創新涉農資金管理體制機制試驗的調查與思考

為了深入了解農業資金整合的有關情況，作者在貴州省黔西縣進行了一次創新的農業資金管理體制查。一、“創新新農資金管理體制機制”試驗項目在原畢節地區試點推廣根據《農業部關于山西省朔州市等18個農村改革試驗區與試驗項目的批復》(農政發〔2011〕4號),貴州省原畢節地區承擔了“創新支農資金管理體制機制”試驗項目。按照原畢節地區的統一安排,“創新支農資金管理體制機制”試驗項目先在黔西縣試點,待試點取得階段性成效后,再在原畢節地區逐步推廣。以《農業部農村改革試驗區辦公室關于〈貴州省畢節地區創新支農資金管理體制機制試驗方案〉的批復》(農(試驗區)辦〔2011〕17號)為標志,作為全國唯一的創新支農資金管理體制機制試點縣的黔西縣的試驗工作正式啟動。二、試驗工作計劃(一)形成新農保資金整合辦法和經驗通過在黔西縣的試驗工作,探索逐步建立支農項目立項、支農資金撥付、支農資金管理、支農工程項目建設與管護、支農資金監督檢查和支農資金帶動社會資本投入農村的激勵體制機制,形成行之有效的支農資金整合辦法和經驗。(二)設立“三大財政”基金財政專項支農資金中除救災資金以外的上級支農資金、全縣各級財政支農專項資金、各種涉農社會融資以及全縣農業產業化建設、農業技術推廣、農業基礎設施建設、農村公益設施建設、財政扶貧開發及其他項目的支農資金。主要涉及:農村安全飲水資金(水利部門)小型農田水利建設基金(水利部門)小水利資金(水利部門)水土保持資金(水利部門、財政部門)以工代賑資金(發改部門)石漠化治理資金(發改部門)農村能源沼氣建設資金(農業部門、財政部門(國債資金))農村道路建設資金(交通部門為主,財政、水利、扶貧辦等部門)農村“一事一議”資金(財政部門)農業綜合開發資金(財政部門)三江源資金(財政部門(轉移支付))農村土地整理資金(國土部門)鞏固退耕還林成果資金(林業部門、發改部門)重點貧困村以外新增財政扶貧資金(扶貧辦)陽光工程(扶貧辦)農村電網改造(南方電網)省蔬菜專項發展資金(省扶貧辦)上級下撥的其他各類支農資金由縣發改局牽頭對各涉農部門選送的支農項目梳理匯總,建立分類別的縣級支農項目庫,對性質相同、用途相近、使用分散的涉農項目進行歸并統籌安排,由農牧、林業、水利、交通、扶貧等部門牽頭負責項目的實施。(四)年的發展階段黔西縣試驗工作從2012年開始,至2015年結束,實施期為4年,共分準備階段(2012年1月-4月)、實施階段(2012年5月-2012年12月)、推廣階段(2013-2014年)和總結階段(2015年)等四個階段。三、實驗組(一)加強組織領導成立以縣委書記任組長,縣委副書記、縣政府常務副縣長、分管農業工作的副縣長任副組長,相關部門主要負責人為成員的黔西縣創新支農資金管理體制機制試驗工作領導小組,負責統籌和部署全縣試驗工作,研究制定、審核有關重大政策和措施,協調解決試驗工作中出現的困難和問題,為試驗工作提供強有力的組織保障。領導小組下設辦公室,負責處理日常事務。(二)進行會議,進一步厘清試驗方案為保證試驗方案的可操作性,黔西縣加強與農業部農村改革試驗區辦公室和省市有關部門的溝通與協調,爭取上級部門支持。縣委先后召開兩次常委辦公會討論試驗方案。2013年3月,16位專家學者對試驗方案進行了討論。根據專家意見對試驗方案進行完善后,試驗工作正式啟動。(三)試點試點,10個村,5個村為防范風險,黔西縣結合特色農業發展、現代農業示范園建設和全面小康建設,2012年先后在貴畢公路沿線的林泉鎮清塘村、谷里鎮新金村、素樸鎮營山村、鐵石鄉墓老壩村、洪水鎮新橋村、杜鵑辦事處烏騾壩村等6個村和現代農業示范園開展支農資金整合試點。(四)施有6方面10項由縣發改、財政、審計、農牧和監察等部門牽頭,先后制定并實施了6方面10余項相關規章制度。監察局還創新支農資金監管模式,率先開通黔西廉政網,建立黔西廉政網支農資金監管系統,出臺了《涉農資金公示制》、《涉農資金監督管理問責制》等規章。(五)加強監督、促進檢查和其他由縣督辦督查局牽頭,縣領導小組辦公室及其成員單位,加大對創新支農資金管理體制機制試驗工作的督查力度,確保試驗工作如期推進。(六)建立試驗工作開展考核獎懲機制,加強對縣基縣雙考辦將創新支農資金管理體制機制試驗工作納入縣目標管理體系,制定相應的考核辦法,強化績效考核,及時通報工作情況,嚴格兌現獎懲,確保試驗工作落實到位。四、試驗工作的效率(一)項目整合方式黔西縣始終堅持“注重實效、農民主體、資金安全、程序規范、效率優先、投入導向”的支農資金整合原則,采取集中資金、整合資源、多方聯動、實施項目對支農資金進行整合。整合方式主要有兩種:一是區域整合,即在一定區域內先行規劃,各項目主管部門自行申報、實施、驗收,做到“渠道不亂、用途不變、各負其責、各記其功”;二是項目整合,即確定一個項目,在此項目下規劃若干子項目,各主管部門自行申報子項目并組織實施。通過試驗,初步探索出“各炒一個菜,共設一桌餐”的支農資金整合辦法,充分發揮支農資金整體效益。(二)試點試點道德品牌,改善生產生活條件,增加社會資本從林泉鎮清塘村等6個村和現代農業示范園開展支農資金整合試點的情況看,支農資金整合有力地促進了這些村(園區)的經濟社會發展,基礎設施明顯改善,村容村貌明顯改觀,群眾收入明顯增加。如開展支農資金整合試點的林泉鎮清塘村(588戶,2,346人),2012-2013年整合支農資金509萬元改善生產生活條件,其中21萬元修建沼氣池81口、60萬元實施危房改造79戶、310萬元實施黔西北民居改造275戶、50萬元改善學校基礎設施、18萬元除險加固龍家槽水庫、50萬元修建群體密集烤房24間。該村基礎設施的改善也有利于吸引社會資本。目前該村已吸引社會資本6,493.5萬元,用于發展蔬菜、中藥材等特色產業。一是引進山東樂義集團現已投資2,493.5萬元,建蔬菜基地公用房2,200m(三)試點區域新農保資金整合使用情況自試驗啟動到2014年5月底,全縣試點共整合支農資金2.49億元,其中2012年第一批試點整合支農資金1.41億元,帶動社會資金2.1億元;2013年試點整合支農資金0.92億元,帶動社會資金2.5億元;2014年上半年,已整合支農資金0.16億元,帶動社會資金0.2億元。除試點區域內支農資金整合外,2013年全縣實施的“兩個硬化”工程,即院壩硬化和連戶路工程,整合“一事一議”資金、扶貧資金、市縣財政資金共計1.2億元,完成院壩硬化8.17萬戶345.2萬平方米,連戶路2,910公里。2014年實施的通村油路建設也有大量支農資金參與整合使用。通過支農資金整合使用,不僅各試點區域,而且全縣范圍內基礎設施明顯改善,群眾收入明顯增加。2013年,全縣城鎮居民人均可支配收入19,260元,農村居民人均純收入5,684元。五、試驗工作的困難(一)成完善制度的建議支農項目管理部門多,資金撥付渠道多,在管理上又未能形成一整套比較科學、規范和完善的制度。在資金的投入、分配、使用、管理、監管等各個環節受利益、人情關系等因素的影響,存在不“讓利”和“放權”的現象,影響了支農資金整合。(二)綜合設計的準備難度較各部門上級下達的部分支農項目,其資金投入強度不同,實施進度不同,管理驗收標準也不同,增加了整合項目驗收難度。(三)地方配套比例較高絕大多數支農項目都需要地方配套資金,且地方配套比例較高。由于地方財力有限,導致一些項目工程因資金不足影響項目進度,無法實現整合目標。六、試點消除,逐步完善從調研情況看,黔西縣創新支農資金管理體制機制試驗工作取得了積極進展,初步探索出“管理規范、資金安全,財政引導、市場主導,效率優先、互利共贏”的支農資金管理體制機制,并在試驗中逐步完善;支農資金管理使用的整體規范性、安全性和有效性明顯提高,農業農村發展投入明顯增加;農民人均純收入大幅提高,農民生活更加殷實,農村社會更加和諧。為進一步做好支農資金整合,建議:(一)部門之間協調難,資金難整合難上級有關部門應制定統一的支農資金管理辦法,解決部門之間協調難的問題,促進支農項目和資金的有效整合;加大支農項目和資金行業歸口管理的力度。(二)審批權限不對項目作業進行規制上級有關部門應根據實際情況下放支農項目審批權限,在實施過程中對項目調整的報批應適當簡化程序;進一步發揮