我國(guó)農(nóng)村荒舊宅基地資源復(fù)墾現(xiàn)狀分析與建議

摘要我國(guó)農(nóng)村荒舊宅基地資源有著很大的復(fù)墾潛力，通過(guò)對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村荒舊宅基地資源及其復(fù)墾現(xiàn)狀的分析，找出了其復(fù)墾進(jìn)程緩慢的原因，并提出了建議。

關(guān)鍵詞荒舊宅基地復(fù)墾

改革開(kāi)放以來(lái)，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民收入不斷增加，生活水平日益提高，農(nóng)民對(duì)住房的要求也越來(lái)越高。致使20世紀(jì)90年代初期，一股“棄老宅、劃新宅、占耕地”的建房浪潮襲卷全國(guó)農(nóng)村。在改善廣大農(nóng)民居住條件的同時(shí)，一方面是大量良田被占，耕地的日益減少；另一方面是大量舊宅基地被廢棄，造成土地資源的浪費(fèi)。因此，開(kāi)展農(nóng)村荒舊宅基地的復(fù)墾工作，對(duì)于我國(guó)這個(gè)人地關(guān)系緊張的國(guó)家有著十分重要的意義。

1待復(fù)墾的荒舊宅基地資源現(xiàn)狀

截止2001年底，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)億hm2。而同期廢棄的荒舊宅基地面積約占10%，即160萬(wàn)hm2，約占同期我國(guó)耕地總面積的1%。另根據(jù)我國(guó)城市化進(jìn)程的資料分析估計(jì)，今后20年全國(guó)每年平均約有1200多萬(wàn)農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)，而以目前我國(guó)農(nóng)村居民人均居住用地153m2計(jì)算，今后每年約有萬(wàn)hm2的農(nóng)村宅基地可能閑置不用，如果對(duì)這些荒舊宅基地資源進(jìn)行復(fù)墾，將大量增加我國(guó)的后備農(nóng)地資源。

據(jù)估計(jì)，目前待復(fù)墾的荒舊宅基地面積的70%可以復(fù)墾為耕地。按年畝產(chǎn)糧食500kg計(jì)算。每年可新增糧食億kg。余下30%可以復(fù)墾為其他農(nóng)用地或整理為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。若復(fù)墾增加的50萬(wàn)hm2農(nóng)用地用于發(fā)展水產(chǎn)、果園和畜禽養(yǎng)殖等，畝產(chǎn)值按1500元計(jì)算，可新增產(chǎn)值億元。由此可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村荒舊宅基地復(fù)墾有著很大的潛力。而目前這些潛在的資源大部分沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。

2我國(guó)農(nóng)村荒舊宅基地復(fù)墾進(jìn)程停滯不前的原因

自1998年國(guó)務(wù)院頒布了《土地復(fù)墾法》以來(lái)，土地復(fù)墾工作引起了各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的廣泛重視，也取得了較大進(jìn)展。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地復(fù)墾工作的重心放在工礦業(yè)廢棄地的復(fù)墾上。國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截止2001年底，我國(guó)已復(fù)墾的除工礦用地外的其他各類(lèi)土地一共才只有60萬(wàn)hm2。而其中農(nóng)村荒舊宅基地復(fù)墾所占比例微乎其微，基本上處于被忽視的狀態(tài)。探究我國(guó)農(nóng)村荒舊宅基地復(fù)墾進(jìn)程停滯不前的原因，則是多方面因素綜合引起的結(jié)果。

宅基地的無(wú)償使用制度帶來(lái)的負(fù)面影響

20世紀(jì)90年代初期，我國(guó)曾在部分地區(qū)實(shí)行過(guò)宅基地的有償使用制度。但考慮到加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因而這種制度還是被廢止了。目前全國(guó)農(nóng)村宅基地繼續(xù)實(shí)行一戶(hù)一宅平均分配的無(wú)償無(wú)期限使用制度。這種制度雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但在很大程度上助長(zhǎng)了農(nóng)村建房風(fēng)氣的高漲，增加了農(nóng)村宅基地的需求量。雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。且原則上鼓勵(lì)村民在原宅基地上拆舊建新。但由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活水平的提高，農(nóng)民的住房需求已由當(dāng)初的僅能夠遮風(fēng)避雨轉(zhuǎn)變?yōu)樽非髮挸ā⒚髁梁褪孢m，以前的宅基地已經(jīng)難以滿(mǎn)足這種需求。于是紛紛申請(qǐng)新的宅基地而遺棄老宅，致使我國(guó)荒舊宅基地面積不斷增加。

農(nóng)民宅基地使用權(quán)的禁止流轉(zhuǎn)，限制了荒舊宅基地的再利用

我國(guó)《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，但這僅對(duì)國(guó)有土地而言。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”雖然我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》允許我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，但從現(xiàn)有法律規(guī)定來(lái)看，農(nóng)民宅基地使用權(quán)是不能流轉(zhuǎn)的，如我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。農(nóng)民宅基地禁止流轉(zhuǎn)的原因主要有以下三點(diǎn)：一是由于法律的不完備，如集體土地所有權(quán)主體的“模糊”，還有我國(guó)法律對(duì)集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、變更和登記缺乏明確的規(guī)定；二是農(nóng)民宅基地的取得是源于其身份，失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一身份，宅基地的取得權(quán)也就失去了其存在的基礎(chǔ)，因此非集體成員不能通過(guò)受讓房屋的所有權(quán)來(lái)取得宅基地的使用權(quán)；三是農(nóng)村土地市場(chǎng)尚未真正建立，宅基地的流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的平臺(tái)及全方位的制度約束。

農(nóng)民自發(fā)作為復(fù)墾主體的利益得不到保障

原土地使用者或其他農(nóng)民自發(fā)復(fù)墾是目前我國(guó)農(nóng)村荒舊宅基地復(fù)墾的主要形式。我國(guó)土地復(fù)墾法也規(guī)定了“誰(shuí)復(fù)墾，誰(shuí)受益”的原則。但是這并不能夠保證農(nóng)民作為復(fù)墾主體的利益。原因在于，荒舊宅基地的土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民自發(fā)復(fù)墾荒舊宅基地所得來(lái)的土地并不同于農(nóng)民的責(zé)任田和自留地，也沒(méi)有同集體簽訂土地承包合同，利益沒(méi)有得到法律保護(hù)，農(nóng)民的自發(fā)復(fù)墾實(shí)際上是在集體組織的默認(rèn)下取得了該土地的實(shí)際占有狀態(tài)。由于這種占有僅僅是一種事實(shí)而尚未形成法律上的權(quán)利，加上我國(guó)占有制度的不完善，在此情況下，若土地所有者主張權(quán)利，那么耕地的占有人就會(huì)因缺乏依據(jù)而處于被動(dòng)和不利地位，甚至有可能使其投入土地改造中的資金和勞動(dòng)頃刻間化為烏有。而這無(wú)疑會(huì)影響和制約農(nóng)民對(duì)原有或其他宅基地改造為耕地的積極性和投入力度。反之，若集體組織作為土地所有權(quán)人容忍這種實(shí)際占有狀態(tài)的永續(xù)存在，則又會(huì)使集體和國(guó)家的利益無(wú)法體現(xiàn)并進(jìn)而受到損害，這也有違于所有權(quán)制度的本意。

村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，執(zhí)行缺乏力度

村莊建設(shè)規(guī)劃對(duì)農(nóng)民建房起著最直接的控制作用。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，村莊建設(shè)規(guī)劃由所在地村民委員會(huì)負(fù)責(zé)編制，經(jīng)村民代表大會(huì)或村民大會(huì)討論通過(guò)，經(jīng)所在鄉(xiāng)人民政府審查同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。而我國(guó)尚有部分地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)比較落后的邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，至今尚未編制村莊建設(shè)規(guī)劃，有的也多數(shù)過(guò)于簡(jiǎn)單或規(guī)劃不實(shí)際，缺乏應(yīng)有的指導(dǎo)作用。另外在規(guī)劃的執(zhí)行過(guò)程中，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，僅僅只依靠行政調(diào)控手段來(lái)進(jìn)行規(guī)劃的實(shí)施，致使規(guī)劃的執(zhí)行失去應(yīng)有的力度，農(nóng)民隨意建房，搬遷現(xiàn)象嚴(yán)重。

土地法規(guī)宣傳不夠，珍惜土地觀(guān)念尚未真正形成

1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布實(shí)施以來(lái)，國(guó)家和地方制定了一系列土地法律和規(guī)章，對(duì)農(nóng)村建房用地作了系統(tǒng)而明確的規(guī)定。新土地管理法規(guī)定住宅建設(shè)要嚴(yán)格遵循村莊規(guī)劃，要求新建住宅須歸還舊宅基地，實(shí)施占一補(bǔ)一政策。但由于農(nóng)村人多地廣，加之宣傳形式、力度、渠道的限制。有關(guān)法律規(guī)定難以做到家喻戶(hù)曉。這對(duì)于少數(shù)干部來(lái)說(shuō)，沒(méi)有珍惜土地的觀(guān)念，沒(méi)有認(rèn)真貫徹“十分珍惜和利用每一寸土地，切實(shí)做好管理保護(hù)農(nóng)業(yè)資源的工作”的政策精神。沒(méi)有將屬于集體的荒舊宅基地收回并組織復(fù)墾的一種責(zé)任感。而對(duì)于那些法律觀(guān)念淡薄的部分群眾來(lái)說(shuō)，也沒(méi)有應(yīng)該將舊宅基地歸還集體的意識(shí)，致使土地浪費(fèi)嚴(yán)重。

3加快我國(guó)農(nóng)村荒舊宅基地資源復(fù)墾進(jìn)程的建議

建立農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度，并對(duì)新增宅基地進(jìn)行嚴(yán)格的審批

雖然20世紀(jì)90年代初期在部分地區(qū)實(shí)行的宅基地有償使用制度因諸多原因而終止，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、整體環(huán)境的逐漸成熟和完善，農(nóng)村宅基地的有償使用和轉(zhuǎn)讓制度的實(shí)施也有了保障。應(yīng)該適時(shí)嘗試建立更為完善的農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度。即農(nóng)村宅基地資源的配置應(yīng)以市場(chǎng)化為取向或基礎(chǔ)，逐步實(shí)施有償使用制度。它既要考慮到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的框架特點(diǎn)，又要考慮到我國(guó)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不一致和農(nóng)民負(fù)擔(dān)是否過(guò)重。它應(yīng)該逐步推進(jìn)，首先從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村開(kāi)始，接著是城市周?chē)r(nóng)村，最后是貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村。另外在實(shí)行宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度的同時(shí)，還必須對(duì)新增宅基地實(shí)行更為嚴(yán)格的審批制度，防止無(wú)故遷址，一戶(hù)多宅，建“子孫房”等現(xiàn)象的發(fā)生。堵住荒舊宅基地增長(zhǎng)的源頭,以免出現(xiàn)一邊復(fù)墾，一邊荒廢的現(xiàn)象。

從法律上確保復(fù)墾者的利益，并兼顧國(guó)家和集體利益

前文所述，農(nóng)民自發(fā)作為復(fù)墾主體，其利益沒(méi)有得到法律保障，這一點(diǎn)對(duì)其他自發(fā)復(fù)墾主體也是一樣。因此，從法律上保障復(fù)墾者的利益，是我國(guó)立法的一件迫切任務(wù)。這關(guān)系到我國(guó)土地復(fù)墾的發(fā)展進(jìn)程。但是土地復(fù)墾者不可能單獨(dú)享有土地的所有收益，還必須兼顧國(guó)家和集體利益。這在目前的荒舊宅基地復(fù)墾過(guò)程中表現(xiàn)為：對(duì)荒舊宅基地的自發(fā)復(fù)墾者，要確保實(shí)行一定時(shí)期的“誰(shuí)復(fù)墾、誰(shuí)受益”的原則，在投資者收回了投資并取得了一定收益后，應(yīng)正常行使國(guó)家和集體的土地所有權(quán)，上繳相關(guān)農(nóng)業(yè)費(fèi)用。在國(guó)家、集體和復(fù)墾者之間合理分配土地收益。

制定并嚴(yán)格執(zhí)行科學(xué)的村莊建設(shè)規(guī)劃

首先，在制定村莊建設(shè)規(guī)劃的過(guò)程中，必須以“科學(xué)、實(shí)際”為原則，以“居住合理、節(jié)約用地”為目的，以鄉(xiāng)總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃為指導(dǎo)，以“農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀圖、農(nóng)村宅基地規(guī)劃圖”為基礎(chǔ)來(lái)制定，還必須考慮經(jīng)濟(jì)情況的變化和未來(lái)需求的擴(kuò)張。其次，在執(zhí)行規(guī)劃的過(guò)程中，必須運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段，對(duì)不符合規(guī)劃的建房一律不批準(zhǔn)，對(duì)違反規(guī)劃的建房該拆除的堅(jiān)決拆除，嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行。

建立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，農(nóng)村荒舊宅基地的復(fù)墾是一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作，也是其一份重要的責(zé)任。因此必須建立其領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制。一方面有條件的地方土地管理局和基層土地管理所應(yīng)該建立專(zhuān)門(mén)的宅基地復(fù)墾辦公室，地方政府財(cái)力有限、條件差的地方也應(yīng)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)；另一方面，可以采取分片管理的形式，責(zé)任到人，把荒舊宅基地復(fù)墾率的高低作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)干部