基于財(cái)政均等化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)

F810：A1002－8102（2010）06－0040－06一、引言財(cái)政均等化是中央政府以減輕各級(jí)政府通過自身收入工具取得收入的不均等程度為目標(biāo)，對(duì)低級(jí)次政府提供資金的過程。其直接目標(biāo)是調(diào)整收入，而最終目標(biāo)則是減少公共支出的不均等。均等化伴隨財(cái)政分權(quán)而產(chǎn)生，作為處理政府間財(cái)政分配關(guān)系的基本制度，其效應(yīng)在于抵消由財(cái)政分權(quán)而導(dǎo)致的各地區(qū)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的能力差異——一方面，財(cái)政均等化有助于矯正財(cái)政分權(quán)所引致的人口和經(jīng)濟(jì)資源在地區(qū)間的無效率配置，因?yàn)樨?cái)政收益上的差異激勵(lì)著家庭和企業(yè)依據(jù)財(cái)政制度安排而不僅是自身的生產(chǎn)能力作出遷移決策；另一方面，財(cái)政均等化也被用以實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)居民間的橫向公平，即保證所有地區(qū)收入水平既定的居民在相同的稅率條件下享有相同的公共服務(wù)。1978年中國開始了市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，財(cái)政分權(quán)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方面。隨著分權(quán)財(cái)政體制改革的推進(jìn)，中國地區(qū)間財(cái)政支出和服務(wù)提供方面的不平等程度逐步擴(kuò)大，貧困地區(qū)的地方政府無力履行支出責(zé)任，只能以極低的水平提供一些基本的公共服務(wù)。①這種狀況引起了黨和政府的高度重視，十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出了“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略舉措；十七大報(bào)告則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。事實(shí)表明，一種植根于公共財(cái)政體制、基于科學(xué)發(fā)展觀的政策理念——財(cái)政均等化——正逐步深入到財(cái)政收支安排之中，成為中國公共財(cái)政體制建設(shè)的方向（高培勇，2006）。因此，如何在中國這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、人均資源貧乏、地區(qū)差異顯著的低收入國家范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化是我們面臨的重要課題。本文從分析財(cái)政差異的成因入手，通過考察均等化轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)考慮的各項(xiàng)因素，提出完善中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系，逐步實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)的基本思路。二、財(cái)政差異的成因財(cái)政均等化的對(duì)立面即財(cái)政差異，是均等化要消除的對(duì)象。從最廣義上講，財(cái)政差異就是為達(dá)到某種財(cái)政結(jié)果所需的財(cái)政努力不同（WilliamH.Oakland,1994）。一些學(xué)者試圖用收入定義“財(cái)政結(jié)果”，而另一些學(xué)者則傾向于采用公共服務(wù)水平作為量化指標(biāo)（ACIR,1971；Bahl等，1992；Bradbury等，1984）。②衡量財(cái)政努力的指標(biāo)主要有二：一是稅率，二是居民納稅人收入中被課稅部分所占的比例。這兩種方法之間存在緊密的聯(lián)系——當(dāng)稅基僅為收入時(shí)，二者是相同的；當(dāng)稅基包含更多的經(jīng)濟(jì)來源時(shí)，這兩種方法就會(huì)存在差異：收入負(fù)擔(dān)方法與稅收歸宿問題的聯(lián)系更為緊密，而稅率方法則與稅基的流動(dòng)性問題更為相關(guān)（WilliamH.Oakland,1994）。財(cái)政差異的成因之一是各地區(qū)收入分配的不對(duì)稱。在同等的稅收努力程度下，貧困地區(qū)的政府無法提供與富裕地區(qū)水平相同的服務(wù)。通常的情況是（人均）收入較低、相對(duì)貧困的中央以下各級(jí)政府將比相對(duì)富裕的中央以下各級(jí)政府取得的收入要少。這就意味著在既定的收入水平下，兩個(gè)居住在不同地區(qū)的個(gè)人將無法享有相同水平的公共服務(wù)，盡管他們支付的稅額相同。換言之，為獲得相同水平的服務(wù)，各地區(qū)居民的稅收負(fù)擔(dān)必然存在不同。平均收入越高，每單位公共服務(wù)所須的稅收努力越低——提供既定水平公共服務(wù)所須的努力與收入負(fù)相關(guān)。因此，促進(jìn)公共服務(wù)均等化的政策要求為收入水平存在差異的中央以下各級(jí)政府提供資金，以使其可以通過征收同等水平的自身稅收提供同等水平的服務(wù)。各地區(qū)資源稟賦的不同是形成財(cái)政差異的又一原因。地方政府很容易利用自然資源的不可移動(dòng)性取得稅收收入，進(jìn)而為本地居民提供所需的公共服務(wù)。值得注意的是，自然資源的地區(qū)差異不僅會(huì)引起公平問題，還可能導(dǎo)致可移動(dòng)資源，尤其是勞動(dòng)力資源在空間上的無效配置。也就是說，新居民將集中于資源富饒的地區(qū)，分享這些資源提供的財(cái)政收益。造成這一問題的原因是居民可以在地區(qū)間自由流動(dòng)，并且對(duì)于絕大多數(shù)地區(qū)而言，新居民和原有居民享有同樣的財(cái)政待遇。在這種情況下，均等化政策將消除優(yōu)越的自然資源稟賦所帶來的財(cái)政收益——中央政府可以將自然資源的財(cái)政收益全國化。此外，地方政府還可能將部分對(duì)資源的課稅轉(zhuǎn)嫁給其他轄區(qū)居民，產(chǎn)生對(duì)非居民的稅負(fù)輸出。例如，在一個(gè)國家內(nèi)只有一個(gè)煉油廠的極端情況下，由其產(chǎn)地轄區(qū)征收的稅收負(fù)擔(dān)就會(huì)被轉(zhuǎn)嫁給全國的消費(fèi)者。財(cái)政均等化要求稅負(fù)輸出越多的轄區(qū)（通常為富裕轄區(qū)）得到的轉(zhuǎn)移支付越少，反之亦然。因此，準(zhǔn)確測(cè)量地方轄區(qū)的真實(shí)財(cái)政能力是均等化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵問題之一。包括要素投入價(jià)格及其生產(chǎn)能力在內(nèi)的成本差異也將導(dǎo)致財(cái)政差異的產(chǎn)生。如果價(jià)格反映的是要素的機(jī)會(huì)成本，那么采用對(duì)公共服務(wù)提供中的投入成本予以補(bǔ)貼的均等化政策將使這些服務(wù)的價(jià)格人為地降低，從而導(dǎo)致對(duì)受補(bǔ)貼要素的過度使用。此外，對(duì)居民向高成本地區(qū)遷移的鼓勵(lì)還將導(dǎo)致進(jìn)一步的無效率。例如，丘陵地帶的公共運(yùn)輸成本更高。要想通過均等化改變由此而導(dǎo)致的財(cái)政差異就需要鼓勵(lì)更多的人居住在這一地區(qū)，這同樣會(huì)帶來效率損失。盡管存在本身的成本劣勢(shì)，例如城鄉(xiāng)地區(qū)間的差異，但更為公平地提供公共產(chǎn)品的公平優(yōu)勢(shì)仍超過了效率方面的成本。為使均等化方案在政治上更具可接受性，可以根據(jù)成本對(duì)所有地區(qū)的居住地分層，并在可比的層面上進(jìn)行地區(qū)間的均等化（RobinBoadway，2004）。三、均等化轉(zhuǎn)移支付的作用機(jī)理作為實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化的一項(xiàng)重要工具，政府間轉(zhuǎn)移支付廣泛存在于多級(jí)政府國家中。均等化轉(zhuǎn)移支付的重要性一方面體現(xiàn)在它占中央政府支出相當(dāng)大的比重；另一方面，許多國家（如加拿大、德國、南非等）的憲法中都有對(duì)均等化的相關(guān)要求。均等化轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)在于為能力存在差異的中央以下各級(jí)政府提供收入，以使其可以通過征收同等水平的自身稅收提供同等水平的公共服務(wù)。在分權(quán)化財(cái)政體制下，中央以下各級(jí)政府的稅收能力取決于可選擇的稅基以及這些稅基的地理分布（如自然資源）。由于各級(jí)地方政府具有不同的財(cái)政能力，因而無法以相同的稅率提供相同水平的公共服務(wù)。按照既定的稅率水平，（人均）稅基較小、相對(duì)貧困的中央以下各級(jí)政府將比相對(duì)富裕的中央以下各級(jí)政府取得的收入要少，這就使得兩個(gè)居住在這樣兩個(gè)不同地區(qū)的個(gè)人無法享有相同水平的公共服務(wù)，盡管他們支付的稅額相同。換言之，為獲得相同水平的服務(wù)，各地區(qū)居民的稅收負(fù)擔(dān)必然不同。從“同等狀況同等對(duì)待”的角度看（Buchanan，1950），分權(quán)未能導(dǎo)致橫向公平。橫向公平涉及到價(jià)值判斷，這對(duì)于地區(qū)差異較大的聯(lián)邦而言非常重要。因?yàn)樵诼?lián)邦制國家中，成員地區(qū)雖然希望結(jié)成某種聯(lián)盟，但仍不愿意變成單一制，而是在某些領(lǐng)域保持一定的獨(dú)立性，其中包括自由安排其財(cái)政事項(xiàng)。均等化不應(yīng)干涉各成員地區(qū)確定自身的再分配標(biāo)準(zhǔn)和縱向公平，進(jìn)而破壞聯(lián)邦政府體系的本質(zhì)（Boadway和Flatters，1982）。因此，在均等化體系的設(shè)計(jì)中，必須考慮各地區(qū)偏好以及行為存在差異的事實(shí)。在這種情況下，用凈財(cái)政收益描述財(cái)政均等化就成為一種使用更為廣泛的方法。③凈財(cái)政收益均等化要求所有中央以下各級(jí)政府管轄范圍內(nèi)處于相同狀況個(gè)人的凈財(cái)政收益相同。例如，盡管中央以下級(jí)次政府A可能比政府B征收的稅率更高，但是，如果A提供的公共服務(wù)水平也相應(yīng)更高，那么兩個(gè)地區(qū)中處境相同的個(gè)人所獲得的凈財(cái)政收益也會(huì)相同。由于這種方法允許中央以下各級(jí)政府依據(jù)選民的偏好課征水平不同的稅收和提供不同水平的服務(wù)而更符合財(cái)政分權(quán)允許地方政府自由作出決策的要求，因此優(yōu)于單純對(duì)稅率或稅收負(fù)擔(dān)率的考察。凈財(cái)政收益的消除要求建立廣泛的財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付體系，將財(cái)政能力均等化至全國平均水平，并對(duì)各地區(qū)不同的公共服務(wù)需求和成本予以補(bǔ)償。④四、均等化轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)建要素從原則上說，設(shè)計(jì)合理的均等化轉(zhuǎn)移支付體系可以通過均等化各州凈財(cái)政收益矯正可能導(dǎo)致財(cái)政移民的扭曲，因此合理估計(jì)各地區(qū)提供公共服務(wù)的成本和收益十分重要。如果按照中央以下各級(jí)政府相對(duì)于其他地區(qū)的稅收能力、公共服務(wù)的相關(guān)需求以及提供成本設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付，那么中央政府的撥款就能夠消除這些凈財(cái)政收益上的差距。（一）財(cái)政能力的衡量中央以下各級(jí)政府的財(cái)政能力被定義為從自身稅源中取得收入的潛在能力（AnwarShah，2007）。采用當(dāng)年或上一年度的收入指標(biāo)是衡量財(cái)政能力最簡(jiǎn)便易行的方法。遺憾的是，這些指標(biāo)導(dǎo)致了嚴(yán)重的問題——潛在收入能力不直接取決于稅率、財(cái)政努力和納稅人遵從；受這些因素影響的是實(shí)際收入。將當(dāng)期收入作為財(cái)政能力的衡量標(biāo)準(zhǔn)顯然會(huì)使中央以下各級(jí)政府受到激勵(lì)，制定較低的稅率或者征稅努力不足，以期得到更多的均等化轉(zhuǎn)移支付。盡管采用以往的數(shù)據(jù)會(huì)使這一問題得到緩解，但又將產(chǎn)生時(shí)間上的不一致問題，因?yàn)橹醒胍韵赂骷?jí)政府會(huì)認(rèn)為，通過提高稅率或征稅努力增加當(dāng)期收入將會(huì)減少未來可能得到的轉(zhuǎn)移支付資金。此外，收入或產(chǎn)出等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也可以用于衡量財(cái)政能力，如地區(qū)總產(chǎn)值、個(gè)人收入等。在實(shí)踐中，巴西和印度在聯(lián)邦——州收入分享計(jì)劃中采用了這種方法。盡管宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)具有相對(duì)的客觀性和可獲得性，但也在一定程度上存在著某些局限。例如，對(duì)于某個(gè)特定地區(qū)的政府而言，個(gè)人收入是衡量其居民納稅能力的合理指標(biāo)，但卻可能無法準(zhǔn)確反映該政府的征稅能力——因?yàn)樵谀承┣闆r下，中央以下級(jí)次政府根本無權(quán)征收個(gè)人所得稅。作為一個(gè)更為全面的指標(biāo)，地區(qū)總產(chǎn)值（GRP）反映了一個(gè)地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值，以及在該地區(qū)中使用的經(jīng)濟(jì)資源（土地、勞動(dòng)力、自然資源和資本）所有者取得的收入，無論他們居住在何處。但對(duì)于財(cái)政能力的衡量而言，GRP的結(jié)構(gòu)也是非常重要的，因?yàn)橛行┙?jīng)濟(jì)部門（如采礦業(yè)）要比其他部門（如農(nóng)業(yè)）更易于征稅。同樣，非正式活動(dòng)要比制造業(yè)活動(dòng)（尤其是大企業(yè)）更難課稅。因此，即使被賦予充分的權(quán)力，可以課征所有潛在的稅收，具有相同GRP的中央以下各級(jí)政府在征稅能力方面也存在著很大差異。第三種方法即所謂的代表稅收體系法（RTS），該方法用中央以下各級(jí)政府按照全國平均稅率水平對(duì)所有的標(biāo)準(zhǔn)稅基進(jìn)行課稅時(shí)能夠取得的收入衡量各自的財(cái)政收入能力。在中央以下各級(jí)政府稅基和稅收收入信息已知的情況下，某一地區(qū)可得到的均等化收入由按下述公式計(jì)算得出的所有收入來源總和確定：從理論上說，RTS方法看起來為衡量中央以下各級(jí)政府的財(cái)政能力提供了一種完全而準(zhǔn)確的思路。各地區(qū)從特定收入來源取得的均等化收入可以是負(fù)的、正的或者為0。這些數(shù)額的總和表明中央以下各級(jí)政府從均等化轉(zhuǎn)移支付中取得的收入。由于實(shí)施代表稅收體系所要求的主要稅基和稅收征收數(shù)據(jù)通常由各級(jí)政府定期發(fā)布，因此代表稅收體系不再需要額外的數(shù)據(jù)，可以在那些將征稅權(quán)分散至中央以下各級(jí)政府的國家中實(shí)施。該方法還可以擴(kuò)展至包含非稅收入（如使用者收費(fèi)和權(quán)利金等）的情況，就像加拿大所做的那樣。如果各地區(qū)稅基信息準(zhǔn)確并且所有中央以下各級(jí)政府都能夠?qū)@些稅基自主課稅，那么這種方法在以均等化為目標(biāo)衡量財(cái)政能力方面顯然要優(yōu)于實(shí)際收入法或宏觀經(jīng)濟(jì)法。當(dāng)然，在稅權(quán)分散化程度有限（縱向財(cái)政缺口非常大）或者稅收管理水平較低的國家里，采用代表稅收體系并不可行（AnwarShah，2007）。（二）支出需求的估測(cè)如果兩個(gè)地區(qū)具有相同的財(cái)政（潛在）能力，但支出需求不同，那么居民的凈財(cái)政收益也將存在差異。具體地說，公共服務(wù)提供中的支出差異反映了兩個(gè)要素：成本差異和需求差異。成本差異是提供每單位“標(biāo)準(zhǔn)”公共服務(wù)成本的差異，這些差異可能源于地區(qū)間氣候或地理特征、密度或距離要素，以及勞動(dòng)力成本差異等方面。為此，人們提出了多種衡量成本差異的指標(biāo)：氣候（降雪、暴雨）、人口密度／城市化水平、自然災(zāi)害（洪水、地震）的發(fā)生頻率、地點(diǎn)（距離遠(yuǎn)近）、地形（山區(qū)或沙漠地區(qū)），公共基礎(chǔ)設(shè)施（如全國性公園）的占地比例以及發(fā)展水平指標(biāo)，包括一般（如電話線路的數(shù)量）以及相關(guān)的特定公共服務(wù)（公路長度與條件、環(huán)境與野生保護(hù)服務(wù)、灌溉和排水等）。需求差異即人均需要的標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)單位的數(shù)量差異。與需求差異相關(guān)的要素包括總?cè)丝谥袐雰?、老年人（醫(yī)療服務(wù)）以及學(xué)齡兒童所占比例，與年齡無關(guān)、有特定需求的人口如新移民（語言培訓(xùn)以及與社會(huì)的融合）或欠發(fā)達(dá)群體（如土著人口）所占比例。此外，在世界各國的均等化項(xiàng)目中還可以找到其他一些可能與需求相關(guān)的要素，如貧困指數(shù)、單親家庭數(shù)量、文盲、嬰兒死亡率、壽命預(yù)期、基礎(chǔ)教育學(xué)校注冊(cè)率、公共交通、女性勞動(dòng)力參與率、人口、失業(yè)率、社會(huì)救助支付、矯正性服務(wù)以及吸毒人數(shù)等。當(dāng)然，多數(shù)指標(biāo)的相關(guān)性在很大程度上取決于中央以下各級(jí)政府在公共服務(wù)提供中所發(fā)揮的作用。例如，如果醫(yī)療服務(wù)是由中央政府或私人部門提供的，那么嬰兒或老齡人口所占比例可能就與轉(zhuǎn)移支付的決定無關(guān)。在實(shí)踐中，支出需求要比財(cái)政能力更加難以界定和計(jì)算，各國采用的方法也多種多樣。但總體而言，可以將衡量支出需求的方法劃分為三種基本類型。一種方法是公共服務(wù)成本估計(jì)法，即通過估計(jì)提供公共服務(wù)所需的成本確定支出需求。這種方法首先要求某些級(jí)次的政府——通常是中央政府——確定各地區(qū)應(yīng)提供的公共服務(wù)種類以及這些服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合哪些標(biāo)準(zhǔn)。其次，這種方法還須掌握大量的信息，用以確定中央以下各級(jí)政府履行職責(zé)的支出成本。取得這些數(shù)據(jù)需要花費(fèi)大量精力，包括田野調(diào)查并且對(duì)投入品的價(jià)格以及影響服務(wù)提供范圍的因素具有相當(dāng)?shù)牧私?。為避免?fù)雜的計(jì)算，一些國家以歷史支出模式為基礎(chǔ)，采用已觀察到的各年度平均成本估計(jì)支出需求。盡管這種做法相對(duì)簡(jiǎn)便，但在價(jià)格水平波動(dòng)較大或地方政府支出責(zé)任發(fā)生變動(dòng)的情況下，估計(jì)出的成本可能會(huì)與實(shí)際成本存在明顯的偏離（Martinez-Vazquez和Boex，2001）。另一種方法是支出需求特別決定法。按照這種方法，支出由選取的反映需求的各項(xiàng)要素及其相對(duì)權(quán)重決定。例如，在南非2006－2008年用于確定向各省份撥付資金的均等化轉(zhuǎn)移支付公式中，包涵了人口、學(xué)齡人員規(guī)模、醫(yī)療保障參與率、制度以及貧困發(fā)生率等需求要素，其權(quán)重分別為14％、51％、26％、5％和3％，其他要素所占的比重僅為1％（AnwarShah，2007）。由于需求要素的選擇和相對(duì)權(quán)重的大小是由中央政府根據(jù)自身需要而確定的，在一定程度上具有武斷和隨意的特征，因此對(duì)于公式本身的客觀性也就不可避免地存在著爭(zhēng)論。第三種方法是代表支出體系法。從支出需求確定的過程上看，這種方法先是將中央以下各級(jí)政府支出按職能進(jìn)行分類（如醫(yī)療服務(wù)、教育、運(yùn)輸和通訊等支出），再按照各項(xiàng)職能確定影響每個(gè)地區(qū)支出的相關(guān)需求和成本要素，然后采用回歸分析法確定各項(xiàng)要素的相關(guān)權(quán)重，以各項(xiàng)職能的相關(guān)成本和需求為基礎(chǔ)將所有地區(qū)各項(xiàng)職能的支出總額在各地區(qū)間進(jìn)行分配。對(duì)于中央以下級(jí)次政府而言，其某一類支出可獲得的均等化轉(zhuǎn)移支付撥款可用如下公式表示：從形式上看，代表支出體系法與收入方面的代表稅制體系法非常相似。由于這種方法相對(duì)全面地考慮了公共服務(wù)的成本和需求要素，對(duì)支出需求的估測(cè)也更為合理。此外，該方法還具有更為客觀的優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)楦黜?xiàng)需求要素的相對(duì)權(quán)重以及這些要素對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金分配的影響是通過計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析確定的，這就使得政策制定者可以根據(jù)實(shí)際觀測(cè)到的數(shù)據(jù)和行為而不是特定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)采取適當(dāng)?shù)拇胧?。盡管具有上述優(yōu)點(diǎn)，代表支出體系法必須以詳實(shí)的數(shù)據(jù)和信息為基礎(chǔ)，而一些必要數(shù)據(jù)的取得不僅困難而且成本較高，因此實(shí)施起來難度也更大。五、中國均等化轉(zhuǎn)移支付的模式選擇改革開放以來，中國政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了漸進(jìn)的分權(quán)化改革。從目標(biāo)和動(dòng)力上看，財(cái)政上的壓力是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的直接原因，而選擇財(cái)政體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口是中國財(cái)政主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求（谷成，2009）。因此，從中國近年來政府間財(cái)政關(guān)系改革的目的上看，分權(quán)中強(qiáng)調(diào)更多的是發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控作用和保證中央政府取得足夠的財(cái)政資源（谷成，2008）。在這種自上而下的財(cái)政分權(quán)體系中，地方政府在很大程度上發(fā)揮著中央政府代理人的作用。作為許多公共服務(wù)的提供者，地方政府并不具有關(guān)鍵的決策權(quán)——盡管中央政府將許多活動(dòng)的管理權(quán)授予下級(jí)政府，卻很少下放決策權(quán)和對(duì)收入的控制權(quán)（谷成，2008）。在稅權(quán)高度集中、支出責(zé)任高度分散的情況下，地方政府缺乏必要的稅收收入為公共服務(wù)提供所需的資金。因而，轉(zhuǎn)移支付不可避免地被用于彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口，成為中央政府實(shí)現(xiàn)縱向控制的重要手段，這在1994年推行的分稅制改革中表現(xiàn)尤為明顯（王雍君，2006）。在這種情況下，地方政府的財(cái)政收入也必然會(huì)更多地依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。因此，如何在保證中央政府政治控制能力的情況下促進(jìn)均等化應(yīng)當(dāng)是未來一段時(shí)期中國政府間轉(zhuǎn)移支付的改革方向（谷成，2009）。這就需要改變目前占轉(zhuǎn)移支付份額較大的具有逆向均等化激勵(lì)效應(yīng)的來源地稅收返還模式，建立以地區(qū)財(cái)政能力和支出需求為基礎(chǔ)的公式化轉(zhuǎn)移支付。理想的政府間轉(zhuǎn)移支付形式應(yīng)當(dāng)在數(shù)量上具有可預(yù)見性，且不會(huì)因受益人的行為而發(fā)生改變。以公式為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系有利于使中央政府從提高地方政府對(duì)其支持的壓力下解脫出來，為地方政府提供具有可預(yù)見性和穩(wěn)定性的分配機(jī)制，從而使地方政府的預(yù)算具有更大的確定性。轉(zhuǎn)移支付的分配公式應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)地方財(cái)政能力和支出需求進(jìn)行可行和可接受的測(cè)量基礎(chǔ)上，將分配要素嚴(yán)謹(jǐn)而充分地融入公式中。從財(cái)政能力的角度看，如果將當(dāng)年或上一年度的收入指標(biāo)作為衡量指標(biāo)，會(huì)使中央以下各級(jí)政府面臨不符合中央政府意圖的激勵(lì)——為得到更多的均等化轉(zhuǎn)移支付而征稅努力不足。同時(shí)，分稅制改革后，中央政府收入由之前的20％左右提高到50％以上。盡管地方政府的收入份額大大降低，但其支出任務(wù)并未隨收入比例的變化而發(fā)生改變，70％的公共支出仍由地方政府負(fù)擔(dān)。換言之，地方存在著較大的縱向財(cái)政缺口。此外，在中國目前的政府間稅收分配模式中，地方擁有的稅收自主權(quán)較低。對(duì)于中央與地方的共享稅收入，所有的稅權(quán)都?xì)w中央，地方只能按固定比例從共享稅收入中獲得一定的份額，分享比例由中央確定；即使完全劃歸地方的稅種，其立法權(quán)、稅基確定權(quán)和稅率選擇權(quán)也歸中央所有，地方只保留對(duì)收入的征管權(quán)。這意味著在中國目前的約束條件下，采用代表稅收體系衡量中央以下各級(jí)政府的財(cái)政能力并不可行。相比之下，宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)法可能是更為理想的選擇。具體地說，可以采用地區(qū)總產(chǎn)值、人均收入水平、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)總產(chǎn)值的比重等收入或產(chǎn)出指標(biāo)分配轉(zhuǎn)移支付資金。由于相關(guān)數(shù)據(jù)具有較強(qiáng)的可獲得性，這種方法既為地方財(cái)政能力的衡量提供了相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，又避免了測(cè)量財(cái)政努力的困難。在支出需求方面，盡管代表支出體系法被公認(rèn)為理論上最規(guī)范和最理想的方法，但在實(shí)踐中必要數(shù)據(jù)的取得不僅十分困難而且成本較高，因此目前世界上任何國家都未采用。相對(duì)于財(cái)政能力的均等化而言，支出需求的均等化是一個(gè)復(fù)雜和存在潛在爭(zhēng)議的命題，因?yàn)閺谋举|(zhì)上講它要求作出主觀判斷并使用不甚精確的分析方法（AnwarShah，2007）。在這種情況下，部分或特定均等化更為普遍，在政治上也更受歡迎。例如，加拿大不僅對(duì)三個(gè)人口稀少的北部地區(qū)實(shí)行單獨(dú)的公式，而且在認(rèn)可這些地區(qū)與各省份之間的成本和需求差異的基礎(chǔ)上，融合了相當(dāng)多的支出需求要素。這種“非對(duì)稱”性制度安排顯然優(yōu)于無論差別多大，都將在所有地區(qū)采用統(tǒng)一公式的做法。對(duì)于中國這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、地區(qū)差異顯著的低收入國家而言，同樣可以在承認(rèn)特定地區(qū)（如邊境或少數(shù)民族集居地區(qū)）成本和需求差異的基礎(chǔ)上，通過制定以支出需求為基礎(chǔ)的最低標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付，使某些公共服務(wù)的財(cái)政需求得以更為簡(jiǎn)便和客觀地實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。例如，可以采用簡(jiǎn)單、客觀的以服務(wù)為基礎(chǔ)的指標(biāo)如學(xué)齡人口為教育籌資；在醫(yī)療籌資中賦予嬰兒、學(xué)生以及老年公民人口更大的權(quán)重等。這些轉(zhuǎn)移支付有利于保持地方的自主權(quán)并提高簡(jiǎn)便性、透明度和政府在服務(wù)提供方面以公民為基礎(chǔ)的負(fù)責(zé)程度。六、結(jié)論在財(cái)政分權(quán)條件下，各地區(qū)資源稟賦的差異、收入分配的不對(duì)稱以及包括要素投入價(jià)格和生產(chǎn)能力在內(nèi)的成本差異都可能成為財(cái)政差異產(chǎn)生的原因。作為多級(jí)政府國家實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化的一項(xiàng)重要工具，政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)在于為能力存在差異的中央以下各級(jí)政府提供收入，以使其可以通過征收同等水平的自身稅收提供同等水平的公共服務(wù)?？紤]到各地區(qū)偏好以及行為存在差別的事實(shí)，均等化轉(zhuǎn)移支付要求將財(cái)政能力均等化至全國平均水平，并對(duì)各地區(qū)不同的公共服務(wù)需求和成本予以補(bǔ)償。如果按照中央以下各級(jí)政府相對(duì)于其他地區(qū)的稅收能力、公共服務(wù)的相關(guān)需求以及提供成本合理設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付體制，那么中央政府的撥款就能夠消除各地區(qū)凈財(cái)政收益上的差距。中央以下各級(jí)政府的財(cái)政能力可以采用當(dāng)年或上一年度的收入指標(biāo)、收入或產(chǎn)出等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或代表稅收體系法衡量。相對(duì)而言，支出需求要比財(cái)政能力更加難以界定和計(jì)算，目前各國采用的衡量支出需求的方法主要包括公共服務(wù)成本估計(jì)法、支出需求特別決定法和代表支出體系法。從近年來中國政府間財(cái)政關(guān)系的發(fā)展演變上看，財(cái)政上的壓力是中國經(jīng)濟(jì)體制