基于政府經營行為的城市化影響分析摘要：城市經濟是城市化的根本動力。對處于轉型期的城市而言，重視效率更有利于推動城市化進程。因此，經營型政府試圖通過推動城市經濟發展帶動城市化的策略并無不妥，關鍵問題應當是，政府經營行為是否有利于城市經濟的長期繁榮，并能借此推動高質量的城市化？本文以江西省吉安市為例，結合城市規劃和經濟學方法，主要從經濟層面分析轉型期經營型政府對于該地城市化的正反兩方面影響，認為從短期來看政府經營行為有利于城市化發展；但從長期來看，政府壟斷經營引發的難以避免的社會福利損失、潛在的高額管理成本和分割都會導致城市化的停滯甚至倒退。最后，筆者嘗試提出推動地區高質量城市化的策略。引言對城市化的定義，不同學科之間眾說紛紜。在各類城市化指標中，可量化的主要是人口和土地兩類。其中，人口城市化率是公認的最核心指標。學術界普遍認為，50%是國家或地區城市化率曲線的拐點，在此之后，城市化速度將逐漸放緩，城市化進程將由重量變為重質。因此，城市化率50%左右的時期，被稱為城市化轉型期（以下簡稱轉型期）。近年來，我國城市普遍開始進入城市化轉型期。在這一時期，由于直接參與經濟活動且普遍依賴土地財政，我國地方政府飽受詬病，被稱為經營型政府。然而，對于經營型政府的批評主要集中在社會問題層面，即便是反對者也普遍承認，經營型政府在經濟建設方面頗有建樹，而經濟發展也確實帶來了快速城市化。城市經濟是城市化的根本動力。世界銀行認為，在城市化從初級到高級的過程中，政府應當從中立到重視效率，再到重視適居性。根據這一理論，政府在轉型期堅持效率優先并無不妥。關鍵問題應當是，政府經營行為是否有利于城市經濟的長期繁榮，并能借此推動高質量的城市化？1.吉安城市化及城市空間演變特點1.1.經濟發展與城市化進程高度一致江西省吉安市是中部地區的一座中型城市，2010年中心城區人口約50萬人，中心城區建成區面積約52平方千米，城市化率40.92%，正處于轉型期初期。與我國大多數城市一樣，吉安市政府的經營型收入在財政收入中占據重要地位。吉安的城市化由工業化帶動。工業化帶動下的城市經濟發展，通過吸引人口聚集和拓展城市用地，帶動了地區城市化進程，當地大規模工業化前后城市經濟發展曲線和城市化率曲線的一致性很好地說明了這點。這同時說明，以城市經濟帶動城市化的策略是切實有效的。1.2.受交通影響深遠的城市空間演變歷程在土地城市化方面，通過對吉安有資料記載的近2200年城市發展史的分析，不難發現吉安的城市空間發展受到交通影響的程度極大，其城市空間往往緊隨交通方式的改變而改變。這一現象隨著近現代主導交通方式轉變速度加快而越發明顯。作為一個內陸城市，吉安的自身特點決定了其城市發展主要依靠區域帶動，而區域間進行人流、物流、信息流的交換則需要便捷的交通。不同的交通方式帶來了不同的運輸方式和運輸速度，引導了不同的經濟發展方式，最終引導了吉安城市空間的演變歷程。1.3.吉安城市化影響因素的特點通過以上對吉安人口城市化和土地城市化歷程的分析，可以發現，城市工業化和交通設施建設是影響吉安兩種類型城市化的最主要因素。這兩個影響因素有以下共同特點：（1）根本動力是經濟因素工業化和交通設施建設的根本目的都在于發展城市經濟。工業化與城市經濟發展直接相關，而交通設施通過縮短與先進地區的經濟距離和降低運輸成本間接促進經濟發展。城市經濟發展帶來更高的工資水平、更好的公共服務和更優的居住條件，進而吸引人口和投資，帶動城市化。因此，經濟因素是吉安城市化的根本動力。（2）政府行為影響巨大一方面，由于區位條件較差且沒有自然資源優勢，吉安并不受市場青睞，其工業化主要是依靠國家扶持，導致政府對吉安經濟干預頗多且影響力較強。另一方面，交通設施建設因其投資大、涉及地域廣，一向都是由政府主導的行為。因此，政府行為在極大程度上主導著吉安的城市化進程。綜上所述，吉安市主要依靠經濟手段推動地區城市化，且政府影響力巨大。因此，在研究經營型政府對城市化的影響方面，吉安具有典型意義。2.經濟地理學視野下影響城市化的主要政策經濟地理學認為經濟要素在空間上的聚集具有規模效應，有利于社會福利的增加，而城市化現象是經濟要素聚集的現實反映。因此，經濟地理學者一貫主張通過推動城市化來促使社會福利增加并減少貧困。在2009年世界發展報告中，世界銀行通過經濟地理學的視角，提出了促進城市化的三項主要政策工具。2.1.無空間區別的政策——公共制度公共制度是一個政策范疇，它在制定時沒有明確考慮地方性，但其影響和結果可能因地區而異。這一范疇包括所得稅體制、政府間財政關系、土地治理和房地產市場、一般公共服務等普適性政策。良好的公共制度可以減少地區間的阻隔，促進人口向城市流動，我國城鄉戶籍制度改革就是這類制度的體現。完善的土地市場是促進投資和城市化的政策重點之一。公共制度應當保證土地用途靈活轉換，這對于建立地方性工業綜合企業，促進土地城市化至關重要。此外，強調社會服務是另一個政策重點。因為相比于更高的工資水平，更優質的社會服務同樣是吸引農村貧困人口向城市轉移的重要因素，且后者的效力可能比前者更強。2.2.連接空間的政策——基礎設施經濟地理學認為距離是影響城市經濟的重要因素。經濟學上的距離概念，并非歐幾里得幾何學上的直線距離。經濟學上的距離指商品、服務、勞務、資本、信息和觀念穿越空間的難易程度。它衡量資本、勞務、商品和服務在兩個地區之間流動的難易程度。盡管經濟距離和兩個地區的數學（歐幾里得直線）距離相關，和將兩地分開的地理物質相關，但兩者的關系并非如此簡單直接。新經濟地理學派極為重視距離因素，認為交通成本是影響經濟的關鍵因素之一。交通成本的降低能夠有效促進地區間的交流，這種交流能夠同時提高雙方的福利水平。因此，基礎設施建設將有利于城市地區內部和城市地區之間的經濟聯盟增強，尤其能使落后地區受益于生產投入共享和知識外溢。該策略在促進農村人口城市化的同時，也可能促使中小城市人口向大城市轉移。對中小城市來說，這將會降低本地區的城市化速度，但也能帶來寶貴的資金和不菲的區域間轉移支付，總體而言利大于弊。2.3.針對地區的政策——干預措施干預措施指為促進落后地區的經濟增長而采取的地區針對性措施，主要包括地方管理規章、投資補貼、退稅、基礎設施建設等針對地區的激勵措施。干預措施是公共制度的補充，主要針對特定落后地區，用以解決城市內部的社會分割和經濟分割問題，實現一體化。干預措施發揮作用的最顯著例子的就是貧民窟改造。在我國，城市貧民窟常以城中村和棚戶區的形態出現，而針對這些地區的舊城改造活動，就是干預措施的一種。不過，作為一項制度，干預措施強調針對性而缺乏普適性，將不可避免地提高管理成本，引發效率降低。同時，干預措施的實施必須以前兩項政策為前提。因此，盲目制定針對地區的政策是不可取的。2.4.政策的適用性世界銀行認為，針對處于不同城市化時期的城市，以上三項政策的適用性不盡相同。對于初級城市化地區，應主要以無空間區別的“公共制度”提升經濟密度；對處于城市化中期的地區，通過連接地區的基礎設施縮減與經濟密集區的距離是主題；對處于城市化高級階段的地區而言，除前兩項政策外，還應以干預措施消除分割。總體而言，政策傾向應當從中立到效率再到適居性。不過，實際情況顯然不是如此簡單。就吉安而言，雖然處于轉型期初期（城市化初期與中期之間），但同樣面臨著貧民窟的挑戰。丁伯根法則建議以一政策應對一挑戰，對吉安而言，是否采用一項政策，應取決于城市是否面臨相應挑戰。3.經營型政府對吉安城市化的積極影響3.1.土地城市化帶動下的經濟集聚效應由于規范化的土地市場符合經營型政府的利益，經營型政府的土地財政策略從客觀上促進了土地市場的規范化。規范的管理和順暢的土地市場極大鼓舞了投資者的信心，引發了高效率的土地開發，促進了土地城市化。對于經濟發展高度依賴外部投資的吉安而言，土地城市化帶來的大規模投資至關重要。投資引導了大規模的經濟集聚，使吉安在“十一五”期間創造了三年工業增加值翻一番，四年財政收入翻一番，五年生產總值翻一番的輝煌成就，進而推動了吉安市城市化進程。3.2.交通設施建設帶動下的社會福利提高對于經營型政府而言，便捷的交通是吸引投資進入本地市場的重要條件，直接關系到土地財政的效率，因此對交通設施的投資符合經營型政府的利益。這在客觀上引發了城市交通條件的改善。相比于其他同等規模城市，吉安市政府對交通設施的投資更加積極。近十年間，吉安市政府共投資和參與建設的交通設施包括昌樟高速、大廣高速、衡茶吉鐵路以及大量一般公路，2008至2010年間對交通設施建設的投資分別達到3.52億元，6.41億元和6.30億元，分別占當年財政支出的3.5%，5%和4%，在財政支出中占據穩定地位。交通設施建設直接關系著吉安與經濟繁榮地區市場之間的經濟距離。當這一距離被縮短時，工人和生產者將能夠更容易地進入兩地市場，地區間貿易能夠同時降低兩地的商品價格，提高消費者的福利水平。除商品貿易外，信息的高效傳遞也使吉安享受到先進地區的知識外溢，進而促進城市經濟增長和社會福利提高。3.3.舊城改造帶動下的分割消除處于轉型期的經營型政府通常擁有大量土地可供出讓，無需花費更多的成本通過舊城改造進行土地置換，因此分割問題與經營型政府并無直接利益聯系。不過，對城市形象的考慮可能間接促使經營型政府考慮消除分割的問題。2007年至2010年，四年內吉安共建設了17740套保障性住房，改造了一批城中村和棚戶區，有效消除了社會和經濟分割。這其中有國家推動保障性住房建設政策的因素，但政府經營收入顯然是實施這一政策的有效保障——僅2010年，吉安投入保障性住房建設的資金就高達2.31億元。3.4.小結綜上所述，由于自身利益與城市根本利益直接相關，政府經營行為在客觀上具備有利于城市經濟發展的因素。其中，經營型政府在通過公共制度和基礎設施兩項政策促進經濟集聚、提高社會福利方面具有很高的積極性，而這兩項政策正是應對轉型期城市面臨的主要挑戰的有效方法。4.經營型政府對吉安城市化的消極影響4.1.壟斷經營引發的社會福利損失新制度經濟學派重視制度引發的交易費用降低，以及由此帶來的社會福利增長。他們認為，政府可以看做是一個較大的企業，與一般企業共同遵循以下原則：企業的規模決定于它代替市場節約的交易費用與由此引起的管理費用在邊際上相等。不過，這一模型顯然不適用于政府，因為該模型描述的是完全競爭市場中的企業。對政府而言，壟斷企業的模型顯然更加合適。政府的壟斷經營，將會造成兩種形式的社會福利損失：社會成本和尋租浪費。4.1.1.社會成本以土地經營為例。假設政府土地經營的長期平均成本不變，這樣，IA將是土地供給曲線。當市場處于完全競爭狀態時，市場均衡產量為H，均衡價格為I，消費者剩余為三角形KIA，政府收益為四邊形IAHO。由于土地市場處于完全壟斷狀態，政府為提高自身收益會將產量降低為G，以獲得更多的收益（四邊形JCGO）。此時，消費者剩余為三角形KCJ，四邊形JCBI作為壟斷利潤從消費者轉移到政府，并未構成社會福利損失。社會消費產量總福利從三角形KIA變為梯形KCBI，福利凈損失為三角形ABC，即壟斷的社會成本，又稱“哈伯格三角形”。對于一切壟斷經營而言，社會成本都是不可避免的。4.1.2.尋租浪費相比于社會成本，尋租浪費的損失更大。塔洛克在尋租理論中提出，只要可以獲得壟斷利潤，追求利潤最大化的企業就有強烈的動機去尋求壟斷機會。為尋求這些機會所花費的成本，最多不會超過壟斷利潤，FEBI，又稱“塔洛克方塊”。這種花費無助于社會財富的增加，屬于尋租浪費，具體包括諸如開發商對于政府官員的賄賂之類。筆者認為，除了市場尋租之外，我國還普遍存在政府尋租行為。政府尋租的目標包括：用地指標、上級政策支持、財政補貼等，各地層出不窮的政績工程、形象工程，乃至經常性修編的城市規劃，都可以視為政府的尋租行為。對于包括吉安市政府在內的任何經營型政府而言，社會成本和尋租浪費都是難以避免的，由此引發的社會福利損失同樣不可避免。4.2.經營策略引發的管理成本問題同全國大多數城市一樣，吉安市政府的經營行為主要集中在土地經營方面。眾所周知，土地出讓的收入是一次性的，而由此引發的管理成本（即之前提到的社會服務的管理成本）卻是長期的。對吉安而言，這種成本數額巨大，僅依靠現有稅收難以支持。這迫使政府通過出讓更多的土地來填補這些財政缺口，而更多的土地又需要更多的管理成本。數據顯示，吉安市地方財政支出從2007年58.6億元飆升至2010年的158.1億元。其中，社會服務類支出的比重從2006年的43.9%增加到了2010年的66.8%。同時，由于缺乏足夠的產業配置給新增的城市用地，吉安市許多新增城市用地只能選擇住宅開發。近三年來，吉安平均每年出讓住宅類土地二十余宗，僅2010年，吉安擬建和在建樓盤就達到44處，總用地面積約330公頃。與土地出讓一樣，住宅開發的收益也是一次性的，政府很難從樓盤遍布的城市土地上獲得穩定的財政收入，卻必須為這些用地的管理成本買單。對吉安和中國許多城市而言，這種無奈的惡性循環所累積的潛在高額管理成本如同一把達摩克利斯之劍，隨時可能擊垮城市財政。4.3.政府經營界限性引發分割分區管理是我國城市的普遍做法。吉安市中心城區共有三個片區，分別是吉州區（主城區）、青原區、吉安縣。與其他城市不同的是，由于自然水體的分割，吉安市三片區之間聯系較少。同時，由于擁有各自獨立的財政體系，三片區長期保持著各自獨立發展的態。為消除這種分割，吉安市政府在連通三片區的交通設施上投資頗多，包括贛江和禾河上的四座公路橋和一座鐵路橋，以及正在積極籌建的兩座新公路橋和城市外環路。這種通過“基礎設施”政策消除分割的努力是值得肯定的，然而，政府經營所帶來的后果完全抵消了這種努力的成效。4.3.1.分散的工業建設影響了經濟集聚效應吉安市政府非常重視實體經濟，尤其是工業化建設，對于工業投資提供了優惠的政策。工業園區是工業的重要載體，通常來說，城市會選擇將城市工業園區集中布置，在方便處理工業污染的同時，充分發揮經濟集聚效應。然而，對于吉安三區的政府來說，行政界限內的工業稅收與自身利益直接相關。三區政府之間的利益競爭，最終造就了吉安“工業圍城”的怪異現象。從2010年的實際數據來看，由于國家政策的支持，井開區以逾150億元的工業總產值遙遙領先，吉安縣工業園產值也超過100億元。這意味著吉安縣的工業總產值超過250億元。相比之下，吉州區工業園產值為60億元，而青原區“四區一園”的全部工業產值也只有79.5億元，工業競爭力遠不及吉安縣。可以預見，如果能夠將吉安的工業集中在具有集聚優勢的吉安縣片區，其經濟集聚帶來的收益將遠超這種分區發展的模式。4.3.2.失衡的干預措施降低了政策效率自2007年以來，吉安市政府針對住房問題采取了干預措施，投入頗多，2007年至2011年間吉安建設的17740套保障房，大多分布在各住宅開發項目中。但這些年中，吉州區和青原區的住宅開發項目很多，吉安縣的住宅開發項目卻僅有一個。在《吉安市中心城區保障性住房建設規劃和年度計劃(2010年-2012年)》中，保障房開發項目也全部集中在吉州區西部。由此可見，吉安保障性住房政策是完全傾向于吉州區的。與之相對的是，吉安縣有吉安市規模最大的兩個工業園區，其就業崗位超過75000個，僅此一項就意味著至少三萬戶的住房需求。房產市場對于這種需求的忽視，顯然是因為無利可圖，但保障性住房政策對于這種需求的忽視又是為何？其原因在于吉州區屬市政府直管，而吉安縣擁有獨立財權。行政界限削弱了吉安市政府對吉安縣保障性住房投資的積極性。一方面，吉安以工業化帶動城市化的政策，要求為工業化聚集的人口提供充足住房和優質的社會服務，鼓勵他們留在城市；另一方面，本應貫徹該政策的干預措施卻選擇性忽視了工業化最發達的地區。互相矛盾的政策降低了行政效率，而這一問題的根源正是以行政邊界為界限的經營行為。4.3.3.難以消除的分割削弱了一體化效應在吉安市2007版總規規劃中，對城市三片區的主導功能有明確的區分，提出三區錯位發展，試圖以一體化策略實現三區的互利共贏。然而，難以消除的行政邊界分割削弱了一體化效應。吉安縣中心地帶與吉州區商業中心之間的交通距離超過11公里，與青原區的距離則更遠。在這種距離上，吉安縣兩個工業區的工人難以獲得位于吉州區商業中心的優質商業服務，而這些工人恰恰在吉安中心城區工業從業人口中占據多數。這種情況不利于城市消費水平的增長，影響了工業化對城市經濟的拉動作用。根據一體化策略，面對這種情況時，規劃決策者通常會致力于縮短各片區之間的距離以促進交流。在三片區的空間中心發展一個新的城市中心，顯然是極佳的選擇。然而實際情況與一般性構想大相徑庭。在近年的城市建設中，吉州區選擇了向北拓展吉州區工業園，吉安縣選擇了向東發展井開區深圳產業園，而青原區選擇了向南發展河東濱江新區。造成這一現象的原因還是行政邊界的分割。從城市整體空間上來看，無疑是整個城市的地理中心,但若將行政邊界的要素考慮在內，新中心卻位于吉州區南部邊境地區。對吉州區政府而言，向南發展對其實現自身利益幫助不大，且未必能得到競爭對手的積極響應，自然不會成為其最佳選擇；而對于吉安縣和青原區而言，將自身資源向行政界限之外的地區聚集，更是天方夜譚。造成這種“囚徒困境”的正是政府經營的界限性。4.4