認真實施《突發事件應對法》

全面推進衛生應急工作中華人民共和國主席令第六十九號

《中華人民共和國突發事件應對法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議于2007年8月30日通過，現予公布，自2007年11月1日起施行。中華人民共和國主席胡錦濤

2007年8月30日主要內容

一、《應對法》立法背景二、《應對法》出臺的目的、意義三、《應對法》特點和關鍵點四、《應對法》條文釋義五、全面推進衛生應急工作一、《應對法》立法背景

《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》或《應對法》）最初是以《中華人民共和國緊急狀態法》起草。這緣起于2003年的SARS疫情和2004年的修憲（《憲法》規定了全國人大常務委員會和國務院有權宣布國家進入緊急狀態）。2003年12月全國人大常委會公布了十屆全國人大常務委員會立法規劃，提出要制訂《緊急狀態法》?，F在出臺的《應對法》主要涉及突發事件（自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全四大類），已經不重點考慮緊急狀態。

《緊急狀態法》的制訂轉為《突發事件應對法》，主要原因在于立法資源的配置必須著眼于當前最緊迫的社會需求。緊急狀態是一種極端的社會危機狀態。它的法律標志是憲法規定的國家民主決策體制的運行發生嚴重障礙，公民的基本憲法權利受到嚴重限制和剝奪，這種情況在我國發生的幾率很小?，F在的突出問題是，局部的、不至于達到極端程度的突發公共事件頻繁發生，對我國國家和人民的利益造成嚴重損害。而多數突發公共事件都可以控制在普通行政應急管理的范圍之內，一般不至于危害憲法制度。事實上，行政機關對突發公共事件的控制問題，已經成為我國應急立法中的主要問題。因此從有效利用立法資源的角度，優先制訂一部行政法意義上的《突發事件應對法》，提高應對這些頻繁發生的局部突發事件的法律能力，比制訂一部《緊急狀態法》更為迫切。因此，《應對法》應運而生。（一）突發事件形勢

《應對法》所指突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。資料顯示，2000年至2005年，我國一次死亡10人以上特大事故，平均每年發生130多起，絕大多數發生在城市。自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發事件每年造成非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人，經濟損失超過6000億元人民幣。1.自然災害方面在全球變暖的大背景下,我國各類極端天氣事件發生頻率和強度將進一步加劇,各類自然災害造成的影響和損失有可能加重。1949年以來，我國每年自然災害造成的經濟損失平均在1000億元以上，常年受災人口達２億人次以上。進入21世紀以來，發生頻率和損失有逐年增加的趨勢。---僅2006年，各類自然災害造成624人失蹤，緊急轉移安置1295萬多人；農作物受災面積近3600萬公頃，絕收面積440多萬公頃；倒塌房屋近153萬間，損壞房屋410多萬間。災害的特點是受災種類多，災害發生時間早、強度大，災害發生頻率高、持續時間長---民政部的統計數據稱，今年以來，我國各類自然災害共造成3.1億人次受災，因災直接經濟損失1264億元。1998年洪災情景臺風災害唐山地震回憶

1976年唐山地震死亡：24.2萬人損失：超過200億元2.事故災難方面影響安全生產和環境安全的諸多深層次矛盾尚未根本性解決,事故災難仍處于易發期。安監總局日前公布了最新統計，今年1-8月，全國共發生各類事故342073起、死亡62918人。

。環保總局一份報告顯示，2005年中國共發生環境污染事故1406起。1-8月份發生了4起一次死亡30人以上的特別重大事故:4月16日，河南省平頂山市寶豐縣王莊煤礦瓦斯爆炸，31人遇難。4月18日，遼寧省鐵嶺市清河特殊鋼有限公司發生鋼水包傾覆事故，32人死亡。5月5日，山西省臨汾地區蒲縣蒲鄧煤礦發生瓦斯爆炸事故，28人死亡，2人下落不明。8月13日，湖南省鳳凰縣堤溪大橋垮塌，64人死亡。還發生了一些非法違法情節嚴重、影響惡劣的典型重大事故：如山東省魏橋集團鋁母線鑄造分廠“8.19”鋁水外溢事故，20人死亡；重慶市北碚區“4.23”一輛中巴客車翻至橋下，26人死亡。

8月13日鳳凰縣堤溪大橋垮塌我國交通事故形勢3.公共衛生事件方面公共衛生事件發生的不確定性增大,群體性不明原因疾病時有發生,傳染病傳入與傳出的概率增大并呈國際化特點。現有傳染病時有暴發和流行。天生橋水電站建設，使廣西、貴州、云南的5個縣發生鼠疫流行，2000—2002，發現鼠疫病例192例。已消滅或被控制的傳染病死灰復燃。結核、淋病、梅毒等卷土重來，我國目前結核感染者4億，患者約500萬人，其中傳染性肺結核200萬，每年約15萬人死于結核。新發傳染病不斷出現和暴發流行：艾滋病、O157：H7、SARS。經流行病學調查提示可能存在或潛在存在的傳染病國外已經存在并流行，可能傳入的傳染病。如瘋牛病、西尼羅病毒腦炎等。人畜共患病如禽流感：1997年，香港發生H5N1禽流感18例，死亡6例；2004~2006年，亞洲、歐洲許多國家接連暴發禽流感疫情。

不明原因疾病暴發流行。各類中毒事件頻繁發生。SARS南京“9.14”事件4.社會安全事件方面影響社會穩定的不和諧因素大量存在,維護社會穩定的任務十分艱巨。階層分化、貧富差別、官場腐敗、物價不穩、農民失地、反動邪教盛行是當前我國影響社會安全的主要因素。自“9·11”恐怖襲擊以后，突發性社會安全事件成為全世界的焦點，同時，中國正逐步走向國際化，隨著國際性活動越來越多地在中國舉行，如2008年奧運會、2010年上海世博會等，由此使恐怖事件的爆發更具有不確定性。上訪村（二）應對工作存在缺陷

我國的突發事件應對工作在較短時間內取得了顯著進展，但總的來看，還存在一些比較突出的薄弱環節。一是法制機制建設有待進一步加強。防災減災、安全生產應急救援等方面法律法規尚不健全，政府、企業和個人的應急管理責任和義務不夠明確。二是預案體系建設有待進一步推進。一些地方和單位，特別是基層社區鄉村的應急預案仍然不夠完善，應急演練開展不夠，有些演練針對性、操作性不強。三是機構隊伍建設有待進一步強化。部分市（地）、縣（市）政府尚未設立應急管理辦事機構，現有應急管理機構普遍存在職責不明、人員不足、業務素質有待提高等問題。四是投入保障機制有待進一步健全。各級財政對防汛抗旱、倒房重建等方面的補助標準仍然偏低，災害保險工作相對滯后。五是物資裝備水平有待進一步提高。應急物資儲備體系尚不完善，儲備物資種類、數量偏少，一些專業應急隊伍缺乏必要的資金和技術裝備保障。六是監測預警體系有待進一步完善。災害監測預警網絡不夠健全，預測預報尚不夠準確、及時。七是宣傳教育培訓工作有待進一步加強。應急知識宣傳教育和普及工作不夠，公眾安全防范意識和自救互救能力仍待提高，突發公共事件信息發布機制建設相對滯后。

調查顯示，有48.6%的人在火災發生時不懂得如何逃生自救；從今年發生的重特大火災事故看，80%以上由于民眾消防安全意識淡薄所致。調查發現，46%的人對突發事件的應急方法和措施了解十分有限，26.6%的人根本不了解；47.6%的人認為自己無法面對突發情況，自我逃生。高風險的城市，不設防的農村！（三）我國應急管理法制化歷程2003年5月，面對SARS疫情，《突發公共衛生事件應急條例》應時而生，防治非典的被動局面開始逐步得到扭轉。成功抗擊非典，是“突發事件應急管理綜合化的轉折點”。2003年5月，衛生部《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》出臺。此后，國家開始啟動總體應急預案的編制工作，各地方、各級政府也把各自應急預案的制定提上日程。2003年7月，國家提出加快突發公共事件應急機制建設的重大課題，國務院辦公廳專門成立“建立突發公共事件應急預案工作小組”。從此，應急管理機制的建設全面提速，走上了快車道。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出：提高公共衛生服務水平和突發性公共衛生事件應急能力。2004年5月，國務院辦公廳將《省(區、市)人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》印發各省，要求各省人民政府編制突發公共事件總體應急預案。2004年9月，“建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力”，在黨的十六屆四中全會上被進一步明確提出。2005年1月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，原則通過《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項預案、80件部門預案，共計106件。2005年7月22至23日，國務院召開全國應急管理工作會議。此次會議被譽為“中國應急管理納入經常化、制度化、法制化的工作軌道”的一個標志。（三）我國應急管理法制化歷程就在全國各地加緊建設應急管理機制之時，災難再次來臨。2005年秋冬，高致病性禽流感疫情降臨。也就在此時，國務院第113次常務會議通過《重大動物疫情應急條例》?！斑@一切都表明，我國政府應對公共危機的管理能力已得到明顯增強?！睂＜覀冋J為。2006年1月6日，國務院發布《國家自然災害救助應急預案》。2006年1月8日，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》。此時，國務院各有關部門已編制了國家專項預案和部門預案；全國各省、自治區、直轄市的省級突發公共事件總體應急預案均已編制完成。2006年1月10日起，國務院授權新華社陸續摘要播發了5件自然災害類突發公共事件專項應急預案和9件事故災難類突發公共事件專項應急預案。2006年2月25日，國務委員兼國務院秘書長華建敏在向十屆全國人大常委會第十四次會議作報告時總結說，“全國應急預案框架體系初步建立”。2006年5月，國務院辦公廳新設置應急管理辦公室?！斑@一舉措是應急管理‘常態化和專門化’的一個標志。”分析人士稱。2006年6月15日，《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》發布，這是繼國家總體應急預案頒布實施后的又一個重要文件。2006年6月24日至29日召開的十屆全國人大常委會第22次會議上，《應對法》草案提請首次審議。2006年7月7日至8日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議“進一步完善和落實應急預案，增強應急管理能力，切實做好各類突發公共事件的預防和處置工作”被作為重點突出強調……。在這條對“應急管理機制形成歷程”的粗線條勾勒中，“建立應急預案體系”被業內專家稱為“應急管理制度化的一大轉折點”。2007年8月30日，《應對法》終于出臺。（四）世界應急法制建設的特點和趨勢放眼當今世界，人類面臨的發展機遇增多，也面臨更多更大的挑戰，在重大自然災害頻繁發生，重大疫情傳播范圍擴大，能源資源緊缺，生態環境惡化，事故災難不斷的情況下，如何增強危機管理能力，完善應急法制，正確認知和妥善應對各類突發事件，也成為國際社會的共同難題。

（四）世界應急法制建設的特點和趨勢通過對許多國家公共危機管理體系和應急法制的考察研究，可以看到當今世界各國應急法制建設呈現出如下特點和新的發展趨勢：一是應急法律規范的專門化、體系化；二是應急機構人員的專門化、專業化；三是危機管理體系出現多元化、立體化、網絡化的發展趨勢；四是危機管理中的政府應急管理行為及程序的規范化、制度化、法定化；五是危機預警機制、資源儲備與調動機制、危機化解機制逐步完備；六是提高危機管理效率的重要因素———民間力量的廣泛參與；七是危機防范意識和能力的培養、危機防范措施的完善走向經?；⒅贫然?、法定化。（四）世界應急法制建設的特點和趨勢

“他山之石，可以攻玉?！痹谕话l事件導致公共危機的情況下，如何有效保障公民權利，約束并保障行政權力的行使，國外應急法制的這些特點和發展趨勢值得重視，也為我國應急法制建設提供了參考。二、《應對法》立法的目的、意義（一）立法目的1.《應對法》的定位《應對法》定位：“非常態法律秩序的基本法”。非常態：突發事件發生后的狀態，對人民群眾生命財產安全、社會秩序發生影響?；痉ǎ阂幎送话l公共事件應對從預防、預備、監測、預警、處置到恢復重建所必須遵循的基本原則和方法、所必須落實的權利、義務和責任，是其他專門應急法律、法規、規章的基本規定。是一個“龍頭法”。2.目的《應對法》第一條開宗明義，明確了其立法的目的：“為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，制定本法”。保護人民生命財產安全、救助百姓，是政府的第一要務。（二）立法意義1.是解決應急法律體系的協調性需要在應對突發事件時，此前并非無法可依，一般分為兩類：一類是單項行政應急法律，比如《防洪法》、《防震減災法》、《核電廠核設施應急救援條例》、《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等。但是，這些單項立法的突出問題是，它們不但缺乏統一性和協調性，而且在行政應對措施的有效性、合法性保障機制等方面相對不足；一類是行政應急預案，屬于行政工作計劃的范疇。但它不能在已有法律授權之外設立新的行政應急權利義務，只能是對現有法律授權的具體實施辦法。這兩類不能滿足在法律上統一和有效應對突發事件的需求。因此從這種意義上說，突發事件應對法的出臺不是簡單地對現行做法進行法律確認，而是著眼于整體應急框架的建立，著眼于基本法律原則和規則的實現。2.是系統明確應急權利、義務的需要突發事件應對法的出臺建立了一個完備、系統的應急框架體系，是與應急管理的全過程相適應的。從內容上看，它覆蓋了“預防、預備、監測、預警、處置、恢復重建”的全過程。而且值得指出的是，以前的應急法律法規一般都重點著眼于“危機處置”，而該法做到了以“危機處置”為中心向兩端延伸，前端以“監測”為重點，重在規范判斷進入應急管理階段的依據，保證信息暢通和判斷準確；后端延伸到“恢復重建”。這樣該法實現了“從預防開始到重建結束”的整體覆蓋，提供了一個系統、完備的權利、義務框架。3.是規范處置突發事件的需要《突發事件應對法》重要貢獻之一，就是通過確立上述制度，防止混淆突發事件的普通社會危害和極端社會危害，使應對突發事件的行政措施不影響憲法規定的實施。分級原理的意義就在于，使得國家民主決策制度和公民基本權利少受非常狀態的影響。它使得行政機關在處理危機時有了制度框架和依據，避免反應過度，動不動就采取極端的非常手段。4.是加強政府應對能力和公眾危機意識的需要突發事件的發生對政府、社會和公眾的影響是多方面、多層次的，各方面的反應也是五花八門的。無論是增強政府應對突發事件的能力，還是增強社會公眾的危機意識、自我保護、自救與互救的能力，都亟需從法律制度上予以規范和明確。5.是構建社會主義和諧社會的內在要求社會主義和諧社會的總體要求：民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。胡錦濤總書記在十七大報告中指出：“堅持安全發展，強化安全生產管理和監督，有效遏制重特大安全事故。完善突發事件應急管理體制。健全社會治安防控體系，加強社會治安綜合治理，深入開展平安創建活動，改善和加強城鄉社區警務工作，依法防范和打擊違法犯罪活動，保障人民生命財產安全。完善國家安全戰略，健全國家安全體制，高度警惕和堅決防范各種分裂、滲透、顛覆活動，切實維護國家安全”。古人云：“凡事預則立，不預則廢。”如何提高處置突發事件、保障公共安全的能力，切實加強應急管理，妥善應對公共危機，最大程度地預防和減少突發事件及其造成的損害，有效保障人民群眾生命財產安全，不僅考驗并鍛煉著我們黨和政府的危機管理能力和依法執政、依法行政能力，也是構建社會主義和諧社會的內在要求。三、《應對法》的特點和關鍵點（一）《應對法》的特點1.全能政府向有限政府的轉變“全能政府”是建國后計劃經濟體制下的一種政府理念。一般認識認為，政府是人民的政府，因而傳統體制將人民的生老病死一切全包下來，政府、個人、市場等不同主體之間的邊界不清……社會主義市場經濟以來的實踐已經在不斷地告訴人們，“全能政府是神話”，應該樹立‘有限政府’的觀念，充分調動各種社會力量共同參與解決危機”。而承認政府作為的有限性，是現代國家的普遍共識。信息公開，是從“全能政府”向“有限政府”和“有效政府”的必要過渡?！坝邢拚奔凑臋嗔κ怯邢薜模荒馨咽裁礀|西都歸入自己的權力之下，更不能把權力神秘化；“有效政府”則是指政府必須是高效的，而政府與百姓如果“信息不對稱”，那就沒有高效可言。因此，信息公開原則成為政府的理念，既象征著政府從“全能”走向“有限”和“有效”，又表明了政府的開放和自信，告別“暗箱操作”，歡迎輿論監督，這是一種健康有效而可以信任的政府形象。2.公民權利與自由的體現《突發事件應對法》的立法目的之一，就是使憲法民主制度和公民的基本權利和自由，在非正常情況下得以保持和維系，使憲法基本價值不陷入危機。國家的人民民主制度和人民享有的自由和權利，是我們這個人民共和國賴以生存的價值基礎。但是一旦出現危害社會的突發事件，為了維護社會共同體的利益，必須實行國家權力的集中，減少國家決策的民主程序，對公民權利和自由進行一些必要的限制，并使其承擔更多的公共義務?！锻话l事件應對法》的立法理念，就是在有效控制危機，維系社會共同利益的同時，盡量將對民主和自由的影響壓縮到最低的程度?！锻话l事件應對法》體現對公眾知情權充分尊重。3.個人和單位利益與社會責任的兼顧一方面，要保護公眾的利益，使其盡量少受限制，少受影響，少受損失。另一方面，公眾個人和各類利益主體的單位必須履行社會責任，共同參與突發事件的應對，這才是和諧社會的應有之義。個人和單位都必須服從應急指揮、調度。特別是新聞界，也是有一定的權利空間的，要把社會責任放在首位。4.常態與非常態邊界的明晰“社會性、危害性、嚴重性”是構成《應對法》所涉及的非常狀態的三個要素。首先是“社會”的。突發事件只有超越個案和局部地點，其影響范圍足以達到所謂“社會性”的程度才有可能進入非常態法制的視野；其次是突發事件具有“危害性”，包括危害性威脅和危害性損害，主要是對社會、政府、國家安全利益的威脅和損害；再次是前述突發事件的社會危害性達到“嚴重”的程度。常態法律中也有處理突發事件的制度，如果突發事件的社會危害可以由常態法律解決，當然也就不需要引用處理非常態的專門應急立法了。如何判斷這種“嚴重程度”是非常復雜的事情，簡單地說就是某一突發事件將導致某一方面、某一區域乃至更大范圍內常態法律制度的失靈，例如某一地區治安秩序的混亂已經達到政府用常態類的治安管理法和刑法不足以維護當地治安秩序的程度?！稇獙Ψā吠ㄟ^預警制度的建立、事件的分級，從法律的高度，對常態和非常態邊界進行了非常明晰的界定。5.授權與限權的規范在《突發事件應對法》中，國務院和縣級以上地方各級政府被明確為突發事件應對工作的行政領導機關。為了確保應對突發事件工作的有序、及時，法律賦予了政府在應急處置工作中采取必要強制性措施的權力。這是一種授權。根據《突發事件應對法》，突發事件發生后，人民政府應當依照現行有關法律、法規、規章規定的手段來加以處理。只有當這些手段不足以解決問題時，才能依照這部法律來采取措施。法律明確規定政府在采取應對處置措施的過程中，如果有多種手段可以選擇，必須選擇一種對公民利益損害最小，最有利于保護公民權益的措施。這是一種限權。6.預防與應急的結合《應對法》明確：突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則?！稇獙Ψā返诙聦Α邦A防與應急準備”專門進行了規范，內容涵蓋了預案體系、風險管理、隊伍建設、培訓演練、應急保障等方面。預防與應急的結合，是汲取了血的教訓的結果。7.上層與基層的聯動《突發事件應對法》強調了基層政府和單位的責任。《突發事件應對法》明確要求，新聞媒體應當無償開展突發事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳?！锻话l事件應對法》規定，縣級人民政府及其有關部門、鄉級人民政府、街道辦事處應當組織開展應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。居民委員會、村民委員會、企業事業單位應當根據所在地人民政府的要求，結合各自的實際情況，開展有關突發事件應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。《突發事件應對法》還明確，各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容，對學生進行應急知識教育，培養學生的安全意識和自救與互救能力；教育主管部門應當對學校開展應急知識教育進行指導和監督。通過以上規定和分級規定，強化了基層，實現了上層與基層的聯動。8.政府權利與責任的明確《突發事件應對法》從應急預防和準備到應急處置，到事后恢復重建，都對政府的權利和責任予以了明確。關鍵是加大了政府的責任，而不是強化了政府的權利。（二）《應對法》關鍵點1.各方權責義務明確《應對法》明確了政府及其部門、公眾、單位在應對突發事件中的權責義務。作為一部應對突發事件的基本法，是其他專門法律所不能比擬的。2.征用造成損失應當給予補償突發事件應對法規定了政府為處置突發事件可以采取的各種必要措施，并規定：有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施；公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作。同時規定，有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。并明確：財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。

3.建立健全預防和應急準備制度政府應急管理的目的是“用小錢防病，而不是用大錢治病”，建立健全有效的突發事件預防和應急準備制度，是做好突發事件應急處置工作的基礎。據此，突發事件應對法從四個方面作了明確規定：一是各級政府和政府有關部門應當制定、適時修訂應急預案，并嚴格予以執行。二是縣級以上人民政府應當建立或者確定綜合性應急救援隊伍。三是組織開展應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。四是國務院和縣級以上人民政府應當保障突發事件應對工作所需經費。4.建立突發事件信息系統和預警制度處置非典的經驗證明，突發事件的早發現、早報告、早預警，是及時做好應急準備、有效處置突發事件、減少人員傷亡和財產損失的前提。據此，突發事件應對法規定：國務院建立全國統一的突發事件信息系統。縣級以上地方各級人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息系統，匯集、儲存、分析、傳輸有關突發事件的信息，并與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府及其有關部門、專業機構和監測網點的突發事件信息系統實現互聯互通，加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作。預警機制不夠健全，是導致突發事件發生后處置不及時、人員財產損失比較嚴重的一個重要原因。為了從制度上解決這個問題，突發事件應對法規定：國家建立健全突發事件預警制度?？梢灶A警的自然災害、事故災難和公共衛生事件的預警級別，按照突發事件發生的緊急程度、發展態勢和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。同時規定，縣級以上地方政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。5.加大官員問責力度近年來，因重大突發事件而主動請辭或被撤職的官員越來越多，《突發事件應對法》進一步強化了問責力度。在法律責任一章中明確規定：地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門違反本法規定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；有一定情形之一的，根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。6.禁止編造、傳播虛假信息信息的發布和透明是處理突發事件的關鍵。為此，突發事件應對法明確規定，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息。同時規定，任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息（新聞界是主體）。對法律責任也予以明確：違反本法規定，編造并傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息，或者明知是有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息而進行傳播的，責令改正，給予警告；造成嚴重后果的，依法暫停其業務活動或者吊銷其執業許可證；負有直接責任的人員是國家工作人員的，還應當對其依法給予處分；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。四、《應對法》條文釋義第一章總則主要明確和規定目的、意義、責任、權限、組織機構等內容第一條

內容

為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，制定本法。釋義

---開宗明義，明確立法的目的。

---提出了事件的社會性、突發性、嚴重性；事件處置的規范性。

---把保護人民生命財產安全放在第一位。第二條內容

突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動，適用本法。釋義明確了該法的適應范圍以及突發事件應對內容。第三條內容

本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。突發事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定。釋義

---明確了突發事件的定義和類別、分級。

---社會性、突發性和嚴重性是突發事件的三大特點。

---突發事件分為四大類。

---突發公共衛生事件與這里的突發事件中的公共衛生事件是一回事。

---分級是界定常態與非常態的邊界，也是分級處置的依據，也是適度處置的依據。第四條內容國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。釋義

---規定了應急管理體制的內涵和要求。

---與十六屆六中全會的決定比較，多了“綜合協調”。這很重要。組織管理的協調、應急資源的協調是必須加強的方面。

---統一領導：政府。

---綜合協調：多方面、多內容。

---分類管理：科學性、有效性。

---分級負責：明確責任、適度處置。

---屬地管理：統籌一致、共同參與、形成合力，提高有效性。第五條內容

突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。國家建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估，減少重大突發事件的發生，最大限度地減輕重大突發事件的影響。釋義

---明確突發事件應對工作原則。意義重大。

---提出了建立重大突發事件風險評估體系。相當重要。

---風險評估只針對重大突發事件。

---風險評估的目的體現預防為主原則。第六條內容國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力。

釋義

---明確建立社會動員機制。

---提出建立社會動員機制的目的和意義。

---社會動員一直是我們突發事件應對工作中的薄弱環節，社會參與度相當不夠。第七條內容縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。突發事件發生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統一領導應急處置工作。法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責的，從其規定；地方人民政府應當積極配合并提供必要的支持。釋義

---明確了突發事件應對的責任主體、分級負責的原則和責任，強化了地方政府的責任。

---不論何種類型、何種級別的突發事件，首先實施應對措施的，肯定是當地政府。

---對地方政府如何應對提出了原則性意見。

---本法與其他法律、行政法規規定的一致，作出了規定，保證相關法律法規的銜接。第八條內容國務院在總理領導下研究、決定和部署特別重大突發事件的應對工作；根據實際需要，設立國家突發事件應急指揮機構，負責突發事件應對工作；必要時，國務院可以派出工作組指導有關工作?？h級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作；根據實際需要，設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織、協調、指揮突發事件應對工作。上級人民政府主管部門應當在各自職責范圍內，指導、協助下級人民政府及其相應部門做好有關突發事件的應對工作。釋義

---明確了國務院的責任（有限性，只應對特別重大突發事件）和應對組織體系。

---明確了地方人民政府突發事件應對組織體系（應急指揮機構）。

---明確了上級主管部門的責任。

---體現了分級負責的原則，也體現了應對組織體系的協調性原則。第九條內容

國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關，其辦事機構及具體職責由國務院規定。釋義---一方面明確突發事件應對的行政責任，另一方面也是行政授權。---政府辦事機構由國務院規定，體現了實事求是的原則，也是責任和權力的統一。這個問題相當復雜，法律難以作出明細的規定。第十條內容有關人民政府及其部門作出的應對突發事件的決定、命令，應當及時公布。

釋義

---應對突發事件的決策與指揮，應當公開透明，保證公眾的知情權。

---政府是應對決策主體，不考慮公眾的同意權。這是由突發事件的特性所決定的。

第十一條內容有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作。釋義

---規定了突發事件應對措施的適宜性原則。---規定了公民、法人和其他組織參與應對工作的義務要求，其參與是一種社會責任的體現。---降低突發事件風險，最大程度地保護公眾的權益，是應對工作必須遵循的首要原則。---適宜、適度應對，也是科學應對的要求。---經濟學上有機會成本的概念，很適用。這里的機會成本就是公眾的權益損害。機會成本越小越好。第十二條內容

有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。釋義---規定了應對物資的征用制度。---規定了征用物資的返還和補償制度。---是對物權的尊重。與《物權法》的精神相吻合。---實際上是授權與限權的規定。---本質上體現了對人的尊重。第十三條內容因采取突發事件應對措施，訴訟、行政復議、仲裁活動不能正常進行的，適用有關時效中止和程序中止的規定，但法律另有規定的除外。

釋義---規定了司法行為的中止適用。---是維護司法秩序的需要。---體現了公開、公平、公正的法制精神。---解決了一個司法難題。第十四條內容中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規、軍事法規的規定以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發事件的應急救援和處置工作。釋義---部隊、武警和民兵參與應對的規定。---體現了統一協調。---實踐證明，重大突發事件應對，部隊、武警發現了不可替代的作用。---從法律上規定了他們是參與應對的主體之一。第十五條內容中華人民共和國政府在突發事件的預防、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面，同外國政府和有關國際組織開展合作與交流。釋義---是關于突發事件應對國際合作與交流的規定。---突發事件，特別是傳染病疫情的國際化趨勢越來越明顯。風險的國際化。---加強國際合作與交流十分必要，十分迫切。---一方面有利于防控，另一方面有利于維護我國是一個負責任大國的國際形象。第十六條內容縣級以上人民政府作出應對突發事件的決定、命令，應當報本級人民代表大會常務委員會備案；突發事件應急處置工作結束后，應當向本級人民代表大會常務委員會作出專項工作報告。釋義---決定、命令向人大備案制度和處置工作向人大報告制度的規定。---體現人大監督。---體現人民當家作主。與《憲法》精神相一致。---有利于規范政府應對行為。第二章預防與應急準備主要明確和規定預案體系、風險管理、隊伍建設、培訓演練、保障條件等內容。第十七條內容國家建立健全突發事件應急預案體系。國務院制定國家突發事件總體應急預案，組織制定國家突發事件專項應急預案；國務院有關部門根據各自的職責和國務院相關應急預案，制定國家突發事件部門應急預案。地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況，制定相應的突發事件應急預案。應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。應急預案的制定、修訂程序由國務院規定。釋義

---是關于應急預案體系建設的規定。---預案體系由總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、單位預案等組成。

---國務院負責總體預案、專項預案的制定。部門預案由有國務院有關部門制定。

---地方人民政府和有關部門制定相應的地方預案等。

---預案應根據變化適時修訂。

---預案制定、修訂應規范程序。這由國務院決定。

---預案體系建設是突發事件預防與應急準備的首要任務。實踐證明，預案對于科學、合理、規范應對突發事件發揮著標桿作用。第十八條內容應急預案應當根據本法和其他有關法律、法規的規定，針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害，具體規定突發事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和突發事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建措施等內容。

釋義---規定了預案制定依據、針對性和結構內容。---現行預案的最大的問題是科學性和操作性不夠。---制定預案必須要有充分的依據，必須要有嚴格的針對性，必須體現預防為主、預防與應急相結合的原則，必須全面規定突發事件應對的程序和內容。---預案要進行檢驗。第十九條內容城鄉規劃應當符合預防、處置突發事件的需要，統籌安排應對突發事件所必需的設備和基礎設施建設，合理確定應急避難場所。釋義---規定了城鄉規劃與應急準備的結合原則。規劃制定考慮到突發事件的應對需要。---應對突發事件所必需的設備和基礎設施是相當薄弱的。成為制約科學、及時應對的一大瓶頸，有許多血的教訓。---防火、防空、防臺風、防震是重點。第二十條內容縣級人民政府應當對本行政區域內容易引發自然災害、事故災難和公共衛生事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監控，并責令有關單位采取安全防范措施。省級和設區的市級人民政府應當對本行政區域內容易引發特別重大、重大突發事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，組織進行檢查、監控，并責令有關單位采取安全防范措施?？h級以上地方各級人民政府按照本法規定登記的危險源、危險區域，應當按照國家規定及時向社會公布。釋義---規定了區域內容易引發突發事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估的制度和公示制度。

---責任主要落實在縣級人民政府。體現了應急工作重點在基層的原則，符合實際。

---省級和市級人民政府負責容易引發特別重大、重大突發事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估。

---這是預防突發事件的一項重大基礎性工作。

---隨著經濟社會發展，危險源和危險區域越來越多，例如我省連云港市的核電設施既是危險源，所在區域也是危險區域。醫療衛生機構危險源很多。第二十一條內容

縣級人民政府及其有關部門、鄉級人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會應當及時調解處理可能引發社會安全事件的矛盾糾紛。

釋義---是關于社會矛盾糾紛調解的規定。---明確了社會矛盾糾紛調解的責任主體。---社會矛盾糾紛是引發社會安全事件的重要因素，而且，隨著社會階層的分化、收入分配的不公、外來政治文化的侵蝕，社會矛盾糾紛越來越多，必須高度重視。---社會安全事件處理不好會動搖政權根基。第二十二條內容

所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況，及時消除事故隱患；掌握并及時處理本單位存在的可能引發社會安全事件的問題，防止矛盾激化和事態擴大；對本單位可能發生的突發事件和采取安全防范措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。釋義---明確了單位安全防范的責任。---單位安全防范涉及面很廣，這里突出了社會安全事件，其他事件也不能忽視。---醫療衛生機構內部安全工作必須加強。對此，我廳制定有應急預案。第二十三條內容礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品的生產、經營、儲運、使用單位，應當制定具體應急預案，并對生產經營場所、有危險物品的建筑物、構筑物及周邊環境開展隱患排查，及時采取措施消除隱患，防止發生突發事件。釋義---是對特殊單位（易于發生生產安全事件、突發事件的單位）生產安全管理的規定。---我國礦山事故，尤其是煤礦，一直居高不下。---危險化學品越來越多。---這些生產經營儲運使用單位，就是“火藥桶”。---抓住了這些單位，就是抓住了最大的危險源和危險區域。---與衛生應急工作密切相關，是醫療衛生應急救援的重點。第二十四條內容公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經營單位或者管理單位應當制定具體應急預案，為交通工具和有關場所配備報警裝置和必要的應急救援設備、設施，注明其使用方法，并顯著標明安全撤離的通道、路線，保證安全通道、出口的暢通。有關單位應當定期檢測、維護其報警裝置和應急救援設備、設施，使其處于良好狀態，確保正常使用。釋義

---是對公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所安全防范管理的規定。

---所有的場所都應有安全管理，但公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所是重中之重，是特大和重大事故的主要發生場所。

---醫院是公共場所，必須加強安全管理。醫院安全技防工作，我廳和公安廳發有規范，應當加快建設，并使處于良好狀態，充分發揮作用。在這方面不要怕花錢。

第二十五條內容縣級以上人民政府應當建立健全突發事件應急管理培訓制度，對人民政府及其有關部門負有處置突發事件職責的工作人員定期進行培訓

釋義---是關于政府建立健全應急管理培訓制度的規定。---落實點是“管理”培訓，不是技術、業務培訓。---培訓對象是部門工作人員。---培訓是提高應急管理水平從而提升突發事件應對水平的重要途徑和方法。第二十六條內容縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確定綜合性應急救援隊伍。人民政府有關部門可以根據實際需要設立專業應急救援隊伍?？h級以上人民政府及其有關部門可以建立由成年志愿者組成的應急救援隊伍。單位應當建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍?？h級以上人民政府應當加強專業應急救援隊伍與非專業應急救援隊伍的合作，聯合培訓、聯合演練，提高合成應急、協同應急的能力。釋義---是關于建立或確定應急救援隊伍及其合作的規定。---整合資源相當重要，是重要的手段和措施。---建立或確定的主體分別是政府、部門、單位。---應急救援隊伍包括由政府建立或確定的綜合性應急救援隊伍、政府部門設立的專業應急救援隊伍、政府及部門建立的志愿者應急救援隊伍、單位建立的專職或兼職應急救援隊伍。---各類應急隊伍必須合成應急、協調應急。---志愿者隊伍明確提出來了，意義重大。---這方面，我們衛生部門及其醫療衛生機構的工作還需要加強。第二十七條內容國務院有關部門、縣級以上地方各級人民政府及其有關部門、有關單位應當為專業應急救援人員購買人身意外傷害保險，配備必要的防護裝備和器材，減少應急救援人員的人身風險。釋義---是關于通過保險等手段，減少專業應急救援人員人身風險的規定。---是對專業應急救援人員保護的措施，體現了國家、政府對相關人員的關懷，也是實際工作中證明必須要加強的方面。---衛生部門這方面做得很不夠。第二十八條內容中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織應當有計劃地組織開展應急救援的專門訓練。釋義---是對部隊、武警和民兵組織開展應急救援專門訓練的規定。---部隊、武警始終是應急救援的生力軍，特別是當發生重大自然災害和災難事故的情況下。第二十九條內容縣級人民政府及其有關部門、鄉級人民政府、街道辦事處應當組織開展應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。居民委員會、村民委員會、企業事業單位應當根據所在地人民政府的要求，結合各自的實際情況，開展有關突發事件應急知識的宣傳普及活動和必要的應急演練。新聞媒體應當無償開展突發事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳。釋義---是關于縣及縣以下政府機構和單位、新聞媒體開展應急知識宣傳普及和應急演練的規定。

---重點在基層組織和單位。要求明確。

---突出明確了新聞媒體公益宣傳責任。長期以來，新聞媒體這方面基本上作為不大。

---應急知識的宣傳普及和開展應急演練，是突發事件應對堅持預防為主原則的必然要求，花錢少，效果好。第三十條內容各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容，對學生進行應急知識教育，培養學生的安全意識和自救與互救能力。教育主管部門應當對學校開展應急知識教育進行指導和監督。釋義

---是對學校開展應急知識教育的要求。

---學校是責任主體，教育主管部門是監督主體。

---學校既是突發事件的易發場所，也是帶動影響公眾的重要力量。

---必須高度重視應急知識教育工作。第三十一條內容國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發事件應對工作所需經費。釋義---是關于政府突發事件應對財政保障的規定。---要注意的是，不僅要對突發事件發生后應急處置提供財政保障，更重要的是對平時預防和應急準備、監測預警等提供財政保障。這是一個重要的理念和原則問題。第三十二條內容國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系。設區的市級以上人民政府和突發事件易發、多發地區的縣級人民政府應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度。縣級以上地方各級人民政府應當根據本地區的實際情況，與有關企業簽訂協議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產、供給。釋義---是關于應急物資儲備保障制度的規定。---明確了這方面國家的責任、市級以上人民政府的責任和縣級人民政府的責任。

---提出了應急物資儲備保障的方法。

---實踐證明，應急物資儲備制度十分必要，形式應該多樣。

---目前，醫藥應急物資儲備體系亟待完善。必須根據衛生應急工作的特點和實際需要，建立符合衛生應急實踐要求的衛生應急物資儲備制度。第三十三條內容國家建立健全應急通信保障體系，完善公用通信網，建立有線與無線相結合、基礎電信網絡與機動通信系統相配套的應急通信系統，確保突發事件應對工作的通信暢通。釋義---是關于應急通信保障的規定。---明確提出了應急通信系統的主要建設內容。---應急通信保障十分重要，對于應急有及時、有效至關重要。---衛生應急通信保障是衛生應急準備工作的重要內容。第三十四條內容國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈。釋義---是關于鼓勵社會從物資、資金、技術支持和捐贈等方面參與應對突發事件工作的規定。---盡管是一項鼓勵措施，但體現了全社會共同參與的原則。---要有相應的配套措施。第三十五條內容

國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。釋義---是關于建立巨災風險保險體系的規定。---是對巨災風險進行保險，參照了國外的做法。---保險機制的引入，增加了分擔、化解巨災風險途徑。---財政支持、引導很重要。---單位和公民參加保險，可以有效化解其風險，減輕單位、個人和政府的負擔。第三十六條內容

國家鼓勵、扶持具備相應條件的教學科研機構培養應急管理專門人才，鼓勵、扶持教學科研機構和有關企業研究開發用于突發事件預防、監測、預警、應急處置與救援的新技術、新設備和新工具。釋義---是關于了應急管理人才培養和應急技術研發的規定。---應急工作需要專門管理人才。---應急工作需要技術支撐。---體現了應急工作的科學技術性原則。---衛生應急工作科學技術性更強，更需要專門的管理人才，更需要科學技術的支撐。第三章監測與預警主要明確與規定信息系統、報告、通報、評估、監測、預警、事發前應對措施等內容。其實是預防和應急準備工作的延伸。第三十七條內容國務院建立全國統一的突發事件信息系統?？h級以上地方各級人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息系統，匯集、儲存、分析、傳輸有關突發事件的信息，并與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府及其有關部門、專業機構和監測網點的突發事件信息系統實現互聯互通，加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作。釋義---是關于建立突發事件信息系統的規定。---信息系統建設是突發事件應對工作的基礎性工程。

---明確了信息系統的功能和建設方式。

---明確要求加強信息交流與情報合作。

---體現了信息資源整合的原則。

---當前，突發事件信息系統很多，信息孤島、功能重復、項目重復情況比較嚴重。---衛生應急信息系統主要是突發公共衛生事件信息系統建設剛剛起步。各地在建設時，要注意資源的整合。第三十八條內容縣級以上人民政府及其有關部門、專業機構應當通過多種途徑收集突發事件信息?？h級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度。獲悉突發事件信息的公民、法人或者其他組織，應當立即向所在地人民政府、有關主管部門或者指定的專業機構報告。釋義---是關于突發事件信息收集、報告制度的規定。

---明確了突發事件信息收集的主體。強調了主動性。

---在基層建立專職或者兼職信息報告員制度十分必要。所謂關口前移，這是第一重要的?；鶎拥陌l現能力和報告能力始終是突發事件應對的第一環節。

---明確了公民、法人或者其他組織的報告義務。這很重要。人人關注突發事件，人人有義務報告突發事件。第三十九條內容地方各級人民政府應當按照國家有關規定向上級人民政府報送突發事件信息?？h級以上人民政府有關主管部門應當向本級人民政府相關部門通報突發事件信息。專業機構、監測網點和信息報告員應當及時向所在地人民政府及其有關主管部門報告突發事件信息。有關單位和人員報送、報告突發事件信息，應當做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。釋義

---是關于突發事件信息報告、通報主體、途徑、時效、規范的規定。

---明確規定不得遲報、謊報、瞞報、漏報突發事件信息。

---根據這一條的精神，衛生應急信息報告工作有一整套的制度和規范，仍然是有效的。

---衛生應急信息報告工作主要要解決遲報和漏報的問題。

---依法比“聽話”更重要！有個責任問題。第四十條內容縣級以上地方各級人民政府應當及時匯總分析突發事件隱患和預警信息，必要時組織相關部門、專業技術人員、專家學者進行會商，對發生突發事件的可能性及其可能造成的影響進行評估；認為可能發生重大或者特別重大突發事件的，應當立即向上級人民政府報告，并向上級人民政府有關部門、當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。釋義---是關于突發事件隱患和預警信息匯總分析、會商、評估、報告、通報的規定。

---體現了“防范勝于救災”的原則。

---體現了系統性、科學性、前瞻性和全局性的特點。

---突發公共衛生事件隱患和預警信息的管理工作必須加以重視。這是我們當前的薄弱環節之一。第四十一條內容國家建立健全突發事件監測制度。縣級以上人民政府及其有關部門應當根據自然災害、事故災難和公共衛生事件的種類和特點，建立健全基礎信息數據庫，完善監測網絡，劃分監測區域，確定監測點，明確監測項目，提供必要的設備、設施，配備專職或者兼職人員，對可能發生的突發事件進行監測。釋義

---是關于突發事件監測制度的規定。

---明確了監測主體、監測內容、監測方法、監測保障等。

---突發事件監測工作是預防為主原則的集中體現。

---突發公共衛生事件監測工作非常復雜。目前，我們做得還很不夠。第四十二條內容國家建立健全突發事件預警制度。可以預警的自然災害、事故災難和公共衛生事件的預警級別，按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。預警級別的劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定。釋義

---是關于突發事件預警制度的規定。

---明確了預警對象、預警的級別、預警級別劃分標準制定。

---突發公共衛生事件的預警工作相當滯后，一方面難度大，另一方面不重視。是我們必須加強的方面。

第四十三條內容可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。釋義

---是關于預警警報、報告和通報的規定。---規定了發布預警警報的條件、權限、程序以及報告和通報的要求。

---有關法律、行政法規和規定已經有明確的要求，進一步強調和規范。

---自然災害方面的警報做得比較好，其他突發事件包括突發公共衛生事件做得還很不夠。第四十四條內容發布三級、四級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應當根據即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，采取下列措施：（一）啟動應急預案；（二）責令有關部門、專業機構、監測網點和負有特定職責的人員及時收集、報告有關信息，向社會公布反映突發事件信息的渠道，加強對突發事件發生、發展情況的監測、預報和預警工作；（三）組織有關部門和機構、專業技術人員、有關專家學者，隨時對突發事件信息進行分析評估，預測發生突發事件可能性的大小、影響范圍和強度以及可能發生的突發事件的級別；（四）定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理；（五）及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話。釋義

---是關于發布三級、四級警報，宣布進入預警期后，地方各級人民政府的應對措施。

---這五項措施充分體現了應對工作的公開、透明、科學、規范的要求。

---第一次提出了對相關信息的報道工作進行管理的要求，是對新聞媒體行為的規范。第四十五條內容發布一級、二級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府除采取本法第四十四條規定的措施外，還應當針對即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，采取下列一項或者多項措施：（一）責令應急救援隊伍、負有特定職責的人員進入待命狀態，并動員后備人員做好參加應急救援和處置工作的準備；（二）調集應急救援所需物資、設備、工具，準備應急設施和避難場所，并確保其處于良好狀態、隨時可以投入正常使用；（三）加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛，維護社會治安秩序；（四）采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施的安全和正常運行；（五）及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；（六）轉移、疏散或者撤離易受突發事件危害的人員并予以妥善安置，轉移重要財產；（七）關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動；（八）法律、法規、規章規定的其他必要的防范性、保護性措施。

釋義---是關于發布一級、二級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府采取進一步應對措施的規定。是第四十四條基礎上的發展。

---主要是防范性、保護性措施的落實。

---這八條措施并非全部都要實施，視突發事件預警情形而定。第四十六條內容對即將發生或者已經發生的社會安全事件，縣級以上地方各級人民政府及其有關主管部門應當按照規定向上一級人民政府及其有關主管部門報告，必要時可以越級上報。釋義---是對社會安全事件報告的規定。第四十七條內容發布突發事件警報的人民政府應當根據事態的發展，按照有關規定適時調整預警級別并重新發布。有事實證明不可能發生突發事件或者危險已經解除的，發布警報的人民政府應當立即宣布解除警報，終止預警期，并解除已經采取的有關措施。

釋義---是關于警報調整和解除的規定。---常態與非常態、非常態不同級別之間要有明確邊界劃分，減輕社會影響。---體現了科學、適度的原則。第四章應急處置與救援

主要明確與規定突發事件發生以后政府的領導與組織、應急處置措施、保障和控制措施、信息發布、宣傳動員和社會參與等內容。第四十八條內容

突發事件發生后，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，立即組織有關部門，調動應急救援隊伍和社會力量，依照本章的規定和有關法律、法規、規章的規定采取應急處置措施。釋義---是關于突發事件發生后，人民政府的領導或組織職能的規定（誰來領導或組織？領導組織調動誰？依照什么來處置？）---履行統一領導職責的人民政府、組織處置突發事件的人民政府，指向不同。---強調政府組織力量與社會力量的統一。---強調依法處置。---這一條是一個綱。第四十九條內容自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：（一）組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；（二）迅速控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制措施；（三）立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫療救護和衛生防疫以及其他保障措施；（四）禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施；（五）啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具；（六）組織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務；（七）保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應；（八）依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩定市場價格，維護市場秩序；（九）依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為，維護社會治安；（十）采取防止發生次生、衍生事件的必要措施。釋義

---是關于三大類突發事件發生后，人民政府可以采取的應急處置措施的規定。

---救助人員是第一位的。從這里也反映衛生應急工作的特殊重要性。

---對公民參與應急進一步明確規定。

---強調了社會秩序穩定。

---這十條措施相當系統和全面。內容自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：（一）組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；（二）迅速控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制措施；（三）立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫療救護和衛生防疫以及其他保障措施；（四）禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施；（五）啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具；（六）組織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務；（七）保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應；（八）依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩定市場價格，維護市場秩序；（九）依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為，維護社會治安；（十）采取防止發生次生、衍生事件的必要措施。釋義

---是關于三大類突發事件發生后，人民政府可以采取的應急處置措施的規定。

---救助人員是第一位的。從這里也反映衛生應急工作的特殊重要性。

---對公民參與應急進一步明確規定。

---強調了社會秩序穩定。

---這十條措施相當系統和全面。第五十條內容社會安全事件發生后，組織處置工作的人民政府應當立即組織有關部門并由公安機關針對事件的性質和特點，依照有關法律、行政法規和國家其他有關規定，采取下列一項或者多項應急處置措施：（一）強制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當事人，妥善解決現場糾紛和爭端，控制事態發展；（二）對特定區域內的建筑物、交通工具、設備、設施以及燃料、燃氣、電力、水的供應進行控制；（三）封鎖有關場所、道路，查驗現場人員的身份證件，限制有關公共場所內的活動；（四）加強對易受沖擊的核心機關和單位的警衛，在國家機關、軍事機關、國家通訊社、廣播電臺、電視臺、外國駐華使領館等單位附近設置臨時警戒線；（五）法律、行政法規和國務院規定的其他必要措施。嚴重危害社會治安秩序的事件發生時，公安機關應當立即依法出動警力，根據現場情況依法采取相應的強制性措施，盡快使社會秩序恢復正常。釋義---是關于社會安全事件應急處置措施的規定。---關于群體性重大醫療糾紛的處置，我認為適用本規定。第五十一條內容發生突發事件，嚴重影響國民經濟正常運行時，國務院或者國務院授權的有關主管部門可以采取保障、控制等必要的應急措施，保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突發事件的影響。釋義---是對突發事件嚴重影響國民經濟正常運行狀態下，國家級層面采取的保障、控制措施。---關鍵是保障人民群眾基本生活需要，維護社會穩定。第五十二條內容履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當組織協調運輸經營單位，優先運送處置突發事件所需物資、設備、工具、應急救援人員和受到突發事件危害的人員。釋義

---是關于政府在處置突發事件時征用、調配物資和服務、請求支援、組織運輸保障的授權規定。

---這是十分必要的。---這里提到了醫療組織，實際上包括一切醫療衛生機構。第五十三條內容履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，應當按照有關規定統一、準確、及時發布有關突發事件事態發展和應急處置工作的信息。

釋義---是關于突發事件發生后有關事態發展和應急處置工作信息發布的規定。---發布的要求是統一、準確、及時。---體現保障社會公眾的知情權。第五十四條內容

任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息。釋義---是關于杜絕虛假信息的規定。---虛假信息問題相當嚴重，干擾了事件處置，擾亂了社會秩序，損害了黨和政府的形象，必須加強管制。---這一條對新聞媒體是一個約束。---衛生應急處置工作過程中，也要注意信息發布的管理。第五十五條內容突發事件發生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當地人民政府的決定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協助維護社會秩序。釋義---是關于城鄉基層組織在突發事件發生后宣傳動員的職責規定。---這項規定十