我國民辦高等教育經費資助政策：問題與建議

摘要：目前，我國民辦高等教育面臨生存性、發展性短缺已是不爭的事實，從國外的發展經驗來看，政府的經費資助政策是解決這一問題的有效途徑。就我國民辦高等教育經費資助政策的制定實施而言，值得探討的問題有四：一、要不要資助，二、向誰資助，三、怎樣資助，四、怎樣保障。在考察中外民辦高等教育經費資助政策的歷史背景及現實狀況的基礎上，本文對制定我國民辦高等教育經費資助政策提出了相關的建議。

關鍵詞：民辦高等教育；經費資助；政策建議

WadiD·Haddad和TerriDemsky認為，一項好的政策建議的提出，根據有三：一、滿意度，考慮它所涉利益群體的多樣性；二、實施能力，考慮國家在財政上的承受能力；三、可行性，以及它能否持續足夠長的時間以便顯示出相應的政策結果。［1］那么一項好的民辦教育政策建議應該滿足什么條件呢？首先是能滿足社會中特定群體的某些需要并符合大多數人的利益，對于社會的發展能夠產生持久的促進作用；二是要有明確的實施目標、范圍和方案；三是要充分考慮政府的財政成本以及社會成本、政治成本；四是要充分考慮實施這種政策所需要有效配套措施。本文將以此為框架，在考察中外民辦高等教育經費資助政策的歷史背景及現實狀況的基礎上，對制定我國民辦高等教育經費資助政策提出相關的建議。

一、要不要資助

舉步維艱：我國民辦高等教育經費來源現狀

從總體上看，我國的民辦高等教育的經費來源渠道十分單一，主要靠收取學雜費。

上表表明，辦學資金來源主要靠收取學生學費的學校有42所，靠自籌貸款的學校有45所，兩項相加共占被調查對象總數的84·5％，政府資助只占到了3·9％。

1999年，華東師大伊麗博士對當年具有頒發學歷文憑資格的22所民辦高校及其所在的15個省、自治區、直轄市教委進行了調查，將經費來源與經費數量相結合，把民辦高校分成完全依賴型和部分依賴型兩種

它山之石：國外高等教育資源分配形式、公平原則及對私立高校資助政策

它山之石可以攻玉，引進模式是政策建議產生過程模式之一。在探討我國民辦教育資助政策之先，我們不妨看看國外高等教育資源分配形式、公平原則和國外私立高等教育資助政策。在高等教育方面，阿爾布雷奇和齊德曼歸納了四種高等教育資源分配形式：1·國家支配模式，即政府直接給大學，或通過大學基金會撥款；2·成本補償模式，除了政府直接撥款外，政府到學生提供直接資助；3·收入多元化模式，有政府撥款、政府對學生的直接資助、學雜費、科研合同收入、工商業對學校的投入等；4·資源轉移模式，包括直接撥款和通過基金會撥款，以及政府通過給學生提供直接貸款和獎助學金等以學費方式付給學校。這四種資源分配形式中都包涵了政府的直接撥款。到目前為止，較為公認的教育資源分配的公平原則有以五項：1·資源分配均等的原則。2·財政中立原則。3·調整特殊需要的原則。4·成本分擔和成本補償的原則。5·公共資源從富裕流向貧困的原則。最后一個原則是現階段各國學者判斷教育資源分配是否公平的最終標準，是教育財政公平的最高目標，也是實現教育機會均等的最根本的財政要求。［3］就國外私立高等教育資助政策而言，模式主要有：1·美國模式。在美國私立大學經費收入中，聯邦政府撥款占第三位，1993－1994年度，私立大學獲取聯邦政府經費資助為96·11億元，占私立大學總經費的14·5％;1994－1995年度為100·51億元，占經費總額的14·4％。美國強調私立大學的公共服務功能，因此會對私立大學提供較多的公共資助。［4］2·英國模式。英國高等教育機構往往很難區分是公立的還是私立的，從財政上講，大學經費的80％以上都來自于政府，但從教育行政上國家對私立學校不作干預。完全由大學來自律經營。這其中只有在財政上完全獨立的伯明翰大學可視為真正的私立大學，但實際上該校也有三分之一學生接受政府的個別資助。3·日本模式。日本通過“助成三法”［5］對私立學校進行財政援助，同時，還在稅制上對私立學校采取了一些優惠措施。目前，政府對私立高等教育機關的援助占其經常事業費的17％左右，地方政府對私立高中的補助占其經常事業費的30％左右。［6］此外，還有法國的補貼與改造模式、荷蘭的教育折價券模式、因省而異的加拿大模式、以資源指數為本的澳大利亞模式等等。［7］總之，各國對私立學校的資助方式是多種多樣的，但從資助經費的構成來看主要有：提供減免稅的優惠措施、提供直接資助、提供教育教學服務、向學生提供獎學金、提供長期低息貸款優惠等等。

歷史之鑒：我國歷史上對私學、私立教育的資助

我國的私學、私立教育的發展具有十分悠久的歷史，政府在對私學、私立教育的財政資助上經歷了一個從任其自生自滅到給予精神褒獎和撥款補助的過程。以我國古代私學形式發展最高、最完備的書院為例，其產生后就得到封建政府的經費資助。如南宋建康明道書院“州府累撥到田產四千九百八畝三角三十步，歲入米一千二百六十九石有奇，稻三千六百六十二斤，菽麥一百一十余石，折租錢一百一十貫七百文，又有白地房廊錢，本府每月撥下贍士支遣錢五十貫，十七界官會并蘆柴四十束。”［8］民國時期，1934年，國民政府教育部專門制定了《私立專科以上學校補助費分配辦法大綱》，對私立專科以上學校的補助費總額、分配辦法、申請程序作了規定。1934年，私立專科以上學校從政府得到共計76萬元的補助，資助的私立大學共計32所。雖然經費數量不多，但對辦學者是極大的鼓勵，對于改善私立大學的辦學條件具有一定的積極作用。據《革命文獻》第56輯記載，自從教育部實施制度化的補助之后，私立大學“設備之增加，為數尤巨”。［9］除了教育部的資助外，衛生部、司法部、財政部、鐵道部及其它黨政部門都曾為私立大學提供了經費資助。如20世紀30年代初直至抗戰前夕，中央和地方政府對南開大學的資助款占學校總收入的三分之一。又如，1929－1937年，中央與地方政府給予了廈門大學的津貼與基金共計百萬，這期間，學校行政經費實際上仰賴于此。［10］對私立大學的經費的資助政策一直延續到新中國成立初，當時，民辦高等院校共有81所，政府的政策是以“積極維持、穩步改造、重點補助”為方針。在第一次全國教育工作會議上，當時的教育部副部長錢俊瑞作“總結報告”時也談到“對經費困難而辦學成績不壞的立學校應給以補助”。［11］但可惜的是，這項政策由于隨之而來的“院系大調整”運動導致私立學校被取消而結束。在近代私立大學的發展過程中，國民政府不僅給予經費、校地、物資設備等等直接的物質支持，而且還通過有關政策與措施間接支持私立大學。如私立大學向國外購買教學用品可以申請免稅，教育部還可以出面擔保私立大學向國家銀行貸款。［12］

目前，我國民辦高等教育面臨生存性、發展性短缺已是不爭的事實，國際的經驗和歷史的經驗表明：對要不要資助民辦高等教育的回答是肯定的，政府制定并逐步完善經費資助政策是解決民辦高等教育發展困境的有效途徑。［13］之所以如此，就是要解決當前我國民辦高校所面臨生存性、發展性短缺問題，滿足我國民辦高校、民辦高校教師、民辦高校學生發展的需要，這從根本上來說符合我國大多數人的利益，對于我國教育的進步、社會的發展能夠產生持久的促進作用。具體理由有三：首先，高等教育的內外部性、準公共物品屬性以及公共性、競爭性的特征，決定了高等教育必須建立政府、受教育者和社會“三位一體”的經費籌措機制，民辦高等教育當然也不例外，政府理應支持民辦高等教育的發展。就高等教育的內外部性特征而言，依據人力資本理論，教育是一種投資，既需要支付成本，又能為個人和社會帶來效益，這就是教育的內部特性和外部特性。個人的收益主要表現為未來較高的收入，更大的就業和適應能力，更高的升遷機會和社會地位等。社會收益則主要表現在國民收入的增加，國民素質的提高等等。按照市場經濟“誰受益誰付費”的原則，受益各方都應當支付相應的教育成本，實行成本分擔。所以在非義務教育階段，實行教育成本分擔，尤其是作為受益者的政府資助私立教育使之成為一種實際需要。［14］這也有助于緩和國家教育經費短缺與國民對高等教育的巨大需求之間的矛盾。

第二，出于提高民辦高等教育質量的需要，政府應該對民辦高等教育進行資助。教育質量標準與教育成本呈正相關，提高教育質量標準，則意味著教育成本的提高，如果教育質量標準達到某一個水平，就可能出現收益等于或大于成本的情況。這種情況會隨著高等教育普及程度的提高會變得越來越明顯。［15］因此，為了保證教育質量，政府有必要對民辦高等教育進行資助。

最后，對民辦高校的資助也是真正落實其承擔職業教育這種責任的需要。發展職業教育是國家對民辦高校的政策定位，但目前民辦高校開設的職業教育類型主要是財會、計算機、外語、旅游等，工程類專業則很少，以研究為導向的人文科學、社會科學等也被忽視和丟棄了（見表4)。由此容易而且已經造成民辦高校專業布局上的不合理，千校一面，培養的學生結構性失業嚴重，不能真正滿足市場對人才尤其是大量工程技術人才的需要。之所以如此，是因為缺資金、缺師資，純屬無奈之舉。顯然，從目前的條件看，學校的運轉費用主要依靠學生交納的學費的民辦高校是無力承擔某些高投入的職業教育，從而真正實現高等職業教育的目標的。在日本，文部省曾預測到1962年將缺少大量科學技術人員，于是要求私立大學從1958年起3年內增加培養3000名理工科學生，并在私立大學的爭取下給予相應的新設理工科學部或由文轉理的經費。［16］這一舉措應值得我國借鑒。

表420所民辦高校專業設置與開辦數量改善民辦高等教育生存性、發展性短缺的有效措施之一是打破對政府對教育資源的壟斷，徹底改變議行合一、裁判員兼運動員的教育管理體制。應該認識到，沒有一個國家能夠壟斷、包辦高等教育，因而有必要使教育改革走出單純的財政視角，［24］進入更為實質性的管理體制、辦學體制改革，打破目前政府包攬過多，教育與教育決策中行政化，決策權、財權、執行權三者合一的局面。教育壟斷的打破，有利于吸引社會資金向教育的流動，把教育辦成全社會共同參與的事業，建立民辦教育與公辦教育公平競爭的制度環境，促使包括民辦高等教育在內的民辦教育良性發展。

第四，適時頒布民辦教育資助法。由于目前我國的民辦教育資助法規很不完善、很不健全，因此適時制定《民辦教育資助法》，完善我國的民辦教育資助法規時十分必要的。從日本的經驗來看，日本的私學助成政策的發展經歷了不支持且控制、不支持也不控制、支持且控制三個時期。［25］其私學“助成三法”在法律上對私立學校的經費問題的規定，集中在以下方面：一是強調辦學者的公益性經費投入；二是捐款必須保證用于私立學校的辦學；三是允許存在贏利行為，但對其嚴格控制；四是規定國家和地方政府對私立學校有進行資助和義務。我國應該以此為鑒，審時度勢，在《民辦教育促進法》及其實施條例的基礎上盡快頒布實施《民辦教育資助法》。以促進我國民辦教育健康、穩定、快速的發展。

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［20］在關規定主要集中在《民辦教育促進法》第四十四、四十五、四十六、四十七、四十八、五十、五十二條及其實施條例第三十六、三十八、三十九、四十、四十一條上，包括稅收優惠政策、捐贈政策、信貸政優惠政策、設立民辦教育發展專項基金政策等等。

［21］如1996年排名前十