建立與完善外來務工人員社會保障制度的障礙與對策

【摘要】外來務工人員為城市建設與發展做出了巨大的貢獻卻沒有得到相應的社會保障，本文對建立外來務工人員社會保障制度的障礙進行了分析，并提出了一些解決問題的對策。

【關鍵詞】農民工社會保障障礙與對策

外來務工人員即戶籍關系在不在工作地城鎮行政區域內，但在工作地從事管理、生產、經營等活動的人員。這一群體的產生是城鎮工業化和人力資源市場化的結果，他們中的少部分是具有大中專學歷的管理、技術人員，分布在各企業的管理、技術崗位，大部分是來自農村的進城務工人員，分布在建筑、房屋裝修、環衛、搬運等行業。由于農民工在外來務工人員中占了絕大多數，也是最缺乏社會保障的一個群體，本文中對外來務工人員和農民工不做嚴格區分。這些外來務工人員建設城市，創造財富，提供稅收，已成為我國實現城市化、工業化，全面建設小康社會的一支中堅力量。然而，目前外來務工人員的社保現狀令人憂慮。我國不少城市由于外來務工人員社會保障制度不健全、各種保險嚴重缺位、農村社保與外來務工人員社保嚴重脫節、外來務工人員頻繁變動工作、保險部門手續繁瑣等原因，外來務工人員的參保人數遠遠低于實際外來工的總人數。因此，建立與完善外來務工人員的社保體系，已成為我們必須嚴肅面對的當務之急。

一、建立與完善外來務工人員社會保障的重要性

現階段，外來務工人員隊伍規模龐大、身份特殊、地位尷尬、流動性強，是政府與社會必須給予高度重視的社會群體。外來務工人員社會保障的重要性體現在以下幾個方面：

１.社會穩定需要外來務工人員社會保障體系。外來務工人員合法權益受損導致勞資關系的對抗現象時有發生，據調查，農民工中３０歲以下的占６４％；３１歲以上的僅占３６％。這樣一個年輕、有活力的群體如果失去經濟來源，又不被城市社保體系所接納，對社會團結與穩定的影響可想而知。

２.提高城市化水平需要建立外來務工人員社會保障體系。到2010年我國城市化水平將達到40％～42％，2020年，我國要全面建設小康社會，這就意味著要把數以億計的農村人口轉化為城市人口，不高度重視和維護這些未來城市新市民的社保權益，以上這些目標是很難實現。

３.農村改革有待建立外來務工人員社會保障體系。農村改革問題一直是我國政府面臨的一個難題。目前，我國農村經濟依然增長緩慢，甚至徘徊不前，這與農村積壓大量剩余勞動力不無關系。顯然，要解決這些問題，不把農村大量富余勞動力向城市或非農業產業轉移是不可能的。外來務工人員向現代社會保障系統轉換需要城市建立外來務工人員社會保障制度，這與我國深化農村改革的必然趨勢即通過土地的相對集中來實現農業規模經營與規模效益是一致的。

二、外來務工人員的社會保障體制不健全的原因

1.制度上的原因。這種障礙主要來自建國初期為適應當時的工業化路線而配套出臺的一系列城鄉分割的社會制度．雖然隨著改革開放的快速推進，市場經濟的發展繁榮，城鄉一體化進程的加快，城鄉差別正在逐步淡化和縮小。但是以戶籍制度、勞動用工制度等為標志的城鄉分割局面仍然根深蒂固地存在著。當前的許多社會權利，都是以公民的戶籍為享受依據的。農民工已成了介于農民和工人之間的一個社會階層。因為從職業上看，農民工已不再是從事農業生產的農民，而是在城市從事第二、三產業的工人，但從戶籍上看，他們仍然是農民，因為他們的戶口仍留在農村。由此可見，中國城市里的農民工首先是一個職業與身份不一致的群體。正是這種職業與身份的不一致，導致他們在工作以及工作以外的諸多方面遭受著不平等的待遇，基本被排斥在打工所在地的社會體制之外，尤其是連最基本的社會保障權益也無法獲得。

2.思想觀念的原因。一種觀點認為，政府承擔城鎮居民特別是下崗職工社會保障的負擔已經異常沉重，因而對外來務工人員的社會保障已無力承擔。這種單純從經濟視角來看待外來務工人員社會保障問題的觀點顯然違背了一個基本常識，即我國政府是全民政府而不是“市民”政府。城鎮社會保障負擔沉重并不構成不建立外來務工人員社會保障制度的正當理由。況且，我國經濟已持續高速增長了２０多年，國家的經濟承受能力也在逐漸增強。那種以國家財力不足作為不考慮外來務工人員社會保障的理由已越來越不充分。同時，對外來務工人員的社會保障代價估計過高也是一個誤區。同時企業對于外來務工人員的社會保障也持不歡迎態度。據專家測算，如果完全建立和城鎮職工一樣的社會保險制度，企業由此每年要為每個工人多支付3000余元。在現有的成本基礎上增加30％～40％。企業擔心成本增加會降低競爭能力，千方百計逃避參保。第三是來自外來務工人員自身。受傳統觀念的影響，除了工傷保險，農民工對于其他保險的認可度普遍偏低。據勞動保障報載：浙江省目前累計約有3萬多農民工退出養老保險；廣東有的地區退保率達95%。從參保到退保,農民工在社會保險面前表現的無奈與矛盾,給我國的社會保障體制出了一道難題。此外，在勞動力供大于求的買方市場，外來務工人員由于經濟所迫，首先選擇的是獲得工作，維持生計為此他們會主動放棄其他權益，甚至認為社會保障是尋找工作的負面因素。

3.法制上的原因。一是立法滯后，二是現有法規執行不到位。我國社會保險立法嚴重滯后于社會保險的需求與改革發展，《社會保險法》至今未正式出臺。在現行的社會保險法律法規中，涉及外來務工人員社會保險的規定很少并且籠統。在立法滯后的同時，現有法規執行不到位，政府行政手段等社會保障剛性制約明顯缺乏在實際工作中，由于沒有強有力的強制措施，一些既有的法規也很難得到貫徹落實，高層管理者的初衷根本無法體現。

4.管理方面的原因。當前，社會保險政策本身就存在嚴重的缺陷,缺少一個確保社會保障關系能夠在城鄉之間、地區之間轉移的管理機制。外來務工人員的最大特點就是流動性強，有被解雇的風險，并且經常在不同企業、領域和地區之間流動，這樣使得外來務工人員在保險關系轉移、接續、支付等環節具有諸多不便。即使是在一個縣或市的范圍內，也由于外來務工人員暫時失業或者頻繁變動工作，使社會保障部門面對煩瑣的手續而疲于應付，管理成本很高，同時，由于外來務工人員個體和群體差異都很大，也較難于施行統一的保障模式。

三、建立外來務工人員醫療保障制度的對策思考

1.加大宣傳，讓社保意識深入人心。農民工參保意識相對淡薄，對養老風險預計不夠,同時對相關政策不了解，這是造成農民工參保率低的主要原因。針對這一狀況，社保相關部門應當組織人員采取各種切實有效的形式，深入農民工密集的工地、社區、廠礦和企業進行社會保險知識和相關政策法規的宣傳教育工作，讓更多的農民工了解社會保險，參加社會保險。

2.建立城市間社保關系接續橋梁，妥善解決農民工社保關系的流動問題。由于各個城市間經濟發展水平不同，農民工的收入也不一樣，因此各地間的政策不統一，難以互聯互通。針對這一情況，我們需要建立一個中轉機制，專門協調農民工社保關系的轉出與轉入，同時完善農民工個人賬戶的建立，賬戶隨人走保險費用隨賬戶走，農民工則在社會保險關系的轉入地領取保險金。這樣不僅可以有效解決保險關系接續難的問題,而且還可以促進農民工的合理流動，促進就業，切實維護農民工的權益。

3.樹立科學發展觀，正確看待勞動力成本。廉價的勞動力可以吸引大量的投資，帶來經濟的迅速發展。但是，通過抑制社會保障的發展，犧牲公民的基本權益來獲取投資，不僅是一種不可持續的短期行為，也違背了社會發展的初衷，從長遠利益的角度看這樣只會阻礙社會進步和生產力的發展。西奧多·舒爾茨指出：傳統的經濟理論認為經濟增長必須依賴于資本和勞動力的增加已不再符合今天的事實，對于現代經濟來說，人的知識、能力、健康等人力資本的提高，對經濟增長的貢獻遠比物質資本、勞動力數量的增加重要。建立起一套切實可行的外來務工人員醫療保障制度，顯然有助于保護人力資源、改善勞動力整體素質，進而提高我國的競爭力。

4.加大政府管理力度，打擊不法企業，保障外來務工人員權益。在勞動力買方市場的前提下，企業總是想方設法壓低勞動力價值，各企業為職工購買保險的積極性必然不高，甚至逃避責任和義務。因此，各大中城市必須加大政府管理力度，加強勞動監察維權。以深圳市工傷保險為例，至2005年底，包括深圳市外來務工人員在內的工傷參保職工人數已達萬，占全省參保人數的三分之一多，比上年同期增長了％。據統計，2005年１～１２月全市共征收工傷保險基金億元，比上年同期增長了％，基金征繳率達99％以上。這些成績的取得很大程度上源于深圳加強勞動監察執法維權，如對未參保單位實行高額罰款、新聞曝光等，曾對一家拒不參保的用人單位開出了深圳勞動保障部門有史以來單項處罰額最高的130萬元的罰款單，通過這些措施有力地懲罰了不法企業及業主，保障了外來務工人員的權益。

5.制定保險計劃要充分考慮外來務工人員的低收入水平、高流動性，地區之間的差異性以及外來務工人員回鄉以后保險的可續性。此外，提高保險的統籌層次，有利于外來員工醫療、養老等保險的轉移，不至于因保險關系無處轉移而產生大量退保，應平衡全國各地保險的發展速度，提高保險的統籌層次。

6.改革戶籍制度。城鄉二元社會結構使城鄉嚴重分離，城鄉二元社會結構的消極作用已顯而易見，它造成了城鄉嚴重不平等，使農業滯后，農民收入低下，并進一步影響到我國城市化水平的提高。隨著