的范圍，是主線無法做到合理的。由于行政行為合理是要在法所規定的范圍和幅度內根據詳細狀況做出選擇。自由裁量行政行為的自由是有程度的自由，或者確切地說，行政機關在做出行政行為時主線沒有自由。合法是合理的基礎，行政行為應當在合法的基礎上進一步做到客觀公正。四、合法不合理與合理不合法的現象分析行政主體做出的行政行為應當既合法，又公正合理，這樣才能實現行政管理的目的，保護相對人的合法權益。不過在實際的執法中，卻出現了某些不友好的聲音：行政相對人認為行政機關的行政行為不合理，對自己的懲罰過重；而行政機關也在實踐中碰到了合理不合法的局面，執法沒有法律支持，顯得畏首畏尾。這些問題不能回避，應當得到及時的處理。一合法不合理的行政行為行政行為合法而不合理指行政機關沒有對的行使自由裁量權所導致的行政行為失當以及作為行政行為根據的法律、法規等規范性法律文獻存在缺陷導致的行政行為形式“合法”而實質不合法。其原因在于：行政機關沒有對的行使自由裁量權。如前所述，現代社會關系變化迅速，立法機關不也許一一做出規定，尤其對行政性、技術性較強的事務賦予了行政機關進行自由裁量的權力。行政機關在法律、法規規定的范圍和幅度內，應根據詳細狀況，做出合乎情理的、合法的行政行為，而不能濫用這種權力。行政機關濫用自由裁量權的情形重要有：違反法律目的和意圖行政行為動機不純；疏忽明顯應當考慮的原因，即疏忽了一般人所能預見和考慮的原因或疏忽了行政職責的特殊規定；考慮了不有關的原因；違反平等性，即對事實性質相似的案件做出不一樣處理，偏袒一方而歧視另一方，明顯有失公正；反復無常，即今天這樣處理，明天那樣處理，隨心所欲，沒有同一性。作為行政行為根據的行政管理法規存在缺陷。法律的滯后性。法律不是萬能的，不也許做到面面俱到，將一切社會關系都囊括其中。并且法律一旦制定出來就具有相對穩定性，不能輕易改、廢，否則將會影響法律的權威性，同步會使人們無所適從。不過，伴隨社會的發展，社會關系也處在不停變動之中，作為社會關系調整器的法律也應做出對應改動。否則，法律就成了僵死的機器，會阻礙社會的前進。行政管理法規的制定主體有立法機關和行政機關。立法機關實行的是議制，只有在會議期間才能進行法律的立、改、廢活動。而行政機關除了行政立法，還承擔著大量繁重的詳細行政事務。總之，作為行政行為根據的法律、法規不可防止地存在某些與現實相脫節的地方。假如將這樣的“法”作為依法行政的根據，越依“法”行政，離法治的軌道越遠；越嚴格執“法”，就越侵犯相對人的合法權益。行政法律體系不健全。從宏觀角度來講，由于我國行政法制化起步晚，行政法律體系不完善，尤其是行政程序法。目前我國還沒有一部統一的行政程序法典，多種行政程序規范散落在單行法律、法規中，尚有許多行政行為沒有對應的程序性規定。而行政程序內含行政公開、行政參與等基本制度，它們使行政過程成為開放、透明的運行系統，對行政機關做出行政行為產生積極影響，保證行政機關對的行使自由裁量權。假如行政程序不完善，行政機關易于暗箱操作，拒絕接受相對人的參與和監督，再加上權力所特有的侵蝕性，行政機關往往會濫用自由裁量行政與法權。為了保證行政機關對的行使行政權力，保護相對人的合法權益，消除合法不合理的行政行為，針對導致行政行為合法不合理的原因，應當采用如下對策：提高行政執法者的素質。行政執法人員是行政行為的詳細做出者，他們的業務素質直接影響行政行為的質量。要加強對執法者法律素養、政策領悟力的培養，提高他們的思想道德水平，增強社會責任感和職業道德感，以精確理解立法意圖，公正執法。加強立法，對行政自由裁量權的行使范圍進行界定，明確行使自由裁量權必須遵照的原則和規則，構造合理的行政程序規范，制定行政程序法典，克服目前行政程序對行政行為制約嚴重局限性的狀況。完善司法審查制度，充足發揮行政訴訟和國家賠償在保護公民合法權益，制約自由裁量權方面的作用，合適的時候可以考慮修改行政訴訟法，將行政自由裁量權納入司法審查的范圍，由于無司法審查，公民的權利和自由就缺乏最終的法律保障。+&建立濫用自由裁量權的責任追究制度，以此促使行政執法人員轉變觀念，牢記法律授予自由裁量權的目的是為了保障公民的自由和權利，實現社會的公共福祉。-&立法機關和行政機關法制部門要及時對其所制定的法律、法規等進行清理和匯編，修改或廢止不合時宜的規范以及互相矛盾的法律規范，使行政行為所根據的行政管理法規也具有真正的合理性。二合理不合法的行政行為在行政執法過程中，行政機關也常常會碰到某些合理不合法的難題。重要如下幾種狀況：行政機關執行的法律、法規和規章等本來已經不合時宜，但沒有得到及時的修改或廢除，假如以此種行政管理法規做出行政行為，則與法理、公理或一般公平觀念嚴重違反。因此行政機關做出對應變通，這樣的行政行為表面上看是與法律、法規或規章不符，也就是形式上的不合法。我國的行政法律體系是由多層次、多元主體構成的。如本文第二部分所述，作為行政行為根據的規范性法律文獻包括法律、行政法規、地方性法規、行政規章以及其他規范性法律文獻，它們的制定主體和效力不一樣。其中，制定主體規格較高、效力較高的規范性法律文獻一般只做出原則性的規定，需要低規格的制定主體在權限范圍內做出詳細規定，這樣一級一級地貫徹貫徹下去。不過在詳細規定尚未出臺之前，也許已經出現了需要依法處理的事情。這時，只能根據原則性規定做出處理。而我國版圖廣闊，各地差異很大，各地經濟、發展狀況復雜多樣，法律不也許一一做出規定。地方行政機關假如因地制宜，就會出現合理不合法的尷尬局面。此外，我國目前有些法律在立法上存在“一刀切”現象，體現了濃重的計劃體制色彩，給地方制定法規留下的空間有限。這也是導致合理不合法的一種原因。法律真空現象給行政執法尋找根據導致困難。按照嚴格法治的觀點，行政權力來自法律的授予，“法無規定則無行政”。根據這種觀點，沒有法律根據的行政行為就是不合法的。不過在現代國家，政府的任務繁重，機械地制定法局限性以適應需要。我國，伴隨經濟體制轉軌和政府