生產能力與供求平衡的整體性戰略框架國務院發展【國務院發展研究中心課題組】摘要改革開放以來，我國糧食綜合生產能力穩步提高，糧食供給日益豐富，不僅為我國經濟社會發展奠定了堅實基礎，也對世界糧食安全作出了重大貢獻。現階段，我國糧食主產中心逐步北移，全國社會商品糧總體規模小，且有逐步集中到少數地區的趨勢；糧食消費需求的總量增長平穩；使糧農獲得相對合理的價格和收益，是保持糧食生產和供給穩定的關鍵。從今后發展趨勢看，糧食消費需求將呈剛性增長，而耕地減少、水資源短缺、氣候變化等對糧食生產的約束日益突出。需加大政策和投入支持力系、加強糧食宏觀調控，構建適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧食安全保障體系。關鍵詞糧食生產，中長期趨勢，區域布局，政策取向因素具有明顯差異。未來我國在中低產田改造、技術進步和后備資源的開發方面具有潛力。制約未來糧食增產的主要因素是耕地資源短缺的約束日益突出；農業經營比較利益低、生產成本和機會成本加快上升的約束不斷強化；科技支撐糧食增產的(一)改革開放以來我國糧食生產的回顧改革開放以來，我國糧食產量在總體上呈現迅速增長的態：第一階段為1978~1984年，糧食(二)不同階段影響糧食產量的主要因素代中期以前，多數年份的小麥產量超過玉米，成為我國糧食的第。1978~2007年間，玉米對我國糧食增產的貢獻遠大于稻谷和小的增產量分第一階段(1978~1984年)：糧食產量的持續大幅增長，基單產和總產增長最快的均是小麥。但由于基數最稻谷、小6；豆類增產和薯類減產對糧食總產的影響較弱(見表1)。由于食增產的品種結構，適應了實行家庭承包責任制和大幅民增加投入和發展生產的積要原因。如這一階段的化肥用電量和農機總動力分別增加了%和% (見表3)。農村改革前長期進行農田水利設施建設，提高了農第二階段(1984~1998年)：這一階段糧食增產速度較此前食單產水平的提高和播種面積的米增產量超過糧食增產總等現代生產要在波動中呈現逐步、提高農業抗災減災能平的提單產提高的貢獻率超過97%。玉米、豆類和薯類的增產均是播種面積擴大和單產水平提高共同作用的結果，對增產貢獻率均在40%至60%之間(見表4)。第三階段(1998~2003年)：糧食播種面積有了較大程度的。減產幅度類單產增加了%外，稻谷、玉米和豆類單產分別下降了%、%和%。%；其次是稻谷，播種面要是由播種面積增加造成的(見表4)。極性。糧食播種面減緩；加之，由于長期面積呈現在波動中明顯第四階段(2003~2007年)：糧食連年增產，且主要糧食品時支撐。在糧別達到超過小下，豆類和薯類的產量略有下降(見表1)。以2003~2006年為增產總量中，播種面積擴大和單產水平提農民施建這一生產要素的使用量明顯增加(見表3、表4)。在總體上較為良好的氣，全國受災面積和 (見表5)。肥施用對糧食玉米已(三)我國未來糧食增產的潛力1.中低產田改造的潛力。加水高效的高標準農田，對于維護我國糧食安全、實現中長期的糧食供求平衡，具有重要的意義。1988~2006年間，國家農業綜合開發共改造中低產田萬公頃，項目區糧食單產平均提高1500~度越來越大，按較為穩妥的估計，假設在 得改造(即改造中低產田8119萬國近年來，我國農業發展方式的轉型正在顯著加快，這種農業發展方式的轉型不僅為加快農業科技進步提供了新的載體，也使農業科技進步的空間不斷得到擴展。良種良法、病蟲害防治技步和推廣應用，不同區域之間、農業產業鏈不同環節之間分工協6%~10%。2008年我國推廣測土配將測土配方施肥面積再擴大一倍，再結合測土配方施肥技術的提高，即可促進糧食增產3%~5%。又據有關方面的綜合調查，我國農戶產后儲糧損失率約為8%~10%，個別地區抽樣調查損失多的現有糧食產量的4%~5%。3.后備土地資源的增產潛力。我國后備土地資源主要包括荒業后備資源面積萬公頃，占全省土地總面積的%。內蒙古自治區現設占用耕地%和%。通過加強這較大空(四)制約我國未來糧食增產的主要因素少、水資源短缺的約束日趨突出。隨著經濟的發展和城市化、現代化的推進，農業和非農產業、農村和城市在耕地和水資源等方面的競爭將會不斷加劇。由于農業比較利益低、創造地方財政收入的能力弱，在與非農產業和城市爭奪耕地和水資源的競爭中，農業和農村的不利地位將會日趨凸顯。由此將會導平衡，可以說是短期無慮，長期和農業勞動機會成本的提高，耕趨勢，今后提高糧食單產的壓力災害頻繁的國家，人均水資今后，隨著工業化、城市化的快速推進，隨著國民經濟的迅速發問題將會日趨突出。近年來，由于工業化、城市化的非均衡發展，在糧食單產較高、水資源較為豐富的東南沿海地區，甚至長江沿岸、淮河沿岸地區，水污染問題日趨突出，導致這些地區農業發展面臨日趨嚴重的污染性缺水。有些地方甚至因此被迫超采明顯進展，農業的污染性缺水問題可能日趨嚴重。我國耕地和水資源的分布呈現嚴重的錯位狀態，往往是有水的地方地少、有地2.農業經營比較利益低、生產成本和機會成本加快上升的約束不斷強化。在今后乃至中長期內，我國增加糧食產量仍有很大的資源和技術潛力。但是，這種潛力能在多大程度上轉化為現農業的經營效益和比較利益，對農民種糧和增加投入的積極性具本和機會成3.科技支撐糧食增產的長效機制尚待形成。農業科技推廣體系薄弱，難以支撐糧食生產科技水平的提高；部分地方糧食品種更新換代慢，種植結構單一，影響單產水平的提高；大型農機作業推廣應用水平不高，導致土壤質量下降。農業用水約占全社會4.糧食生產面臨很大的自然風險和市場風險。我國是個自然災害頻繁發生的國家，由于農業基礎設施條件差、抗災減災能力，國糧食消費需求的變化趨勢有減，飼態勢。未來城鄉居民人為我國糧食需求增長的(一)我國糧食消費需求的現狀特點求總量增長平穩，年際之間的增量有一定起伏。按416萬噸(見表7，下頁)。盡管年際之間的增量有一定起伏，但糧食需求總量在總體上仍然呈現平穩的態勢。近年來，由于糧食年(見表8，下頁)。2.口糧消費穩中有減，糧食消費需求的增長主要表現為飼料需求量及其占糧食需求總量的比重均呈穩中略降的趨勢。工業用糧增長最快。飼料糧的增長居其次，但飼料糧仍是糧食消費的第7)。3.對稻谷和小麥的需求穩中略降，對玉米、大豆和雜糧的需求呈現規模和比重雙增的態勢。迄今為止，稻谷仍是我國糧食消費的第一大品種，玉米已超越小麥成為我國糧食消費的第二大品糧的消費量分別增加了個百分點、個百分消費品種結構的變化來看，近年來，對稻呈明顯下降的趨勢，對玉米消費的比重有糧消費的比重在總體上也呈提高趨勢。如2003~2006年，在我國糧食的消費需求總量中，稻谷和小麥的比在工業和飼料方結構多元化的趨(二)2020年前影響糧食需求變化的主要因素需求分析。近年作為糧食需的糧食仍屬將就生物能民人均口糧需求不斷減少，全國口糧需求總量不斷城鄉居民的恩格爾系數和人均糧食直接消費量不斷下降，由此導斤下降到公斤和由公斤下降到公斤(貿易糧)，年均分別減少公增速較以前有明顯放和城市所增從國際歐美國品消費費比重消費中。這種水平進走向多對糧食谷物消逐步提見，我國的口糧消費量仍將2.隨著畜牧業的迅速發展和城鄉居民對畜產品消費水平的迅速提高，飼料糧將會繼續成為我國糧食需求增長的主體。近年增(1)促進我國飼料糧需求增長的主要因素。隨著收入和消費會進一步增勢。我國城消費量雖然略高于水產品消費較多的日本和韓人口總量約55%的事實，也決定了農村對動物性食品的消費需求，將有巨大的加快發展的格局，由此將會從需求上拉動我國飼料糧需求的增長。農業結構調整的重要方向之一是積極發展養殖業及其加工業發展很快，導致飼料糧的殖方式對精飼近年要因(2)抑制我國畜產品需求增長的因素。城鄉居民對營養和健。養殖業、飼料加工業從粗放經營向集約經營的加快調整，將會導致耗糧型的養豬業比重下載畜量。農產品加工業的發展及其資源綜合利酒糟等是典型的農產品料糧需求增長的因素，仍將明顯強于抑制飼料糧需求增長的因3.工業用糧的需求仍將迅速擴張，但最近三四年高速增長的，遠高于玉米產量%的增長速度。玉米深加工能4.對利用糧食生產生物能源的政策限制難以根本放松，生物生產消耗的玉米量，占玉米產量的比重較低，據此有些專家提出近年來我國玉米燃料乙醇的發展對玉米乃至糧食市場的影響不大。但是，由于我國以糧食為原料的燃料乙醇項目都是最近幾年投產的，由此引發的糧食需求屬于最近幾年的新增需求，它已占我國玉米產量持力度可望不斷加大，但我國政府也明確了支持生物能源要堅持大利用糧食生產燃料乙醇的規模。因此，按照現行政策，今后我國生物能源生產對糧食的需求將不會有明顯增加。按照我國政府以糧食為原料的燃料乙醇生產迅速發展，導致國際糧價暴漲和低收入國家的糧食危機，并進一步傳導為部分國家的社會政治危機；與此同時，由于我國糧食連年增產，糧食價格比較平穩。這種事實進一步提醒：必須居安思危，始終把糧食安全放在比解決松，生物能源生產研究者進 1750萬噸和56500萬噸；國家果分別是51485萬噸和55800萬噸；姜53093萬噸和55603萬噸。此留有一定的余地，因此，綜合農業部課題組(2005)、國家統計局(2006)和姜長云(2008)的預測結果，取對應年份三者預測上三種預測結果中，對于未來糧食需求的分用途預測相的預測基本上介于農業部課題組和姜長云020年的我國糧食分用我國糧食需求的分用途構成見表11(下頁)。近年來，我國口糧和主要作為口糧的稻谷和小麥占糧食需求總量的比重已經呈現穩中有降的趨勢，今后這種趨勢仍將繼續下去。綜合考慮農業部課題組(2005)、國家統計局(2006)和姜長云(2008)對今后我國糧食分品種需求比例的預測，假設到麥、玉米、大豆和雜糧的需求量及其比重見表12(下頁)。三、我國糧食產銷區域格局生逆轉。(一)我國糧食產銷區域總體格局為主，是小麥、玉南方地區，包括長江中主，是水稻為主的糧食步北移，同和黃淮地區代了傳統的僅大幅度提(二)不同類型地區糧食產銷狀況的變化農業省，其余能調出細糧的為7個省(同時需要調入粗糧)，能調出細糧)，共有9個省區糧食總，但商品量呈現出大幅性矛盾，粗糧不足矛盾凸顯。4個省(四川、湖南、河北和遼寧)糧食總量已經出現凈糧食剩食剩余區也變成了糧食短缺區，細糧和粗糧均不能自給(見表13，下頁)。經濟結構的變化有關。一地區糧食面積和產量發生重大變化，是銷區是指糧食產需與10了個百分點(見圖六、圖七，下頁)。這些地區糧食自給率下陜西、西藏、云南、貴州、甘肅11個省(區、市)作為平衡區。糧區；糧食總量短缺的有8個省(區、市)，占73%，其中細糧國的比重下降了個百分點(見圖八、圖九，下頁)。這些地區糧。(三)我國糧食產銷區域格局有關問題性、結構性矛盾日益突出。綜合對各省 (區、市)糧食余缺情況的分析表明，我國糧食產銷區域格局十分特殊而復雜，全國糧食區域性、結構性矛盾日益突出。按照糧第一類，糧食剩余區。這類地區糧食總量屬于剩余，不僅細主要位于北方邊疆地區，即黑龍江、新疆和寧夏。這類地區的特容易出現賣糧難，在本省區范圍內缺乏市場自發調節的余地。新疆地區由于距離內地遙遠，近年來社會人口增多和工業發展快，10%。2006年三個省區的耕地面疆)耕地面積不減反增，使其占全國耕地面積的比重還提高了1個百分點，寧夏耕地面積有所減少(見圖十，下頁)。者提供的社會商品糧為萬噸，占全國的可供跨省區調出的商品糧達到萬噸。分品種看，三個省區細糧(水稻和小麥)有萬噸的調出能力，飼料谷江兩數公頃，占其占全國耕地面積的比重上升了1個百分點(見圖十一，下頁)。商品糧達到萬噸。分品種看，3個地區(吉林、蒙古和甘肅)剩定的細糧萬噸；6個省(河南、山東、安徽、江西、湖北、江蘇)剩余細，但糧食生產的發展受到資。結構性缺糧區是我國糧食供給形勢總體偏緊，但又具有一定屬于這種類型，占全部省(區、市)個數的的24%，生產了全國22%的糧食產量，人均糧食占有量平均為公斤，南、廣西)需要調入粗糧萬噸，可調出一定細糧萬噸。增產的重要潛力(見圖十二)。市和東南、華南地區，包括廣東、浙江、福建、四川、北京、上海、天津、重慶、河北、海南、青海。這類地區的主要特點是耕糧食供給的對外依存度高，工業化、城市化進程中流動人口的增加增大糧食供給的壓力，糧食產需缺口較大，容易出現糧食安全自發調節余地。 糧為萬噸，粗面積呈不斷減少態勢，糧食產量都是下降的，浙江和四川(含重慶)糧食產量下降較多，糧食自給率進一步下滑(見圖十三，下頁)。在這11個省市中，北京、天津、上海、廣東、浙江、福屬于新增的全面缺糧區，導致這種變化的因素是多方面的。今后2.全國糧食“南糧北調”格局發生逆轉。歷史上，中國糧食供應一直是“南糧北調”格局。江浙、兩廣、兩湖一帶是主要的“江浙熟，天下足”、“湖廣熟，天下足”，這些民謠深刻地記品小麥的主體供給地位，東北地區已成為主要的粳稻、玉米等商品糧供應地。造成大逆轉的成因，一是北方生產供給增強。這得因素；二是南方市場需求增加。南方畜牧業、飼料工業發展，拉動了北方糧食南下；三是消費結構升級。南方經濟增長拉動消費水平提高，對東北優質大米(粳稻)需求增加；四是糧食種植區來越高；五是人口國30個省(區、市)，有21個是糧食輸出區(包括江蘇、廣因則在于隨著改革開放和經濟發展，各省產業結構進一步調整，位有所削弱，尤其是糧食的比較優勢遠不及非農產業發展帶來的利潤豐厚。隨著國民經濟的迅速發展，國民膳食結構更加多樣玉米深加工產業發展的影響，全國飼料糧發生短缺的趨勢日益明3.加強對國家糧食宏觀調控能力與機制建設日益急迫。影響我國糧食區域格局和品種格局變化的因素是多方面的。自然因素效應將抵銷土地生產力不斷減少；環境污染和在下降；水資源短缺且，將加劇糧食供求矛國等，在現代化過程中范圍將越來越少，東北多集中在主產區，主銷成為最大的糧食流入后果是將增大市場流通壓力和市場調控的能力與機制建設刻不，部分資源還被閑置。二是些地方糧食還存儲在由簡易銷區之間以及產銷區之間還尚未完全建立。一般的企業市場的全面放開，參與糧食價上漲后再出售。三是大，人口總量多，儲備，不僅增加了中央儲備少壓力。要改變這種情畜力和農家肥等使用數量相對減少，與石油相關的現代化生產要素逐步取代傳統生產要素而占據主要部分，糧食生產成本和價格逐步朝著高于世界平均水平的方向發展。使糧農獲得相對合理的價格和收益，是保持糧食生產和供給穩定的關鍵。種糧補貼對于(一)糧食生產成本基本特征本文分析所依據的主要是《全國農產品成本收益資料匯編—稻谷、小麥、玉米)成本的變動分析過程中，我國糧食生產成本主要有三個方面代化生產要素，包括化大，逐步取代傳統生產和價格，逐步朝著高于，上漲到元／日，人工成本才由占生產成本的%，油“石油化”程度更高，而土地規模遠遠小于歐美國家，糧食生產，本由每公頃元，增加到元，增長倍。人多擴大，加上勞動力價格在繼續提高，現代元增加到元，增長%。化肥、農藥、機械和排灌(見表14，下頁)。003~2006年，而這平，但是同期化肥費卻由每公頃元增加到肥、鉀肥、復合肥的價格均有比較大幅度提高(見圖十四，下頁)。增加，但是由于實行測土配方增加，磷肥、鉀肥用量保持穩定，氮肥用量使用效率在提高，加上糧食品種改良、植保。按照我國常年糧食生產情況，第四季度國內化肥銷售屬于淡季，有大的變農用柴油等價格上升，機械作明，我國化肥相關企業有外資參股，影響其經營決策。如果情況而影響糧食生產用制化肥出口、加強價格監管，力圖緩解化肥價格漲勢。但是，由國糧食的主要用肥階段基本結束。值得指出的是，在我國目前極項列入糧食生產成本，2004~2006成本收費。加強規模化、集約(二)糧食價格變動特點、玉米)每50公斤的總成本，由1978年是與整個非農產業糧的比較糧出售的農售時機和數本身具有一定的穩定性，只要糧食價格不出現連續多年的明顯下降(如1996~2001年)，三種糧食的總產量就能夠基本穩定，再1978~1984年，由于農村率先進行改革，農業迅速發展，在格(見圖十六，下頁)。卻有利于糧食出口。特別是當年日本稻谷減產，我國為了搶占日本市場，出口日本數十萬噸大米。因此，國內糧食供應出現偏緊，1993~1995年兩三年間價格大幅度上漲，國內價格逐步超越(當時我國小麥國內有缺口且價格高，而稻米供求基本平衡)，導致我國糧食產量減世界糧食價格之下，稻米價格也低于實際到岸價格。因此，除了大豆和植物油進口大增外，大量糧食和其他農產品沖擊國內市場料價格上漲影響農業生產資料價格的相關性并不明顯。因此，將居民單歸因于糧食價格的上漲，是顛倒，化肥、農藥和農用柴油等價格也迅，又擠占和影響作為口糧供給的那部分糧食種在糧食價格大幅度上升的背景下，盡管我國稻谷、小麥、玉米供給方面并不存在明顯短缺，價格卻很難完全不受影響。我國因為國內糧食生產連續豐收，供給未出現重大平與峰值相比，降幅為40%~55%。(三)糧食生產成本收益與價格相互影響在市場上出售，獲得現金收益的主要部分，是要用于次年購買生產資料。因此，糧食市場的供求關系對價格產生影響，而價格的變動又反過來影響糧農的收益和投入，進而影響糧食產量。如何員會價格司物價處分析，糧農的成本利潤率應該在大約40%。但16，下頁)。如果采用后一類指標，以現金為主體現糧農的收益，成本變化相對小一些，收益變動仍然比較大，糧農同樣難以獲得穩定的增產，但是，作為農產品生產中最重要的糧食生產，糧農收益有頁)。料等所有大宗農產品的基本自給，已經成為不可能實現的目標保障糧食安全，仍然是可行的。我國三種糧食的生產能力，應該主要不在于我國的糧食生產能力，而在于糧食價格。在農民糧食生產成本節節上升的情況下，糧食的市場價格，能不能保證農民收益，從而引導農民生產更需，基本上是凈進口國。恐怕沒有多少人敢于設想我國能夠迅速農小麥托市收購，國家實際收購了小麥商品量的70%~80%。因此，相當于成本利握充足的小麥需求，必要時可以適當出口，調控就比較自如(見圖十八)。實際供求狀況，一律敞開收購而最終質量比較差的早秈稻。同時國際糧食價格明顯低于國內價格，無法通過出口調劑緩解庫存持續增長，國內價格又在逐步下降，也無法實行順價銷售。最終，國有糧食企業虧損嚴重，不得不實施品種，早秈稻是稻谷中品質比較差的，主要是格和稻農收益。第三，在最低收購價的制谷品種的生產成本，加上適當的成本利潤接受。因此，稻谷托市收購的實現，還有(四)糧食相關補貼影響中，農業稅的取消具有劃時代意義。稅收入，其提是補貼上限4000多億元，平均到的有可能是受到國際食價格提高，有助，抑制糧食價格的糧農的積極性難以增加糧食生產，糧食安大體穩定，不會迅速增收入人口的影響，給與我國糧食貿易受糧食生產和國家調控政策的影響，在各個時新形勢。未適當調劑余(一)我國糧食貿易的總體和大食貿易的品種結構策調節國內糧食供糧食進口量急劇增加，我國又從糧食凈出口國變為糧食凈進口流通市場化改革等噸。這段時期我國的糧食貿易呈現出明顯的凈進口，凈進口量急糧(二)加入WTO后我國糧食貿易面臨嚴峻的國際環境壘居高不下。雖然烏拉圭回合談判使農產品出口關稅在一定程度上有所下降，但世界平均關稅約束水平仍高達62%。據統計，發達國家關稅高峰農產品(即關稅超過12%的農產品)占全部農產品稅號的10%，一些重要農產品關稅更是高達350%~900%。在關稅高峰農產品中，美國有20%的農產品關稅超，但極端高關生檢驗檢疫法規，對入境農產品及食品實行近乎苛刻的檢疫、防疫制度；產品質量標準、食品標簽和包裝要求不斷升級，檢測項目不斷增多；制定不合理的環保和動物福利標準，對進口農產品著中國農產品出口的快速增長，針對中國農產品的反傾銷調查不外，在技術壁壘愈演愈烈的同時，近年來一些國家還相繼出現了4.國際農業貿易競爭環境依然不公平。事實上，即使發達國家能夠很好地履行《農業協定》規定的削減農業補貼義務，但其(三)我國糧食貿易未來發展趨勢剛性增長也不可逆轉，同時我國農戶的糧食生產規模偏小，物質、技術裝備落后，農業基礎設施薄弱，抗災減災能力差等狀況，很難在短期內得到明顯改善，這將在一定程度上制約糧食生產的發展。這些因素決定了我國中長期糧食供求平衡的壓力將始終存在。因此，從國際市場適當進口糧食可以作為調節國內糧食。我國糧食供求的基本態勢。從供給能力看，未來我增大，糧食安全不容樂2.我國糧食貿易結構變動趨勢。多年經驗證明，我國的稻谷和玉米是糧食產品中相對具有比較優勢的品種，而小麥和大豆則是具有比較劣勢的糧食品種。因此，我國應該適量出口稻谷和玉米，進口小麥和大豆。一是適度增加小麥的進口量，但應分散進口來源。小麥是重要口糧，小麥本身需求的增長和對大米的口糧替代作用，將使得國內供求缺口趨于加大；另一方面，小麥的國際貿易量較大，出口國多，我國增加進口的空間較大。二是利用比較優勢進口大豆；發揮國內非轉基因大豆優勢。美國等大豆出口大國利用轉基因技術種植的大豆因產量高、出油率高，而且價格低廉，迅速占領了我國大豆市場。在大量進口國外優質大豆的同時，國產大豆不可避免遭受沖擊。由于國產大豆沒有采用轉基三是保持稻谷的高自給率(95%以上)。國際市場上稻谷的供應量水稻生易的劇烈波動，將有利米進口。近年來隨著我構中對肉食品消費的增的趨勢；同時，隨著近原料的需求也呈增長趨逐漸增加的趨勢。同玉米對我國糧食安全的六、確保國家糧食安全和供求平衡的綜合對策安邦的頭等大事。改革開放以來，我國糧食綜合生產能力穩步提高，糧食供給日益豐富，不僅為我國經濟社會發展奠定了堅實基礎，也對世界糧食安全作出了重大貢獻。從今后發展趨勢看，隨著工業化、城市化的發展以及人口增加和人民生活水平提高，糧食消費需求產的約束日益突出。必須堅持立足于基本靠國內保障糧食供給，加大政策和投入支持力度，嚴格保護耕地，依靠科學技術進步，著力提高糧食綜合生產能力、完善糧食流通體系、加強糧食宏觀調控，構建適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧體系。(一)我國糧食供求中長期發展趨勢有余地的預測，到8119萬噸(假設改造中低產田50%-100%)，通過推進科技進步可國糧食的供求平衡，可以采取謹慎樂觀的態度。中長期內實現糧題。今后，從中長期的角度看，要實現糧食供求平衡，在加強糧食綜合生產能力建設的過程中，應該對糧食結構平衡，尤其是大米和玉米的供求平衡給予更多的關注，切實做到因品種制宜。(二)解決糧食安全和供求平衡問題的總體思路總體思路是：堅持立足建供給穩定、儲備充足、調給，是中國解決糧食供需問題的基本方針。中國糧食增產，在正常情況下，糧食自給率不低于2008年發布的《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008-2020年)》提出，堅持立足于基本靠國內保障糧食供給，保障糧食等產品、水產品等重要品種基本自給(見表18)。為保障國家糧食安全，必須落實《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008~2020年)》提出的要求，堅持五項原則：一是強化糧積極性。健健全糧食宏觀調控機長負責制，增強銷區保糧。改進糧食收獲、儲，提高糧食綜合利用效要切實和糧食生產的投入，加然風險和市場風險的能，要更好地發揮市場機(三)主要政策建議1.完善補貼和價格政策，保證農民種糧，糧食糧食也著經濟種糧的產的激勵地面積或提供的商品糧數技推廣、農業機械作業等方員會價格成本利潤率如果能夠達調查核算的結果，科學制定糧食最低收購價的水平。如果使成本。。借鑒國際經驗，探索研究目標價格補貼制度，建立符合市場化要求、期穩定2.落實地方糧食安全責任，健全利益補償機制。調動糧食主產區抓糧的積極性，保證糧食主產區地方政府有能力提供基本公共服務。糧食主產縣人均財力水平很低，多數縣除了按低水平發放工資和保證政府基本運轉外，其他可用財力極少。糧食主產區與主銷區的利益不平衡矛盾已經表現的比較突出，主產區吃虧已經成為強烈反映的一個意見。主產區糧食風險基金收支矛盾較為使糧食主產區不堪重負。要取消糧食主產省地方財政糧食風險基模。適當減免務掛賬。取消產糧大縣中央中央財政增加對糧食主產區糧食主產區教育、衛生、文重，完善支農資金分配和財全中長期規劃綱要，部署一大、集中連片的糧食增產項的骨干作用。平衡區和主銷區都應從大局銷區也要選擇有資源優勢、加強對非建設性占用耕地的。科學調整種植結構與布高復種指數，穩定糧食種植設一批有資源優3.完善糧食流通體系和儲備體系，保障糧食流通安全。流通安全是糧食安全的重要組成部分。構建一個運轉高效的國家糧食安全保障體系，必須加強糧食市場監管，維護正常的糧食流通秩序。要繼續深化國有糧食企業改革，把保持國家對糧食倉儲設施和流通的控制力作為國家糧食安全的重要保障。深化糧食倉儲企業改革，加快糧食收儲企業戰略性重組。鼓勵大型糧食企業之間通過相互參股等方式建立戰略聯盟，整合糧食物流資源，提高糧食運輸的集約化、規模化水平。培育以倉儲為基礎、加工為支柱、貿易為龍頭、物流為延伸的具有維護國家糧食安全能力大型糧食企業集團。鼓勵和引導糧食購銷、加工等龍頭企業發展糧食訂單生產，推進糧食產業化發展。發展農民專業合作組織和農村經紀人，為農民提供糧食產銷服務。充分發揮糧食協會等中介組織行業自律和維護市場秩序作用。健全糧食市場體系，重點建設貨交易，建立全國糧食物流公共信息平臺，促進糧食網上交易。增強國家和地區糧食宏觀調控的物質基礎，重點是完善儲備企業商業最低庫存觀調控能力，保障國家局，重點向主銷區、西我國實行土地用途管制制度，嚴格控制農用地轉為建設用地，對基本農田實施特殊保護，近年來又出臺了強化對耕地保護的政下降，城鎮和園區等各類建設大量圈占土地的勢頭得到了初步遏制。但是，必須清醒地認識到，我國入口眾多，人地關系緊張的地方政府、農村集體經濟組織和農民對耕地保護的積極性不高。我國的基本國情和嚴峻的耕地保護形勢決定了必須實行最嚴格的綱要(2006-2020)》，規劃期內努力實現以下土地利用目標：守大農民保護耕地的的法定責任。三是劃定永久基本國范圍內劃定永久基本農田，嚴，確需占用的，必須論證、聽加快國家級基本農田示范區建設不斷提高質量。對承擔耕地保護糧食主