第第頁免責聲明：圖文來源于網絡搜集，版權歸原作者所以若侵犯了您的合法權益，請作者與本上傳人聯系，我們將及時更正刪除。 地方行政立法質量評價標準分析投稿郵箱：sclunwen01@163.com（請注明投稿期刊）征稿bloghttp：///zj2313569711/巴蜀論文網：

李愛玲

【摘要】

行政立法質量評價標準是構建地方行政立法質量評價體系的核心內容，對提高地方行政立法質量意義重大。根據社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

【關鍵詞】

地方行政立法

質量評價

合理性

合法性

實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉移到提高立法質量上來。要提高地方行政立法質量，需要確定相應的質量評價標準作為衡量尺度。根據社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《規章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價，應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

合理性標準

合理性即地方行政立法的科學性和民主性程度，是衡量立法質量的首要標準。合理性標準考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學理論的基本要求，能否準確反映社會和經濟發展規律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質量問題，評價指標主要有：第一，立法事項的得當性。地方行政立法是地方政府加強經濟調節和市場監管、強化社會管理和公共服務的工具。符合人民的利益，適應經濟社會發展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當性進行評價，以確定該立法文件能否繼續存在或者是否需要修改。其評價內容主要包括：一是該事項否屬于本行政區域發展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關的重要事務；二是能否用法律手段來規范，并且用法律來規范是否最有效率；三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當性，應著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發展社會生產力為出發點，是否符合社會和經濟發展的規律；二，是否充分反映和體現最廣大人民的根本利益，妥當處理了各種利益關系；三，是否有利于維護公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預測、評價、保障等作用。第三，立法內容的適當性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機關履行行政管理職責的行為提供依據。這必然要求地方行政立法的內容應具有適當性，即其所設計的管理制度和對權利義務的安排應當合理，有序利用立法資源，遵循并反映經濟社會發展規律和該立法文件所調整、規范事項的規律。評價該立法文件的內容應包括：一是對實施主體職責、權限的界定，對相關部門權力配置的規定是否準確、恰當；二是對權、責、利尤其是公權與私權的配置是否平衡、合理，有無違法擴大部門行政權力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規范事項的實際特點，合乎所規范事項的管理規律；四是法律責任的設定與違法行為的社會危害程度是否相適應，執法自由裁量權的幅度范圍是否必要和適當。

合法性標準

維護社會主義法制的統一和尊嚴是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現，就是要求地方政府的立法活動及其發布實施的法律文件具有合法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據，做到不超越立法權限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標準的評價指標包括：第一，立法主體的合法性。《立法法》對中央與地方的立法權限范圍做了劃分，規定地方人民政府只能就“地方性事務”立法。因此，本指標應重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產生有賴于科學、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規定，是否民主、科學、合理進行考察，具體評價內容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學合理等。第三，立法內容的合法性。立法內容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護國家整體利益、維護社會主義法制的統一和尊嚴出發，努力做到與憲法、上位法的規定和基本精神相一致，實現不抵觸、不越權。評價內容包括：一是該立法文件的具體規定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規定是否相抵觸。二是該立法文件設置、規定的行政許可、行政強制措施、收費等具體內容是否違反《行政許可法》及有關法律、行政規章有關實施機關、程序、條件和期限等方面的規定。三是該立法文件規定的法律責任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關法律、行政規章的規定。

技術性標準

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規律的科學活動和技術活動，所以技術性標準應成為衡量地方行政立法質量的重要內容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學原理，是否選擇了適當的模式、方法安排其結構安排，并做到文字表述清晰、規范。技術性標準的評價指標包括：第一，文字表述的明確性。法律規范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規范的有效實施。對文字表述明確性的考察內容包括：一是概念表述是否準確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規范，且簡潔易懂。三是句子結構的主謂賓搭配是否妥當。四是標點符號的使用是否規范。第二，邏輯結構的完整性。這是從立法技術角度來考察該立法文件的內在結構是否合理，條文設計是否科學嚴謹。評價內容包括：在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應，完整體現假定、處理和制裁這三部分內容，做到了一定的行為模式配以相應的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規定，能指導人們正確地依法辦事。第三，相關立法間的協調性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協調一致、相互配合，形成統

一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關同位法、配套規范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內容與本行政區域內的其他地方性立法文件的內容是否相協調、銜接；通過比對該立法文件的條文內容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協調性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎是符合本地基本情況和現實狀況。地方行政立法只有認真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應著重于考察該立法文件所規范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。

實效性標準

實效性標準通過檢驗地方行政立法設置的制度在實施中的實現程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規的立、改、廢等提供依據。評價實效性的基本指標如下：第一，行政執法的有效性。地方行政立法是為行政執法而立的法，行政執法的有效性最能反映立法文件在實施中出現的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內容包括行政部門執法的自覺性和積極性、行政部門執法的難易程度和針對該行政執法行為的行政復議、行政訴訟或者投訴的數量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現的表現和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規制狀況，以及公眾對該立法文件的認知和自覺遵守情況，對守法有效性進行評價。對人們行為規制狀況的考察，應著重于了解在實施該立法文件的不同階段內，違法行為的總數量和同一行為人重復違法行為的次數；對公眾認知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區域內社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認可度、對行政執法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經濟社會發展的適應性。地方行政立法功能的實現，在很大程度上取決于立法文件設立的制度與政治、經濟、社會、文化發展相適應的程度。本指標通過對該立法文件實施后對政治、經濟、社會、文化、環境等方面的影響，以及實施成本與產生的經濟、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調整對象的社會需求；是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題；對經濟社會發展是否起到了積極的推動作用；預期的立法目的能否實現等。

上述四項評價標準，是對單項地方行政立法進行總體評價的主要依據。在實際操作中，這四項評價標準應當綜合運用，但并不一定要將所有指標逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內容的適當性、合法性，立法的明確性、完整性、協調性，行政執法的有效性，與社會經濟發展的相適應性等指標進行評價。至于其他指標，可由評價主體根據被評價對象的具體內容與實際需要，選擇評價。

（作者為鄭州航空工業管理學院法律系副教授）

投稿郵箱：sclunwen01@163.com（請注明投稿期刊）

征稿bloghttp：///zj2313569711/

巴蜀論文網：

李愛玲

【摘要】

行政立法質量評價標準是構建地方行政立法質量評價體系的核心內容，對提高地方行政立法質量意義重大。根據社會主義法治理念和《立法法》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。

【關鍵詞】

地方行政立法質量評價合理性合法性實效性

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，地方行政立法工作的重點必將逐步轉移到提高立法質量上來。要提高地方行政立法質量，需要確定相應的質量評價標準作為衡量尺度。根據社會主義法治理念和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）、《規章制定程序條例》的基本要求，考慮到地方行政立法的從屬性、行政性、立法性和低效性等特點，單項地方行政立法的質量評價，應主要以合理性、合法性、技術性和實效性等為標準。合理性標準

合理性即地方行政立法的科學性和民主性程度，是衡量立法質量的首要標準。合理性標準考評的是地方行政立法是否符合社會主義法治理念和法學理論的基本要求，能否準確反映社會和經濟發展規律，并貫徹立法為民的主旨等深層次質量問題，評價指標主要有：第一，立法事項的得當性。地方行政立法是地方政府加強經濟調節和市場監管、強化社會管理和公共服務的工具。符合人民的利益，適應經濟社會發展的需要，反映時代的特征，是其作用有效發揮的前提。因此，有必要對立法事項的得當性進行評價，以確定該立法文件能否繼續存在或者是否需要修改。其評價內容主要包括：一是該事項否屬于本行政區域發展過程中面臨的重要問題，或是與人民群眾利益密切相關的重要事務；二是能否用法律手段來規范，并且用法律來規范是否最有效率；三是有無立法空間，能否有效適用，是否存在重復立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正當性，即是否符合公平正義的基本價值理念。評價立法目的的正當性，應著重考察該立法文件是否滿足以下條件，即：一，是否符合黨和國家的大政方針，是否以解放和發展社會生產力為出發點，是否符合社會和經濟發展的規律；二，是否充分反映和體現最廣大人民的根本利益，妥當處理了各種利益關系；三，是否有利于維護公共利益和社會秩序，對人的行為起到了教育、指引、預測、評價、保障等作用。第三，立法內容的適當性。地方行政立法的功能之一就是為地方行政機關履行行政管理職責的行為提供依據。這必然要求地方行政立法的內容應具有適當性，即其所設計的管理制度和對權利義務的安排應當合理，有序利用立法資源，遵循并反映經濟社會發展規律和該立法文件所調整、規范事項的規律。評價該立法文件的內容應包括：一是對實施主體職責、權限的界定，對相關部門權力配置的規定是否準確、恰當；二是對權、責、利尤其是公權與私權的配置是否平衡、合理，有無違法擴大部門行政權力和地方利益的情況；三是制度安排是否合乎常理常識和人性人情，合乎所規范事項的實際特點，合乎所規范事項的管理規律；四是法律責任的設定與違法行為的社會危害程度是否相適應，執法自由裁量權的幅度范圍是否必要和適當。

合法性標準

維護社會主義法制的統一和尊嚴是我國的一項基本憲法原則。這一原則在具有明顯從屬性的地方行政立法中的體現，就是要求地方政府的立法活動及其發布實施的法律文件具有合

法性，即必須把憲法和上位法作為立法依據，做到不超越立法權限、不違背立法程序、不與上位法相抵觸。合法性標準的評價指標包括：第一，立法主體的合法性。《立法法》對中央與地方的立法權限范圍做了劃分，規定地方人民政府只能就“地方性事務”立法。因此，本指標應重點考察該立法文件是否屬于《立法法》和《地方各級人民政府組織法》允許地方政府立法的事項，有否存在違背法律優先原則、法律保留原則等情形。第二，立法程序的合法性。良法的產生有賴于科學、民主的立法程序。因此，有必要對該立法文件的立法程序是否符合法律規定，是否民主、科學、合理進行考察，具體評價內容包括該立法文件的立法程序是否完整，立法過程中是否做到了嚴格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科學合理等。第三，立法內容的合法性。立法內容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要從維護國家整體利益、維護社會主義法制的統一和尊嚴出發，努力做到與憲法、上位法的規定和基本精神相一致，實現不抵觸、不越權。評價內容包括：一是該立法文件的具體規定與憲法、上位法的立法精神、基本原則以及具體條文規定是否相抵觸。二是該立法文件設置、規定的行政許可、行政強制措施、收費等具體內容是否違反《行政許可法》及有關法律、行政規章有關實施機關、程序、條件和期限等方面的規定。三是該立法文件規定的法律責任是否違反《立法法》、《行政處罰法》和有關法律、行政規章的規定。技術性標準

立法實際上是一種以精確的方法和技巧來準確表述客觀規律的科學活動和技術活動，所以技術性標準應成為衡量地方行政立法質量的重要內容，其用來全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原則、立法慣例和法學原理，是否選擇了適當的模式、方法安排其結構安排，并做到文字表述清晰、規范。技術性標準的評價指標包括：第一，文字表述的明確性。法律規范都是用語言文字表述的。立法文本中法律用語的使用只有做到概念明確，邏輯嚴密，法律指示清楚且無歧義，才能保證法律規范的有效實施。對文字表述明確性的考察內容包括：一是概念表述是否準確，有無概念之間矛盾、前后不一的情形。二是語言使用是否規范，且簡潔易懂。三是句子結構的主謂賓搭配是否妥當。四是標點符號的使用是否規范。第二，邏輯結構的完整性。這是從立法技術角度來考察該立法文件的內在結構是否合理，條文設計是否科學嚴謹。評價內容包括：在整個立法文本中，前后條文之間是否相互呼應，完整體現假定、處理和制裁這三部分內容，做到了一定的行為模式配以相應的法律后果。立法文件是否對法律行為，尤其是執法行為的方式、順序和步驟作出足夠充分的規定，能指導人們正確地依法辦事。第三，相關立法間的協調性。法律部門之間、法律淵源之間、法律制度之間以及實體法與程序法之間協調一致、相互配合，形成統

一、有序、和諧的整體，有益于提高地方行政立法體系的整體效益。因此，需要通過對相關同位法、配套規范性文件、其他公共政策等的比對，確定該立法文件的內容與本行政區域內的其他地方性立法文件的內容是否相協調、銜接；通過比對該立法文件的條文內容，確定各法條之間是否存在相互沖突，以對該立法文件的協調性作出判斷。第四，解決問題的針對性。地方行政立法切實解決自己特殊問題的基礎是符合本地基本情況和現實狀況。地方行政立法只有認真把握針對性原則，堅持因地制宜、因時制宜，才能獲得較高效益。對針對性的評價，應著重于考察該立法文件所規范的事項是否是本地特有的、比較突出的問題以及解決問題的手段是否有本地特色。實效性標準

實效性標準通過檢驗地方行政立法設置的制度在實施中的實現程度，使我們得以立足于更廣闊的時空基點來觀察該立法文件，為法規的立、改、廢等提供依據。評價實效性的基本指標如下：第一，行政執法的有效性。地方行政立法是為行政執法而立的法，行政執法的有效性最能反映立法文件在實施中出現的各種問題，在整個實效性評估中占有特別重要的地位，評價內容包括行政部門執法的自覺性和積極性、行政部門執法的難易程度和針對該行政執法行為的行政復議、行政訴訟或者投訴的數量。第二，守法的有效性。法律制度高效實現

的表現和重要條件之一是社會主體的普遍守法。因此，有必要通過考察該立法文件對人們行為的規制狀況，以及公眾對該立法文件的認知和自覺遵守情況，對守法有效性進行評價。對人們行為規制狀況的考察，應著重于了解在實施該立法文件的不同階段內，違法行為的總數量和同一行為人重復違法行為的次數；對公眾認知遵守情況的考察，則可通過了解本行政區域內社會公眾對基本制度的知曉率、對立法制度的認可度、對行政執法效果的評價和自我守法情況的評價等來完成。第三，與經濟社會發展的適應性。地方行政立法功能的實現，在很大程度上取決于立法文件設立的制度與政治、經濟、社會、文化發展相適應的程度。本指標通過對該立法文件實施后對政治、經濟、社會、文化、環境等方面的影響，以及實施成本與產生的經濟、社會效益情況等的分析，評價該立法文件是否基本滿足該立法文件調整對象的社會需求；是否有針對性地解決了行政管理中存在的問題；對經濟社會發展是否起到了積極的推動作用；預期的立法目的能否實現等。

上述四項評價標準，是對單項地方行政立法進行總體評價的主要依據。在實際操作中，這四項評價標準應當綜合運用，但并不一定要將所有指標逐一考察。我們傾向于評價任何一部地方行政立法，都必須對立法內容的適當性、合法性，立法的明確性、完整性、協調性，行政執法的有效性，與社會經濟發展的相適應性等指標進行評價。至于其他指標，可由評價主體根據被評價對象的具體內容與實際需要，選擇評價。

（作者為鄭州航空工業管理學院法律系副教授）

第三篇：案例分析（行政立法）《行政立法》案例分析

2021年5月14日，一份名為“關于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”，傳真至全國人大常委會法制工作委員會。這個建議的提交者，是華中科技大學的俞江、中國政法大學的騰彪和北京郵電大學的許志永3位法學博士。在建議中，3位博士認為，國務院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，與中國憲法和有關法律相抵觸。因此，作為中華人民共和國公民，他們建議全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

問。三博士上書建議符合我國的行政法規的監督程序嗎。

參考答案：

《立法法》第90條

中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大

會常務委員會認為行政規同憲法或者法律相抵觸，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的請求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員進行審查，提出意見；前款規定以外的其他的國家機關和社會團體、企事業組織以及公民，認為行政法規

同憲法或者法律相抵觸的可以向全國人民代表大會常務委員會提出進行審查的建議，由常委會的工作機構進行研究，必要時送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

對國務院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的審查，三博士是以

普通公民的身份，向全國人大常委會提出審查意見的，是完全符合我國有關行政法規監督的法律程序的。

全國人大法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規同憲法或法律相抵觸

而制定機關不予修改的，可以向委員長會提出書面審查意見和可以予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會審議決定。

事情結果是：全國人大有關的專門委員會和法律委員會審查后，認為《收容遣送辦

法》同憲法或法律相抵觸，向國務院提出書面審查意見，由國務院自行決定撤銷或修改。不到一個月，國務院就出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》另一種途徑（學者最希望看到的）：《收容遣送辦法》被提請全國人大常委會會議審

議然后被撤銷（結果沒有發生）

第四篇。地方區域立法現狀分析思考我國目前實行的是中央立法和地方立法“兩級制”的立法體制，中央立法主要包括全國人大及其常委會制定法律，國務院制定行政法規，國務院部委制定部委規章。地方立法主要包括省級人大及其常委會、較大的市人大及其常委會制定地方性法規，省級政府以及較大的市政府制定政府規章，民族自治地方制定自治條例和單行條例等。提升區域發展法律環境的關鍵是要加

強區域立法。區域立法并不要求突破現行的立法體制，且涵括中央和地方兩個層面。本文僅從省級人大及其常委會制定地方性法規和省政府制定政府規章的視角，研究省級行政區域內的區域立法，以便在現有的立法體制下，最大限度地發揮省級人大及其常委會和省政府

在地方立法上的積極作用，達到改善地方區域法制環境之目的，促進地方經濟、社會、文化等全面發展。

一、關于地方區域立法的含義

關于什么是地方區域立法，目前學界并沒有給出嚴格的定義。孫長文、張希振、梁永強在《論地方區域立法》一文對地方區域立法是這樣論述的“本文所稱地方區域立法，是指省級國家權力機關依據本行政區域內的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，依照法定程序制定（包括修改、補充、廢止）和批準該行政區域一定范圍內具有普遍約束力的規范性文件的活動。”王澤云、石曉在《關于“區域立法”問題的探討》一文中對地方區域立法是這樣論述的：“所謂區域立法，是指省一級人大常委會針對某一方面的特殊需要，制定頒布地方性法規，在本行政區的某一特定區域施行的立法活動。”

筆者認為，地方區域立法是地方一般立法中的一種立法形式。地方一般立法的立法主體既有權力機關也有行政機關，簡單的把地方區域立法的立法主體界定在權力機關是不全面的。因此，本文探討的地方區域立法有以下幾個顯著的特征：

一是地方區域立法主體的法定性。是指地方區域立法的立法主體都是符合《中華人民共和國立法法》規定的有立法權的權力機關和行政機關。

二是區域立法主體的特定性。是指在有立法權的權力機關和行政機關中，本文只探討一般省級權力機關制定地方性法規和省政府制定政府規章的活動。對于自治區立法以及特別行政區立法，以及中央權力機關和行政機關的立法本文不探討。

三是區域立法適用范圍的特定性。地方一般立法法律文件的法律效力是依立法機關管轄的行政區域范圍為基礎，往往覆蓋立法機關管轄的整個行政區域的全部，調整的內容也是本行政區域內具有普遍的、共性的某一方面的社會關系或者經濟關系。而區域立法則不同，其法律文件只是在立法機關管轄的行政區域內某一特定區域生效。這個區域不是泛指而是特定和唯一的，如《山東省南四湖流域水污染防治條例》第二條規定：“本條例適用于我省行政區域內南四湖流域的水污染防治”。其他流域的水污染防治適用于其他水污染防治的法律、法規和規章，不適用該地方性法規。

四是調整內容特殊性和針對性。由于各地在政治、經濟、文化和社會生活等諸多方面既存在著共性，也存在著個性。對共性問題，立法機關可以制定在其管轄的行政區域內普遍適用的法律性文件。對于個性問題，立法機關可以針對該地區的具體情況，就該特定區域內某一方面的社會關系或者經濟關系進行調整和規范。

五是地方區域立法先行實驗性。地方區域立法具有先行實驗性的作用。在當前社會急速轉型的新形式下，新問題和新事物層出不窮。許多經濟和社會關系處于不斷變化之中，片面要求立法時一步到位，是不實際的。因此，對于出現的新生事物，在對全部行政區域立法的時機還不成熟的情況下，采用地方區域立法的方式，在某一特定的區域試行，經過實踐取得經驗后，加以補充、修改和完善，再擴大到其他區域或者全部行政區域。從這個意義上說，地方區域立法更能體現立法試驗田的作用。

縱上所述，本文討論的地方區域立法，是指省級人大及其常委會、省政府針對本行政區域內某一特定地區的某一方面特殊需要，按照立法程序制定法律規范性文件，并在本省行政區域內的某一特定區域施行的立法活動。

二、地方區域立法的現狀分析

為了研究地方區域立法現狀，筆者查閱了山東省地方性法規和省政府規章。從查閱的情況看，目前地方區域立法有以下幾個特點：

一是從數量看，區域立法數量較少，只約占已出臺的山東省地方性法規和省政府規章總數的1.3％。正因為區域立法的數量較少，所以人們往往不重視區域立法的特殊性的研究。

二是從立法主體看，區域立法主體既有省人大常委會立法，也有省政府立法。如2021年山東省人大常委會通過的《泰山風景名勝區保護管理條例》、1998年4月24日山東省人民政府令第87號發布的《山東省南部海域親蝦管理辦法》等。

第五篇：論行政立法規范化——對我國行政立法的現狀分析內容摘要2021年，中國在行政法領域掀起了一場規模空前的革命，一系列立法修改法律的動作接連不斷。中國政府對自己的行為進行規范所做的這些努力，直接動因來自wto。自1999年中美關于wto的雙邊協議以來，中國掀起了一場“變法”，外貿、金融、稅務、知識產權等領域的法律法規最先得到大規模的清理。到2021年三月，全國人大及其常委會已經對中外合作法律進行了修改，有關行政法規和規章的清理工作也基本結束。在涉及經貿領域的法律法規的修改取得了階段性的成果之后，“變法”開始轉向直接規范政府行為的行政法領域。2021年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國立法法》對行政立法的主體、基本程序、監督機制、適用規則和裁決機制都作了明確規定。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對行政立法在程序上規定有意義的、具有操作性的規范措施；有的學者也認為，行政立法中的混亂現象，如行政立法問題應當通過行政程序法加以解決，而不應由立法法解決，但是畢竟《立法法》的出臺對我國行政立法中的混亂現象作了進一步規范，對我國行政立法的一些基本制度都作了明確規定，從而在很大程度上完善了我國的行政立法制度。關鍵詞：行政法，行政立法的規范化，備案，審查行政法，是有關國家行政管理的一切法規的總稱。行政法是國家法律體系中一個重要組成部分。它是個獨立的法律部門，它規定著國家行政機關的組織、職責權限、活動原則、管理制度和工作程序，以此來調整國家和各行政機關之間，以及國家行政機關同其他國家機關、企業事業單位、社會團體和公民之間發生的社會關系。行政法，包括國家民政、治安、軍事、外事、財經、文教、科技、人事等各個方面的行政管理。如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國環境保護法》等。過去，我國的行政立法是個薄弱環節，雖然先后制定出許多行政法規，只是散見于憲法、法律、法規、決議、命令和其他各種規范性文件之中，缺少系統的、切合實際的行政法規。行政立法的規范化，是指我國有權制定行政法規范的國家機關，在各自的權限內對過去所發布的行政法規和規章進行審查，確定哪些法律、法規、規章已全部或部分不適應現實需要，應予以全部或部分廢止；下位法律規范是否與上位法律規范存在抵觸，發現抵觸，應盡快修正；同一層級的法律規范之間是否有不和諧或相互矛盾處，要力求和諧并消除矛盾。對行政法規進行清理的目的在于克服現行立法的混亂，防止一些國家機關和個人利用過時的或互相沖突的法規作為其違反或規避現行法律規范的借口或根據，保障改革開放和市場經濟建設的健康發展。盡管法律規范的實施具有穩定性的要求，但這種穩定性不是絕對的、無條件的，而是相對的、有條件的。任何法律、法規、規章都應隨著社會政治、經濟、文化等實際情況的變化而不斷發展變化，適時地進行立、改、廢；下位法律規范則要與上位法律規范適時地保持立、改、廢的一致。這是法的穩定性與適時變化性的辯證統一，也是社會主義法制統一原則的必然要求。[。--empirenews.]自加入wto以后，中國逐漸融入國際社會，國際化向各行各業日益滲透。但是，wto規則并不直接適用于成員方國內，而是要將wto規則轉化為國內法。wto協定的國內適用問題主要體現在有關國際自由貿易的政府管理方面。保證wto協議在一國領域或關稅領土范圍內實施，首先就必須使其國內法的規定與之保持一致。根據《建立世界貿易組織協定》第16條第4款規定：“每一成員應當保證其法律、規則和行政程序，與所附各協議書中的義務相一致。”且該條第5條款明確要求“不得對本協議的任何規定提出保留”。加入wto后，中國政府必須無條件地履行wto所要求的義務，這無疑對中國行政立法提出了挑戰。此外，世界貿易組織雖然是一個針對企業的機構，但企業在wto中并沒有直接的談判地位，沒有說話的權利，wto這個政府間組織要求談判在政府之間進行，規則由政府制定，爭端也需由政府出面解決。可見，政府在維護企業利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定規則的“立法者”和解決爭端的“裁判”是wto時代政府的重要角色。中國行政立法面臨著對現行行政法律規范（含法律、法規以及規范性文件）大規模的清理，修改或者廢止與wto不一致的法律規范，制定新的行政法律規范。2021年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》對行政立法的主體、基本程序、監督機制、適用規則和裁決機制都作了明確規定。2021年10月國務院發布了“關于廢止2021年底以前發布的部分行政法規的決定”，對截止2021年底的現行行政法規共756件進行了全面清理，決定廢止71件，宣布失效80件，已明令廢止，現統一公布70件。這是自1985年中國大規模全面清理行政法規以來動作最大的一次。雖然《立法法》沒有從根本上解決行政立法中所存在的隨意性、部門利益傾向等問題，沒有對行政立法在程序上規定有意義的、具操作性的規范措施；有的學者也認為，行政立法中的混亂現象如行政立法問題應當通過行政程序法加以解決，而不應由立法法解決，但是畢竟《立法法》的出臺對我國行政立法中的混亂現象作了進一步規范，向行立法規范化邁出了可貴的一步。本文擬以《立法法》為依據，對我國行政立法規范性進行較為全面的闡述。

一、行政立法的權限范圍我國享有行政立法權的主體包括國務院，國務院各部門，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區所在地的市人民政府，經濟特區所在地的市人民政府，以及經國務院批準的較大的市人民政府等。在實踐中，行政法規與法律之間的制定權限劃分、行政法規與部門規章之間的制定權限劃分、行政法規與地方性法規之間的制定權限劃分，都沒有明確的法律規定，從而導致多頭立法、部門爭權、內容沖突的情形時有發生。為了有效解決這一問題，《立法法》對行政立法權限作出了統一規定。

（一）明確規定了全國人大及其常委會的專屬立法權，限定了行政立法權的范圍《立法法》在制定時，借鑒了國外關于法律保留的原則和理論，在第8條明確規定了必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，這些事項包括：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、特別行政區制度和基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其它事項。根據第8條的規定，對上列事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，不可以授權。[。--empirenews.]

（二）明確規定了國務院制定行政法規的權限范圍根據《憲法》第89條規定，國務院根據憲法和法律制定行政法規。在《立法法》制定以前，對于如何準確理解憲法規定的“根據”原則，存在“職權說”和“依據說”兩種不同意見。“職權說”認為，國務院除了根據憲法和法律的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規外，在不同憲法和法律相抵觸的具體授權以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權范圍內，根據實際需要制定行政法規；因為制定行政法規是國務院[1][2][3][4]下一頁行使行政管理職權的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規定由法律調整的事項，國務院在其職權范圍內都可以通過制定行政法規來行使職權。“依據說”則認為，國務院制定行政法規應當有直接的法律依據或明確的授權，否則不能制定行政法規；因為制定行政法規不是國務院固有的權力，也不是國務院行使職權的當然形式。“職權說”和“依據說”這兩種觀點對行政法規的制定實踐均有不同程度的影響。一方面，“職權說”是國務院制定行政法規的主導思想，在20多年的立法實踐中，國務院依據職權制定了大量的行政法規；另一方面，“依據說”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國人大常委會通過決定，授權國務院在實施國營企業利改革和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。為了明確國務院制定行政法規的權限范圍，解決理論和實踐中的爭議，《立法法》第56條對國務院制定行政法規的權限范圍內作了詳細規定：“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：

（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；

（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。應當全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。”根據第56條的規定，再結合第8條關于全國人大及其常委會專有立法權的規定，應該說《立法法》主要采取了“職權說”的觀點，即原則上屬于國務院行政管理職權的事項，國務院均可以自主制定行政法規，而不需要必須有明確的法律依據，也不需要有法律的具體權范圍內的事項，即使國務院具有行政管理職權，也只能在全國人大及其常委會作出明確的授權決定時才能制定行政法規。改革開放以來，全國人大及其常委會對國務院共作出過兩次授權立法的決定，這兩次授權決定不同程度地存在著授權范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發生，《立法法》總結了多年來授權立法的經驗教訓，并借鑒國外授權立法的通行做法，在第10條對授權規則作了如下規定：“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。[。--empirenews.]被授權機關不得將該項權力授給其他機關。”《立法法》第11條還就授權期限問題作了規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止。”應當指出的是，《立法法》規定的授權立法僅指特別授權。在立法實踐中，全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務院加以授權外，還存在所謂的法條授權，即在制定的法律中專設一條規定國務院可以就有問題制定行政法規，如《票據法》授權國務院制定票據管理的具體規定，《行政處罰法》授權國務院制定罰繳分離的具體辦法，等等。

（三）明確規定了部門規章的制定主體及其權限范圍在《立法法》制定以前，對于國務院哪些部門可以制定規章存在較大爭議，爭論的焦點是國務院直屬機構是否有權制定規章。憲法第90條規定：“各部、委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，發布命令、指示和規章。”《國務院組織法》第10條對此作了進一步的規定。憲法和《國務院組織法》都只規定國務院的部委可以制定規章，沒有規定國務院直屬機構可以制定規章。因此，有人認為務院直屬機構沒有權力制定規章。但是，由于國務院各直屬機構承擔著繁重的行政執法任務，發布了大量的規范性文件，因而大部分人認為應當承認國務院直屬機構的規章制定權；而且如果單純從法律字面上來理解享有規章制定的部門，審計署和中國人民銀行（與部委同屬國務院的級成部門）也不具有這項權力，但從它們的法律地位來看，將其排除在有規章制定權的范圍之外顯然不是立法原意，也無人這樣主張。從立法實踐來看，國務院直屬機構根據一定程序制定的規范性文件，一直都被賦予規章的法律地位。因此，為了正式明確國務院直屬機構的立法地位，《立法法》第71條第1款規定：“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。”在《立法法》制定以前，基于對憲法第90條關于“根據”一詞的不同理解，在部門規章的制定權限上同樣發生了“依據說”和“職權說”之爭。《立法法》第71條第2款規定：“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”因此，部門規章必須在法律、國務院的行政法規、決定或命令規定的事項范圍內制定，這與國務院可以自主制定行政法規的權限范圍內制定，而不能超出其權限范圍；根據第72條規定，涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。

（四）明確規定了地方規章的制定主體及其權限范圍1982憲法沒有對地方規章作出規定，后來在修改地方組織法時根據地方政府工作的實際需要，第一次賦予有關地方政府制定規章的權力。該法第60條規定，省、自治區、直轄市人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章；省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規、省、自治區的地方性法規，制定規章。2021年《立法法》又將經濟特區所在地的市納入到地方規章的制定主體中來。[。--empirenews.]在《立法法》制定之前，地方規章的制定權限也有“依據說”與“職公說”之爭，而根據《立法法》第73條2款的規定，規章的制定權限及于下列事項：（1）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（2）屬于本行政區域內的具體行政管理事項。這顯然與國務院各部門、直轄機構只能制定執行性規章的權限有明顯不同。

二、行政立法的基本程序和監督機制立法實踐證明，良法的產生有賴于民主的立法程序。立法過程中，要求主體具有廣范性，行為具有制約性，內容平等和過程的程序性。從這個意義上講，具有民主性和公開性的立法程序堪稱孕育法之母。所謂立法程序是指具有立法權限的國家機關創制規范性法律文件所遵循的制度化的正當過程，是限制立法者恣意進而使立法活動彰顯和實現程序正義的制度設置，也是國家通過立法手段協調利益沖突、規制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當法律程序。在《立法法》通過以前，我國一直缺乏對行政立法程序的全面規定。我國第一部較為統一的行政立法程序規定是1987年4月國務院批準、國務院辦公廳發布的《行政法規制定程序暫行條例》。該條例規定了國務院制定行政法規的基本程序，但它所規范的事項僅限于國務院制定的行政法規以及國務院擬定提請全國人大及其常委會審議的法律草案，而不涉及其他行政立法領域。此外，1990年國務院發布的《法規、規章備案規定》，也僅涉及行政立法程序中的備案程序，其他行政立法程序則無統一規定。國務院各部門和有關地方政府在制定規章的長期實踐中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部門還就規章制定程序作出了專門規定；但從總體上，規章制定程序是比較混亂的，并存在著缺乏民主參與等嚴重缺陷。從行政立法的公布上看，有的部門和地方采取文件的形式公布規章；有的部門和地方則對通過的規章秘而不宣，只發通知“內部掌握”。由于《立法法》所規范的立法程序主上一頁[1][2][3][4]下一頁要著眼于全國人大及其常委會制定的法律程序，行政立法程序不是其規范的重點，因而《立法法》并未從根本上改變我國行政立法程序缺乏統一規范的現狀，但它對行政立法、特別是制定行政法規的程序也作了基本規定，從而在一定程度上健全了我國的行政立法程序。《立法法》對制定行政法規主要規定了以下6項程序：（1）立項和起草。《立法法》第57條規定，“行政法規由國務院組織起草。國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。”（2）聽取意見。為了貫徹民主立法的原則，《立法法》第58條規定，“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（3）法規草案的審查。《立法法》第59條規定：“行李政法規起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。”（4）決定。《立法法》第60條規定：“行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。”（5）公布。《立法法》第61條規定：“行政法規由總理簽署國務院令公布。”（6）刊登。《立法法》第62條第1款規定：“行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。”[。--empirenews.]對制定行政規章的程序，《立法法》第74條規定，行政規章的制定程序，由務院參照《立法法》關于行政法規制定程序的規定另行制定，《立法法》僅對規章的決定、公布和刊登程序作了原則規定：（1）決定。《立法法》第75條規定：“部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定。地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定。”（2）公布。根據第《立法法》第76條的規定，行政規章由相關行政首長簽署命令予以公布。（3）刊登。《立法法》第77條規定：“部門規章簽署公布后，及時在國務院公報或部門公報和在全國范圍內發行的報紙上刊登。地方政府規章簽署公布后，及時在本行政區域范圍內發行的報紙上刊登。”由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象，甚至出現了行政機關超越了自己的立法權限進行立法，所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監督。《立法法》不僅規定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的監督機制。我國實踐中對于行政立法的監督主要由最高國家權力機關、最高國家行政機關、地方國家權力機關和地方國家行政機關行使，但由于缺乏具有操作性的監督機制，現有的備案、審查制度往往流于形式，缺乏實效。我國《立法法》對行政立法監督機制的完善，主要體現在對行政法規和規章的備案和審查制度上。

1、備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機關依法報送有監督權的機關存檔，以備審查。備案的目的是為了使接收備案機關全面了解相關立法文件的情況，它是接收備案機關行使監督權的基礎，是立法監督制度的一個重要環節。對行政法規的備案，《立法法》第89條規定，行政法規應當在公布后的30日內報全國人大常委會備案。在《立法法》制定以前，我國憲法和相關法律沒有規定國務院制定行政法規應當報全國人大常委會備案。由于國務院制定行政法規的權限比較廣泛，而且其立法層次高，影響大，這些年國務院制定的行政法規與法律不一致的情況也偶有發生，并在一定程度上影響了法律的權威性，因而應當通過備案制度加強對行政法規的監督。對行政規章的備案，《立法法》第89條第

（四）項規定。“部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。”行政規章報備的期限也是在公布后的30日之內。

2、審查。接收備案機關在接收到相關立法文件后，即可以主動對其進行審查監督。但實踐證明，這種主動審查受到監督機關人力不足的較大限制。因此，《立法法》特別設置了啟動審查行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的監督機制，擴大了可以向全國人大常委會提出審查要求或建議的組織和個人的范圍。根據《立法法》第90條的規定，中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認為行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由全國人大常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查，提出意見。其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由全國人大常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查，提出意見。[。--empirenews.]根據《立法法》第91條的規定，全國人大的專門委員會再審查中認為行政法規與憲法或者法律相抵觸的，可以向國務院提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求國務院有關人員到會說明情況，再提出書面意見。國務院應當在2個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關的專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關專門委員會經審查主認為行政法規同憲法或法律相抵觸而國務院不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。根據《立法法》第92條規定，接收規章備案的機關對報送規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接收備案的機關規定。在《立法法》制定以前，已經有一些這方面的規定，發國務院1990年2月制定的《法規、規章備案規定》，一些土方人大常委會和地方人民政府對于規章的備案審查程序也有相應的規定。根據《立法法》規定，只要這些規定有利于維護法制統一，均可適用。

三、法律規范的適用規則和裁決機制法律規范的適用規則解決的是法律規范之間發生沖突時如何選擇適用的問題。我國法律、法規、規章種類繁多，數量龐大，難免會出現不相一致或相互沖突的情況，使法律適用產生困難；因此，需要明確在發生法律規范