我國財政國庫管理體制中激勵相容制度的合理安排

財政國庫管理體制建設是當前我國公共財政體制改革的熱點之一。改革目標是推行國庫集中收付制度，確立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代財政國庫管理制度。本文認為，要不斷推進國庫集中收付制度的改革，提高這一制度的效能，根據公共部門運行特點妥善處理好制度建設中的激勵相容問題是個值得注重的方面。

一、財政國庫管理制度中的委托代理關系

國庫按業務種類可分為財政國庫和財產國庫。財政國庫是負責財政資金收納、劃分、留解和庫款支撥等業務的專門機構。財政國庫管理制度設置的好壞，是公共部門理財水平高低的重要標尺，也是政府執政能力強弱的直接體現。自2001年我國正式啟動以國庫集中收付制度為核心內容的財政國庫制度改革以來，這一改革舉措以其所具有的廣泛連鎖帶動作用，已經在我國公共財政體制建設中發揮了重大作用，成為財政體制調整、預算制度變革、稅費改革、政府采購制度建設等其他改革的重要制度支撐。今后，在我國公共財政體制改革的推進中，仍需依靠國庫集中收付制度的強有力支持，也仍需不斷加強財政國庫管理制度的建設。要進一步完善財政國庫管理制度的建設，有許多問題值得深入研究。本文擬借鑒委托代理理論，對財政國庫管理制度中財政部門和國庫部門的激勵相容問題進行分析探討。

委托代理關系是經濟活動中普遍存在的現象。從較廣泛的意義說，只要存在兩個或兩個人以上的合作性活動，就可以形成委托代理關系。當代委托代理理論自上個世紀70年代產生以來，已成為經濟學體系中一個快速發展的學術領域，其中的激勵理論更被稱為“近四十年來經濟學中最為重要的發展”[1].在學界、業界的廣泛關注下，對于什么是委托代理關系，很多研究者也從不同角度進行了分析，并提出了不少定義。這些定義雖各有差異，但總體上是把“當事人中的一方委托另一方為其利益從事特定活動”作為體現委托代理關系的基本特征看待的。較著名的定義如，羅斯認為：如果當事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，則委托代理關系就隨之產生.詹森和麥克林則認為，委托代理是指一個人或一些人委托其他人根據委托人利益從事某些活動，并相應授予代理人某些決策權的契約關系.

就像許多經濟學理論起源于對私人部門經濟問題的研究，進而運用于對公共部門經濟問題的分析一樣，當代委托代理理論首先是為分析私人企業治理結構問題而產生，繼而很快被運用于公共經濟領域，成為分析認識公共部門經濟問題的重要理論手段。無論是針對私人部門還是公共部門，委托代理理論只適用于存在委托代理關系的場合。在我國財政國庫管理體制中，這種關系是存在的。

我國的財政國庫制度屬委托金庫制，系國際上較常見的財政金庫制度類型。從世界各國的實踐看，財政國庫制度的設置方式大致有3種類型。其中一種是“獨立金庫制”，即由政府在財政部門內設置金庫，辦理財政收支的保管出納業務。另一種是“委托金庫制”，即政府委托中央銀行經理財政國庫業務，大多數市場經濟發達國家均采用這種制度。再一種是“銀行存款制”，即政府直接將財政資金存入銀行，銀行按商業存款辦法對財政資金實施收付管理。按我國現行金庫制度，財政國庫由中國人民銀行代理，財政資金的收納、劃分、留解和撥付業務，皆通過設置在中國人民銀行的國家金庫負責經辦。這樣，在財政國庫運行中就存在著兩個主要的行為主體，一個是財政部門，另一個是中國人民銀行領導下的國庫部門。在經辦財政國庫業務過程中，這兩者之間就必然形成一定的工作關系。

委托金庫制下財政部門和國庫部門之間的關系盡管有其自身特點，但是，從總體上說，這兩者之間的關系是符合委托代理關系基本特征的。在財政國庫體制中，財政部門處于委托人的地位。《中華人民共和國國家金庫條例》規定“各級國庫庫款的支配權，按照國家財政體制的規定，分別屬于同級財政機關”，明確體現了財政部門作為委托人對國庫中所存款項的支配權。與之相應，國庫部門處于代理人的地位。《金庫條例》規定，中國人民銀行直接領導下的國家金庫“負責辦理國家預算資金的收入和支出。在執行任務中，必須認真貫徹國家的方針、政策和財經制度，發揮國庫的促進和監督作用”。《中華人民共和國預算法實施條例》規定：“中央國庫業務應當接受財政部的指導和監督，對中央財政負責。地方國庫業務應當接受本級政府財政部門的指導和監督，對地方財政負責。”這些內容都體現出，在財政國庫體系的運行中，國庫是作為代理人，受財政部門委托，對財政資金的收繳撥付和庫存按有關制度進行管理，以保障財政資金運行的規范性和安全性。

二、財政國庫制度中代理收益的實現

如同其他場合下的委托代理關系，財政國庫體制中的委托代理關系也是一種同時存在著正負效應的關系。從經濟理論角度說，國庫部門代理財政國庫業務，就應該發揮出其特有優勢，為整個制度運行帶來確定的好處，使代理效益大于代理成本，從而形成一定的代理收益。否則的話，這種委托代理關系就將會是缺乏經濟意義的，也將失去其存在的經濟理由。從較一般的形式說，這種代理制度中的收益成本關系可表示為

NR≥TR-TC

式中，NR為代理凈收益。TR為總代理收益，其大小主要取決于兩個變量，一為因代理而形成的直接效益，一為因代理而節約的開支，或因代理而減少的損失。TC為總代理成本，其大小亦取決于兩個主要因素，一個是代理費用，即委托方支付給代理方的費用，一個是因代理問題而產生的成本。為分析這種代理制度存在的經濟合理性，我們聯系現實，可知現有財政國庫制下的代理收益是明顯存在的。

就總代理收益中的直接收益而言。國庫集中收付制度是公共財政體制中的一項基礎性制度，對整個公共財政體制的完善發展起到了重要的支持和推動作用。國庫集中收付制度的建設則離不開國庫的作用。我國財政國庫管理制度的建設主要包括4方面內容：其一，是建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理。其二，是規范各種財政收入的收繳程序，取消稅收收入、非稅收入等各種收入過渡戶，將原來施行的就地繳庫、集中繳庫和自收匯繳3種形式簡并為直接繳庫和集中匯繳兩種方式，保證預算內、預算外的財政性資金收入全部直接繳入國庫或財政專戶。其三，是財政性資金支出通過國庫單一賬戶體系集中支付到商品和勞務供應者或用款單位。按照支付管理的需要將財政支出具體分為工資支出、購買支出、零星支出和轉移支出，并按支付主體的不同，采取財政直接支付和財政授權支付兩種方式。其四，是強化財政國庫管理制度的效能，確立以剛性的預算執行機制、高效的信息管理系統和嚴格的監督檢查機制為主要內容的管理運行體系。從上可以看出，在這一重要制度的構建中，國庫確實擔當著重要的角色，發揮了重要的作用。可以說，沒有國庫作用的發揮，就沒有國庫集中收付制度的建設可言，也就沒有財政國庫管理體制對整個公共財政體制改革的積極推動可言。而且，通過國庫的代理，有利于提高財政資金的運行效率。人民銀行擁有組織商業銀行資金清算的權能，特別是國庫直接參與清算后，庫款的報解和支撥不再通過其他部門辦理，大大提高了財政資金的劃撥速度和使用效率，使預算單位的用款更為及時和便捷，對提高財政資金的使用效率發揮了積極的作用。

就因代理節約的開支或因代理而減少的損失而言。這方面的收益也是相當明顯的。較突出的表現如：其一，有利于提高財政資金的安全性。作為保障財政資金安全性的重要防線，國庫具有一定的獨立性，在制度上為抵御各種因素對財政資金的沖擊干擾、排除各種非制度的影響提供了保障，從而可以有效降低因違規、腐敗等而造成的損失。其二，有利于加強對財政資金運行的監督。從制度設置的角度說，對公共部門的權力進行適當的制約是非常必要的。國庫代理金庫制，實際上是對財政部門權力的一種分權安排，可發揮權力制衡的作用，對財政資金的收支撥付發揮積極的監督作用，防止因權力過分集中而導致的損失。其三，有利于提高財政資金運行的透明度。通過國庫集中收付制度，使所有財政性收支都按制度規定的程序在國庫單一賬戶體系內進出，對提高財政收支活動透明度，加強對財政資金運行的監督等，都可發揮出重要作用，進而可減少因“暗箱操作”而帶來的損失。

從以上兩大方面的例子可以看出，代理國庫制度的好處是頗為明顯的。當然，由于公共部門的固有特點，要將這類帶有巨大正外部性的收益完全“貨幣化”是相當困難的，對其進行精確計算也是不可能的。但可以肯定的是，只要制度安排合理，預期中的代理收益是完全可以實現的。因此，在代理收益為確定的情況下，按照NR≥TR-TC的關系，要實現代理凈收益最大化，代理金庫制下需要注重的問題，也就是如何有效控制總代理支出，降低代理成本，特別是妥善解決好委托代理關系下的“委托代理問題”。

三、財政國庫制度中的激勵不相容問題

在總代理成本中，由于代理費用是按照一定的預算程序決定的，只要核算準確，程序適當，其費用高低價就將會是合理的。因而，對這個問題本文不擬多加筆墨。總代理成本中的另一個方面，就是對因為“委托代理問題”而產生的成本問題，這正是代理成本中的關鍵所在。按照委托代理理論，無論是私人部門還是公共部門，只要存在著委托代理關系，就必然會在享有委托代理收益的同時，面對相應的代理成本問題，或者說，必須面對由此產生的“委托代理問題”。委托金庫制下財政國庫的運行，同樣如此。

委托代理問題是指，由于代理人的目標函數與委托人的目標函數不一致，具有自我利益取向的代理人的行為有可能偏離委托人的目標函數，而在信息非對稱條件下，委托人又難以觀察到這種偏離，無法進行有效監督和約束，從而出現代理人行為背離委托人利益的現象。委托代理問題通常集中體現在信息不對稱、責任不對等、契約不完善和激勵不相容等幾個方面。這幾方面的問題往往同時存在、相互關聯，共同制約著委托代理的成本，并共同導致委托代理風險的產生。就我國現行的財政國庫管理制度而言，本文認為委托代理問題中最突出、需要著重注意解決的，就是激勵不相容問題。

激勵不相容是委托代理問題中的一個突出方面。“激勵不相容”與“激勵相容”是一對相互對應的概念。簡言之，激勵相容是指：在委托代理關系中，如果一項制度安排能促使代理人所采取的行為正好與委托人所要實現的目標相吻合，或者說，制度安排中激勵措施與激勵所要達到的目標是相一致的，這就形成了“激勵相容”的效果。與之相反，激勵不相容則是指：一項制度安排使委托人和代理人之間的目標和行為出現了不一致，符合委托人利益的目標，對代理人未能形成激勵作用，甚或是，代理人不按委托人的利益行事，反而能夠獲取更大的收益。

在財政國庫制度的委托代理關系中，財政部門與中國人民銀行轄下的國庫既有目標相一致的地方，也有不盡相同之處。從總體上說，財政部門和中國人民銀行都在國務院領導下展開工作，兩者之間的長遠目標、根本利益是一致的。而且，中國人民銀行管轄下的國庫，在規范財政資金的收付上也發揮了積極的作用，付出了巨大的努力。但是，在一些具體方面，兩者之間也存在著與激勵不相容相關的問題。較突出的如下。

首先，國庫業務在財政部門和銀行部門運行中的目標差異問題。從財政部門的角度說，財政國庫管理制度建設是整個財政體制建設中非常重要的一環。建立國庫統一收付制度的主要目標在于加強公共財政體制建設，完善財政資金收支的管理約束機制，提高財政資金的使用效率。財政部門視角下的國庫，既是政府預算執行體系中的重要組成部分，也是整個財政資金運行中的重要環節；既是從源頭上遏制腐敗的有效制度，也是提高各政府部門執政能力的積極手段；既是實現政府資金運行效率的重要制度，又是保障政府資金安全的關鍵措施。財政部門需要國庫在確保財政資金收支的規范、高效、安全、及時、準確上提供積極的制度保障。

國庫是在中國人民銀行的領導下運行的。其運行目標很大程度上取決于人民銀行。隨著我國金融體制改革的不斷深化，中國人民銀行制定和執行貨幣政策、維護金融秩序的職能得到不斷的強化。在2003年修改頒布的《中華人民共和國中國人民銀行法》中所規定的13項職責，主要集中在貨幣金融方面，這些職能顯示出中國人民銀行的“主業”與財政的關系已變得越來越遠。國庫部門雖然仍是人民銀行的內設部門，代理國庫雖然仍是人民銀行的職能之一，但是作為一個在運行上需要充分考慮財政政策需要的部門，在政策目標的協調方面缺乏有效的協調機制，導致貨幣政策和財政政策目標在國庫這一關鍵點上的結合較為松散，不利于國庫按財政部門的需求發揮作用。從某種意義上說，在對財政資金的管理上，人民銀行管轄下的國庫可能更容易注重于對庫存資金的安排運用，注重于對財政閑置資金頭寸的管理。這與財政部門所關注的重點也是有所不同的。

其次，在提升國庫業務能力要求方面的差異問題。從世界各國發展趨勢看，國庫已不單是傳統意義上的“庫藏管理者”，財政國庫在加強政府資產中的現金管理、控制財政資金收支、推行政府融資政策、實施國債發行和管理、參與財政管理信息系統運作等方面，都發揮著越來越重要的作用，在代表政府控制預算執行、保管政府資產和負債等方面履行著一系列重要的管理職能。

隨著我國公共財政體制建設的不斷推進，為保證財政資金運行的規范和高效，國庫在財政資金管理中的作用日顯重要，但我國現行國庫管理制度仍基本是傳統意義上的“庫藏管理”制，日益難以滿足財政國庫管理的需要。以目前較普遍存在的問題為例：在對進出國庫財政資金的審核中，國庫部門常常會遇到因制度、信息等原因而導致的困難，形成財政資金管理上的職能缺位。例如，在資金核算中，財政部門所使用的主要是預算會計制度，而國庫部門使用的則是金融業會計制度。機構設置的不相適應問題。《金庫條例》規定：“國庫機構按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫。”人民銀行撤銷了省級分行后，已實行大區分行管理建制。成立大區分行后，國庫仍需按行政區劃逐級設置，從而出現國庫行政管理體系和人民銀行機構設置的不相匹配問題。隨著我國財政體制的演化，越來越多省份將實行“省管縣”的制度。中國人民銀行現行資金結算方式則不能適應“省管縣”財政體制的需要，不能實現省與縣的直接資金匯劃。在財政資金的劃撥中，省級財政部門的下撥資金必須經過3個環節才能到達縣支庫：省分庫—中心支庫—縣支庫；同樣，縣支庫上劃省級預算收入也要經過3個環節才能到達省分庫。這種匯劃方式造成資金周轉緩慢，行程過長。國庫部門人員配備往往不充足，工作人員數量遠遠落后于國庫業務增長的需要。銀監機構分設后，基層國庫工作人員不足的情況更形突出。

這些問題，都要求國庫通過采取提高自身的業務能力、調整機構設置方式等措施加以改進。但是，就如一些西方學者在分析財政管理問題時所指出的，在公共部門運行中，往往存在“位置決定立場”的現象，基于不同的立場“會對理解公共財政管理的具體內容起到重要的作用”.在對待國庫業務能力的提升改進方面，由于立場、具體目標的不同，財政部門與人民銀行的態度也可能存在差異。如果說國庫部門連解決這類“低層次”問題都缺乏足夠“興趣”，那么，在順應全球發展大勢全面提升管理能力方面就更難找到充足的動力。

第三，二者運作規制的差異，一定程度上形成了制度裂隙，造成了激勵機制作用發揮的障礙。較明顯的例子如：兩個部門之間并不存在一般委托代理中的主從關系。財政部門與作為國庫主管部門的人民銀行均對國務院負責，分別與國務院保持著上下級之間的委托代理關系，均在國務院領導下按平行關系開展工作。因此，在委托代理關系的建立過程中，兩者在制度安排上的選擇余地遠比一般企業為小。中國人民銀行獨立性不斷加強的問題。《人民銀行法》規定“中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策，履行職責，開展業務，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉”。加強人民銀行的獨立性，主要是為了便于其履行貨幣政策的職能。當然，財政國庫職能的有效發揮，也需要人民銀行保持一定的獨立性。但是，人民銀行獨立性的加強，也使財政部門與其在金庫業務上的協調上，增加了一定的制度限制。在經濟收益方面。《實施細則》規定，人民銀行辦理稅款入庫及國庫資金支付，均不收取手續費。按照2002年頒布的《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，人民銀行對“對國庫存款計付利息”，“利息的支配權，按照國家財政體制的規定，分別屬于同級財政機關”。這使人民銀行代理國庫所獲經濟利益幾乎為零，成為解決國庫制度中委托代理關系問題時需要考慮的問題。

四、實現財政國庫制度中激勵相容的主要建議

就一般理論而言，在委托代理關系中，由于代理人態度的不同，產出結果就會出現差異，或者說形成同一產量時的成本水平就會不同。設θ為生產同一單位產量的邊際成本，則其生產成本情況可表示為：θ∈Θ=｛，θ｝。也就是說，當激勵相容時，代理人是積極的，此時的邊際成本較低，為；當存在激勵不相容時，其態度是消極的，此時的邊際成本則是數額較高的。兩種邊際成本的差△θ=-，即為代理人邊際成本的不確定性幅度。要改變激勵不相容狀況，就要通過合理的制度安排，縮小乃至消除代理人邊際成本的不確定程度，使之采取積極的態度，使單位產量按量的邊際成本水平形成。要解決好國庫制度中激勵不相容問題，一方面固然要積極借助一般委托代理理論的認識，在激勵機制、約束機制和監督機制的合理設置上做出努力；另一方面也要注重財政部門和國庫部門間委托代理關系的特點，采取相應措施，以確保制度設置的有效性。這也是本文認為需要著重加以分析說明的地方。根據公共部門產權一般特點，根據我國財政國庫制度本身特點，需要注重的問題主要有如下幾個方面。

第一，在制度設計中，不能過分依賴經濟手段的作用。在一般委托代理關系中，“委托人不可能使用‘強制合同’來迫使代理人選擇委托人希望的行動，而只能通過激勵合同誘使代理人選擇委托人希望的行動”.因此，在制度設計中往往需要建立符合“參與約束”的條件，以達到實現激勵相容的目的。然而，在財政國庫制度建設中，解決委托代理問題雖然也要講收益成本，但不能太過依靠滿足“參與約束”等經濟措施。這不單是由于財政、國庫部門之間的合作是以行政分工為基礎的，不同于市場機制作用下的商業交換關系；也不僅是由于國庫部門作為“代理人”，其履行代理國庫職責所獲得的收益并非真正來自處于委托人地位的財政部門，而是來自于廣大納稅人；更重要的是，在公共產權條件下，政府部門之間的協調不宜借助太多“經濟手段”，否則，很容易出現“買賣公權”、“權力交易”，出現利用權力“設租”“尋租”的現象，這與建立國庫集中收付制度的初衷是完全背離的。

第二，應注重解決好特殊的信息不對稱現象。委托代理問題產生的根源在于信息不對稱。信息不對稱現象越嚴重、信息失真的程度越高，委托人與代理人之間的協調就越容易出現問題，激勵相容的實現就受到越多制約。按照一般理論，在委托代理關系中，代理人是私人信息的擁有者，單方面具有信息上的優勢。但是，財政國庫制度中的委托代理關系則有其特點。由于行政隸屬關系不同等原因，不但財政部門往往不能充分了解國庫部門的信息，而且國庫部門對財政運行的信息每每也不能充分掌握，兩者之間的信息不對稱通常具有相互性。要解決好這種具有雙向性的信息不對稱問題，需要有針對性地采取各種措施。應積極提高財政國庫制度施行中的透明度。在財政國庫制度中，財政資金收入和支出的透明度越高，財政部門與國庫部門的透明度越高，越有利于兩部門之間的溝通，越有利于消除行政制度上的障礙，也越有利于激勵相容的實現。解決信息不對稱的有效途徑，還在于加強預算制度的改革，強化預算的約束剛性，提高預算透明度。科學合理的預算編制是財政資金能夠得到有效控制的前提，缺乏這一前提，資金運行的管理控制將無從談起。因此，要加快部門預算中綜合預算的推行，使所有財政資金的收支均在預算案中得到體現；要細化預算，盡可能使各項收支得到明確反應；要提高預算的透明度，使財政資金運行中涉及的各有關方面都了解預算的內容；要加強預算的約束剛性，使財政部門、國庫、各預算單位均按同一個本子辦事。要有效解決信息不對稱問題，計算機網絡體系的開發運用是重要的技術條件。國庫集中收付制度的建設，需要強大的計算機網絡支持。無論財政資金的收納，還是財政資金的撥付，都離不開會計核算軟件、財政管理軟件和銀行支付系統等計算機網絡技術的支持。計算機網絡體系的建立，可有效降低雙向性信息不對稱的程度，大大提高財政部門和國庫部門之間信息溝通的水平。

第三，應建立起