政治交易費用與國有企業改革

內容摘要：本文運用政治交易費用分析框架研究國有企業改革問題，指出國有企業改革過程中，存在著很高的政治交易費用。這種政治交易費用隨著產權改革深化而增大，隨著外部競爭的完全而降低。基于政治交易費用的特點，筆者認為，國企改革路徑的選擇應該是產權改革與市場競爭環境培育的交互式前進，螺旋式上升過程。

關鍵詞：國有企業改革政治交易費用路徑

國有企業改革路徑的選擇問題始終是學者關注的熱點，國內理論界爭論也較大，有代表性的觀點包括：“產權論”、“外部環境論”及“超產權論”。“產權論”認為，產權是經濟效率的必要條件和充分條件，國有企業應通過產權改革來改善激勵機制，提高經營效率。“外部環境論”認為，國有企業改革和發展的障礙不在于產權制度，而在于缺乏一個公平競爭的宏觀環境，國有企業改革的核心是創造公平的競爭環境，通過市場競爭壓力來提高國有企業效率。“超產權論”則認為，由產權改革產生的激勵效應只有在競爭環境下才能發揮作用，因此，國有企業僅僅進行產權改革是不夠的，還需要推進其他方面的改革。

本文認為，國企的改革，本質上是相關權利的重新分解和組合過程。在權利的重新配置過程中，必然伴隨著交易行為，因而會產生交易費用。國有企業改革的最優路徑選擇，必須保證交易費用最小化。上述三種不同甚至相對的觀點，可以統一到交易費用框架里進行分析。我國改革的顯著特征就是政府主導下的漸進性增量改革，其中所包含的更多是強制性制度變遷，交易費用的表現形式主要是政治交易費用。本文試圖運用政治交易費用理論來研究國有企業改革問題。

政治交易費用理論

交易費用的思想最早來自科斯，他認為，交易費用是為準確獲取市場信息所要付出的費用，以及談判和簽訂契約的費用。政治交易費用的思想最早可以追溯到制度經濟學的創始人康芒斯。康芒斯將“交易”概念一般化，并將“交易”分為三種基本類型：買賣的交易、管理的交易、限額的交易。第三種交易就是政治交易費用的來源。諾斯率先利用交易成本分析模式來研究政治過程，創立了交易成本政治學。諾斯認為，政治市場是不完全的，比如環境的復雜性；委托人和代理人之間的信息不對稱，導致道德風險和逆向選擇問題；高信息成本；集體行動困境。由于政治過程的核心是利益再分配，圍繞這個過程就必然存在各利益集團相互之間的談判，而談判是有成本的，這種成本就是交易費用。

迪克西特建立了自己的交易成本政治學分析框架。迪克西特認為，政策的制定是一個政治過程，經濟政策是某個政治過程的均衡結果，該政治過程受到各種交易成本的影響，比如契約的談判和協調成本、信息不對稱引致的代理成本、做出可置信承諾的成本等。政治過程還受到歷史的和社會的制度稟賦和環境的影響。對政府行為的分析必須考慮交易成本的影響。政治過程的效率極端依賴交易成本的大小，交易成本就成為理解政治效率的關鍵。

國企改革中的政治交易費用

政治交易費用的產生

國有企業改革過程中的政治交易費用包括制度設計費用和制度執行費用。

1.國有企業改革存在很高的制度設計費用。

環境復雜性。中國經濟改革發軔于傳統的計劃經濟體制，長期實行的重工業優先發展戰略，以扭曲產品和生產要素的宏觀政策環境、高度集中的資源計劃配置制度、以及沒有自主權的微觀經營機制為特征。傳統發展戰略賦予國有企業一系列政策性負擔，由此導致國有企業改革難以深化，還導致經濟周期性波動、尋租和腐敗行為泛濫、金融體制改革舉步維艱，地區間發展差距擴大。中國國有企業改革自始至終都是自上而下的政府行為，存在著制度供給的政府壟斷，制度設計者并不具有關于市場經濟的完備知識。

有限理性。Williamson認為契約人的特征是有限理性，從而導致契約不完備。由于現實世界的復雜性和環境的不確定性，導致事物的狀態是不可觀察的，即使可觀察也不可證實。從而可行性合同必定是不完全的。由于本身的特殊性，政治契約具有一系列特點，表現在：“第一，政治契約至少是兩個確知的締約者之間的契約。至少在契約關系的一邊有多個當事人。第二，政治契約的內容一般比經濟契約的內容模糊得多，它們有很大的解釋空間，以及許多可以用來逃避責任和指責第三方以轉移過失的漏洞”。因此，“政治合同比經濟合同更不完善，有限理性也就更為重要了”。

集體行動邏輯。“制度變遷通常需要集體行動，因此‘搭便車’是制度變遷所固有的問題。而且，制度安排一旦被創始就會成為公共物品。所以，新制度安排的供給將少于最佳供給。政府可以采取行動來矯正制度供給不足。然而需要有一個關于國家的理論來說明政府是否有這樣做的激勵。只有在政府收益高于費用時，政府才會建立新制度”。在我國，由于制度供給的政府壟斷，幾乎所有的制度安排都不具有自發形成的可能性。但是，在強制性制度變遷下，中央政府如何準確獲取信息成為主要問題。地方政府出于自利動機，并無激勵向中央政府如實提供信息。改革開放后，隨著放權讓利的逐步深入，地方政府的談判能力逐步增強，在與中央政府博弈的過程中處于信息優勢，中央政府獲取準確信息的成本進一步提高。國有企業改革需要高昂的制度執行費用。

委托—代理。任何一種新的制度安排，其運行都受到制度參與者的參與意愿約束。中國國有企業改革更多的是強制性制度變遷，由政府命令和法律引入和實行。制度供給的政府壟斷，使政府可以設計或選擇對自己有利的制度方案，以確保自己的壟斷租金。國有企業最終所有權歸全體人民，即“社會”。“社會”作為委托人，把國有企業所有權交由政府代理。但是，政府的職能由政府官員來行使，政府官員本身并不是財產的所有者。一方面，財產屬于全民所有，由于全民的范圍太大，任何個人對屬于自己的一份財產都沒有獨立的支配權，存在著集體行動邏輯；另一方面，財產的實際支配權掌握在政府官員手中，政府官員又是通過無數個選舉、委派、任命環節產生的，這等于說在全民與政府官員之間加進了無數個委托—代理關系。每一個委托—代理關系都需要耗費代理成本，最終總的代理成本十分高昂。

我國國有企業改革與其說是一個經濟過程，不如說是一個政治過程，“政治過程是許多企圖影響政策直接制訂者行為的參與者之間的一種博弈”。企業經營者作為代理者，是原有制度安排的既得利益集團，在與政府的博弈過程中，總是利用企業改革謀取利益。政府部門理性預期到這一點，必然會加大監督力度，導致監督成本相應提高。

信息不對稱。國有企業改革過程中，存在著中央政府與地方政府、企業經營者之間的多重博弈關系。圍繞著各自的支付效用，多方展開激烈爭奪。博弈過程中，存在著嚴重的信息不對稱。地方政府處于信息優勢地位，這一特征在放權讓利的改革邏輯下，得到了進一步強化。另一種博弈在地方政府與企業之間，企業經營者具有企業經營狀況的準確信息。利用其信息優勢，向地方政府爭取有利的改革方案。中國許多企業改革的制度設計方案，本身并無問題，但在執行過程中，卻帶來了較大的負面作用，如企業經營者借改革之名，行侵吞之實，造成國有資產大量流失，廣大職工權益受到侵害，原因就在于此。

中央政府理性地預期到自身的信息劣勢地位，在設計制度時會更加審慎，降低改革速度。緩慢推進改革會錯失許多好的改革時機，延誤改革進程。有學者認為，國有企業改革的成本是非常高的，而且越往后成本越高。國企-[飛諾網]

我國國有企業改革過程的復雜性，決定了制度設計是一個漸進式過程。“摸著石頭過河”的改革邏輯，無法保證政策的動態一致性，從而參與人會采取觀望態度，減少專用性投資，避免投資收益被掠奪的風險。給定契約不完備，當代理人的行動無法被覺察時，國有企業的多重代理人容易出現道德敗壞行為，謀取自身利益，扭曲制度運行。

政治交易費用的特點

產權改革是國有企業最為徹底的改革方式，代表著國有企業改革的最終方向。產權改革必然觸動國有企業的根本問題，不可能一蹴而就。產權改革是一個系統工程。產權改革深化會引起較大的利益重構，阻力逐漸增大，所引起的政治交易費用也隨之增大，如圖所示。開始階段，在公有產權基礎上進行產權改革，帶來的收益很大，所有人都能分享這些收益，因而實現了帕累托改進；所產生的政治交易費用較小，并且逐漸下降。當產權改革超過一定限度后，改革阻力隨之增大，政治交易費用也隨之增大。一定歷史時期，社會可以承受的政治交易費用有一個限度，假設其大小為C，超過這個限度，就會帶來一系列社會問題，顯著降低改革收益。因此，在第一輪改革中，可以實現的最大產權清晰度為K1MAX，到達此臨界點就應該暫停產權改革，轉而進行其他的配套改革，如競爭市場體系的培育等，使參與人能夠消化前期改革帶來的陣痛。

社會可以承受的政治交易費用C并不是一個常數，它是經濟和社會發展水平E、參與人知識完備程度F、改革制度配套程度G的增函數，即C=f，且C＞0。隨著經濟和社會發展水平的不斷提高，人們從改革中獲取的收益持續增加，對各種深層次改革政策的抵觸情緒相應減小，認同感逐漸增強。改革進程不斷向前推進，使參與人對市場經濟的認識逐步深化，積累了更加完備的相關知識，從而制度設計更加合理，制度運行更加順暢。改革配套制度的日益完善，可以減輕國有企業的政策性負擔，全社會可以承受的政治交易費用會隨之增大。

隨著改革的不斷深化，市場競爭環境得到培育，給國有企業的經營帶來極大壓力，使其盈利能力進一步下降。與此形成鮮明對比，在增量改革邏輯下，民營企業、外資企業等其他類型企業效益明顯提高。通過學習效應、示范效應，人們逐漸認識到產權改革的重要性，制度博弈者之間的摩擦力減小。威廉姆森形象地把交易費用比喻為物理學中的摩擦力。顯然，市場競爭環境的培養使國企改革的政治交易費用得到降低。如圖所示，由于競爭環境的逐步改善，政治交易費用曲線由Ⅰ向右平移到Ⅱ，第二輪改革可