鄉村振興與村土地利用規劃中國土地勘測規劃院蕭霖2018年5月12日鄉村振興與村土地利用規劃鄉村振興戰略重大意義及政策要點村土地利用規劃背景及推進目標《村土地利用規劃編制技術導則》解析村土地利用規劃編制要求及重點內容村規劃編制試點及優秀案例

2017年2月，原國土資源部印發《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》，明確鼓勵有條件的地區率先編制村土地利用規劃，要求統籌安排各項土地利用活動，為農村地區實現全面建成小康社會做好服務。黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，要求堅持農業農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”目標，加快推進農業農村現代化。這就在更大的背景下和更重要的舞臺上，賦予村土地利用規劃以基礎保障、統籌謀劃和更重要的引領使命。

鄉村振興戰略重大意義及政策要點村土地利用規劃背景及推進目標《村土地利用規劃編制技術導則》解析村土地利用規劃編制要求及重點內容村規劃編制試點及優秀案例

（一）改革開放以來，我國發展取得了舉世矚目的偉大成就。但由于歷史欠賬，農村地區的發展卻一直較為緩慢，有些地方甚至出現停滯和后退。目前最大的發展不平衡仍然是城鄉不平衡，發展不充分仍然是農村發展不充分，受影響最大的群體仍然是農民。（二）我國已進入發展的新時期。但一方面城鄉二元結構依然沒有破解，農村剩余勞動力、越來越多的青壯年放棄農業農村，進入城鎮尋找就業機會，一些地方農村開始凋敝，“空心村”、“空巢村””大量出現。另一方面由于市場機制作用，要素流動主要依然是由鄉村到城市，一些地區城鄉差距日漸拉大。廣大農村農民對縮小城鄉差距、共享發展成果的要求也更加迫切。背景

背景（三）長期以來，無論是改革開放前還是改革開放后較長時期內，我國整個經濟社會發展的重心都是城市和工業，而鄉村和農業則為此做出了巨大貢獻和犧牲。導致鄉村仍然面臨著發展滯后的嚴峻形勢，提出鄉村振興戰略強調，是實現中華民族偉大復興的中國夢的歷史需要。（四）農村人口總量龐大的國情決定了沒有農業農村現代化，就不會有國家的現代化。鄉村仍是我國發展的短板。與城市相比鄉村經濟落后、環境惡化、基礎設施薄弱、增收緩慢等問題凸顯。因此，加大涉及鄉村的經濟、政治、文化、社會、生態文明等各方面建設，是建設義現代化國家的必然要求。

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。（一）解決社會主要矛盾的重要舉措。鄉村振興統針對脫貧攻堅艱巨任務，“突出抓重點、補短板、強弱項”，是全面、統籌解決精準脫貧問題的重要舉措。（二）推動“五位一體”總體布局向鄉村區域深度延伸。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總體要求，推進“五位一體”建設的重大舉措和項目，主要還將在鄉村區域實施，需要通過鄉村振興來不斷深化。（三）推動現代化空間布局從城市向鄉村拓展。“鄉村振興”戰略，標志著我國在工業化進入中后期的歷史階段，農業農村將成為現代化建設的重點區域，開啟了城鄉融合發展的新時代。重大意義

（四）確立了鄉村發展新動能。連續14年的中央一號文件都聚焦“三農”問題，提出城鄉統籌發展思路，但以往主要強調城市對鄉村的反哺、工業對農業的扶持，鄉村和農業均處于被動地位。鄉村振興則把鄉村置于和城市平等的地位上，更加注重發揮其內在的積極性、主動性，發展思路有了根本性轉變。重大意義（五）提出了鄉村發展新任務和更高要求。從“生產發展”到“產業興旺”，讓農業成為盈利產業并帶動農民增收；從“生活寬裕”到“生活富裕”，面向全面小康社會的目標；從“村容整潔”到“生態宜居”，讓村莊融入在青山綠水中；從“管理民主”到“治理有效”，多方參與的“治理”。

國際借鑒

國際上發達國家普遍重視鄉村建設和城鄉一體化發展，通過加快農業農村現代化進程，形成各具特色的鄉村發展道路，解決發展不均衡、城鄉差距過大等問題。如日本的“造村運動”，主要通過政府扶持和“農協”引導，發展農業產業化和農村城鎮化；韓國的“新村運動”，以美化環境和農村改造建設、教育培訓與激勵機制結合為著力點；德國的“村莊更新”，側重鄉村規劃和布局，強調發展可持續的現代特色農業；荷蘭的“土地整理”，強調統一規劃土地整理、土地復墾和水資源管理，擴大農地面積，優化產業結構，推進鄉村景觀建設。在歐美等發達國家，環境優美的鄉村已經成為現代生活的標志和象征，生活品質也遠高于城市，成為民眾休閑休憩的重要區域，一些鄉村莊園甚至成為接待外國元首的外交場所。

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。要堅持農業農村優先發展，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”十九大對農業農村問題，作出新的表述。提出“鄉村振興戰略”不再提“新農村建設”；強調“城鄉融合發展”不再提“城鄉一體化發展”；提出深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度；提出深化集體產權制度改革，壯大集體經濟；要確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中；要健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接；促進農村一二三產業融合發展，等等。政策解讀

目標任務

到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成。農業綜合生產能力穩步提升，一二三產業融合發展水平提升；現行農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽；農村基礎設施建設深入推進，農村人居環境明顯改善；城鄉融合發展體制機制初步建立。

到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。農業結構得到根本性改善，農村相對貧困進一步緩解；城鄉基本公共服務均等化基本實現，城鄉融合發展體制機制更加完善；鄉村治理體系更加完善；農村生態環境根本好轉，美麗宜居鄉村基本實現。到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。政策解讀

政策要點一（提升發展質量，培育發展新動能）（一）夯實農業生產能力基礎。嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全；劃定和建設糧食生產功能區、重要農產品生產保護區；大規模推進農村土地整治和高標準農田建設，穩步提升耕地質量；實施國家農業節水行動，建設一批重大高效節水灌溉工程；加快建設國家農業科技創新體系；推進農機裝備產業轉型升級；大力發展數字農業。（二）實施質量興農戰略。建立質量興農評價體系、政策體系、工作體系和考核體系；調整優化農業生產力布局，推動農業由增產導向轉向提質導向；培育農產品品牌，保護地理標志農產品；加快發展現代高效林業，實施興林富民行動；實施食品安全戰略，加強農業投入品和農產品質量安全追溯體系建設。政策解讀

政策要點一（三）構建農村一二三產業融合發展體系。大力開發農業多種功能，提升價值鏈、完善利益鏈，讓農民分享全產業鏈增值收益；實施農產品加工業提升行動，支持主產區農產品就地加工轉化增值；建設現代化農產品冷鏈倉儲物流體系；建設農村電子商務發展基礎設施；實施休閑農業和鄉村旅游精品工程。（四）構建農業對外開放新格局。優化資源配置，提高農產品國際競爭力；實施特色優勢農產品出口提升行動，建立健全我國農業貿易政策體系。（五）促進小農戶和現代農業發展有機銜接。培育新型農業經營主體和扶持小農戶，把小農生產引入現代農業發展軌道。政策解讀

政策要點二（推進綠色發展，打造人與自然和諧發展）（六）統籌山水林田湖草系統治理。實施重要生態系統保護和修復工程。擴大耕地輪作休耕試點。實行水資源消耗總量和強度雙控行動。開展國土綠化行動，開展退耕還濕，退耕還林還草、退牧還草。（七）加強農村突出環境問題綜合治理。加強面源污染防治，開展綠色發展行動，實現投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化；開展土壤污染治理與修復試點；嚴禁工業和城鎮污染向農村轉移。（八）嚴禁工業和城鎮污染向農業農村轉移。探索建立生態產品購買、森林碳匯等市場化補償制度。增加農業生態產品和服務供給。創建特色生態旅游村鎮和精品線路，打造鄉村生態旅游產業鏈。政策解讀

政策要點三（興盛農村文化，煥發鄉風文明）（九）加強農村思想道德建設。堅持教育引導、實踐養成、制度保障三管齊下，加強農村思想文化陣地建設。推進誠信建設，強化農民的社會責任意識、規則意識、集體意識、主人翁意識。（十）傳承發展提升農村優秀傳統文化。切實保護好優秀農耕文化遺產，推動優秀農耕文化遺產合理適度利用。劃定鄉村建設的歷史文化保護線，保護好文物古跡、傳統村落、民族村寨、傳統建筑、農業遺跡、灌溉工程遺產。（十一）加強農村公共文化建設。活躍繁榮文化市場，豐富文化業態，加強文化市場監管。遏制大操大辦、厚葬薄養、人情攀比等陳規陋習。抵制封建迷信活動，深化農村殯葬改革。政策解讀

政策要點四（加強基層基礎工作，構建鄉村治理新體系）（十二）加強農村基層黨組織建設。實施農村帶頭人隊伍整體優化提升行動。全面落實村級組織運轉經費保障政策。推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度。（十三）深化村民自治實踐。加強農村群眾性自治組織建設。全面建立健全村務監督委員會，推行村級事務陽光工程。形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。（十四）建設法治鄉村。強化法律在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解社會矛盾的權威地位。建立健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經營糾紛調處機制。政策解讀

政策要點五（提高民生保障，塑造美麗鄉村新風貌）（十五）優先發展農村教育事業。全面改善基本辦學條件，加強寄宿制學校建設。實施義務教育學生營養改善計劃。健全學生資助制度，使絕大多數新增勞動力接受高中教育、更多接受高等教育。（十六）促進農村勞動力轉移就業和農民增收。深化戶籍制度改革，促進有條件、有意愿、有穩定就業和住所的農業轉移人口在城鎮有序落戶。培育一批家庭工場、手工作坊、鄉村車間，鼓勵在鄉村地區興辦環境友好型企業，實現經濟多元化，提供更多就業崗位。（十七）推動農村基礎設施提擋升級。加快農村公路、供水、供氣、環保、電網、物流、信息、廣播電視等基礎設施建設。加強農村社會保障體系建設。推進健康鄉村建設。持續改善農村人居環境。政策解讀

政策要點六（精準脫貧，增強貧困群眾獲得感）（十八）瞄準貧困人口精準幫扶。有序推進易地扶貧搬遷，讓搬遷群眾搬得出、穩得住、能致富。做好最低生活保障工作的動態化精細化管理，把符合條件的貧困人口全部納入保障范圍。（十九）聚焦深度貧困地區集中發力。確保實現貧困地區基本公共服務主要指標接近全國平均水平。新增脫貧攻堅資金主要投向深度貧困地區，新增建設用地指標優先保障深度貧困地區發展需要。（二十）激發貧困人口內生動力。扶貧同扶志、扶智相結合，促進形成自強自立、爭先脫貧的精神風貌，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。強化脫貧攻堅責任和監督。政策解讀

政策要點七（推進體制機制創新，強化制度性供給）（二十一）鞏固和完善農村基本經營制度。落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策。全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作。完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。（二十二）深化農村土地制度改革。加快土地管理法修改，完善農村土地利用管理政策體系。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。嚴格實行土地用途管制。允許通過村土地利用規劃，調整優化村莊用地布局，預留指標用于農業設施和休閑旅游等建設。（二十三）深入推進農村集體產權制度改革。推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索集體經濟新的實現形式和運行機制。政策解讀

鄉村振興戰略重大意義及政策要點村土地利用規劃背景及推進目標《村土地利用規劃編制技術導則》解析村土地利用規劃編制要求及重點內容村規劃編制試點及優秀案例

（一）改革深化與發展大勢所需。黨的十八大、十九大以來，黨中央、國務院對做好新時期農業農村工作作出一系列重要部署，提出深化農村土地制度改革、賦予農民更多財產權利、維護農民合法權益等重大決策。中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》和《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》都提出，“加快編制村級土地利用規劃”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《印發<關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見>的通知》提出，“編制村級土地利用規劃”。村規劃背景

（二）現行規劃缺位。

我國現行土地利用總體規劃為五級，其中鄉(鎮)級土地利用總體規劃對村土地利用活動雖然有總體性安排，但沒有具體指標且圖件比例尺較小，因此，鄉(鎮)規劃相對粗疏，難以規范、指導村土地的保護、利用與整治。

（三）農村管理的現實需要。

改革開放以來，通過實施土地利用總體規劃，加強土地用途管制，嚴守耕地保護紅線，維護了農民權益，促進了農村的發展和穩定。但許多地區農村基層村、組土地利用和管理仍然面臨建設布局散亂、用地粗放低效、公共設施缺乏、鄉村風貌退化等問題，亟需通過村土地利用規劃，加強精細化管理。村規劃背景

（四）改革的現實緊迫性。正在開展的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點和社會主義新農村建設等工作，對村土地利用和深化管理提出許多新的要求。一些方案迫切需要通過編制村土地利用規劃予以落地，精細安排農村各項土地利用，以適應制度性改革發展。

（五）貫徹新發展觀需要。一是為同步實現全面建成小康社會，促進農業農村向追求綠色生態可持續發展的轉變，需要在有條件的地區開展村土地規劃編制；二是加強農村土地的精細化管理和用途管制，并與住建部《關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》的實施，做好村莊建設用地的管控與銜接。村規劃背景

推進目標一、優化村土地利用布局，加強生態紅線管制。按照山水林田湖草系統保護要求，劃定生態保護紅線，確保紅線區落地。加強永久基本農田的特殊管控，堅守耕地保護紅線，建立“三位一體”的耕地保護與“占補平衡”機制，保障國家糧食安全和生態安全。確立鎮村開發邊界管制，科學劃定鎮村開發邊界線（擴展邊界），促進土地供地方式和收益分配方式轉變，引導現有村域空間的提質改造。二、構建“三系”基礎，促進鄉村產業興旺。構建綠色生產體系，發展生態循環種養，加大優質安全農產品開發力度；構建特色產業體系，立足資源稟賦和自然條件，實施名特優新產業發展戰略，形成區域性產業優勢；構建現代農業經營體系，規范農民合作社發展，提升新型職業農民，推動小農戶與現代農業有機銜接。

推進目標三、提升設施建設，夯實鄉村振興基礎。提升農村基礎設施建設，完善水、電、路、通訊等設施，推進農村生活垃圾、生活污水治理，普及農村廁所革命；提升農村基本公共服務設施水平，大力辦好農村教育、醫療、文化等社會事業，健全普惠共享的留守兒童、婦女、老人關愛服務體系；提升基層組織管理能力，增強基層組織干事創業實力。四、推動城鄉融合，引導鄉村各業協調發展。推動城鄉融合，加快建立健全城鄉融合發展的體制機制，引導城市資源要素向農業農村流動；推動農村一二三產融合，引導新型農業經營主體通過產業聯動、要素集聚、技術滲透，將農村一二三產業緊密相連、一體運作；推動農村地域融合，科學制定農業農村發展規劃，對位置相鄰、發展基礎相似的地區，統一規劃、統一管理，打造跨區域美麗鄉村。

推進目標五、引領“三治”，強化鄉村治理能力。加快農村管理立法建設，引導干群學法守法用法，培養依法表達訴求、解決糾紛、維護權益的習慣；推進德治與平安鄉村建設，發揮鄉賢文化、宗祠文化等作用，培育富有地方特色和時代特征的鄉村精神；堅持村民自治，依托村民會議、村民議事會、理事會等，形成民事民議、民辦、民管的自治格局。六、促進改革落地，增添鄉村振興動能。推進農村土地“三權分置”改革，抓好承包地確權登記頒證成果應用，建立土地承包經營權信息應用平臺，引導土地經營權流轉，規范交易操作；推進農村集體產權制度改革，充分釋放農村集體產權權能，賦予農民更加充分的財產權利；推進農業農村支持保護體制改革，穩步擴大農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款范圍，促進普惠金融落地。

鄉村振興戰略重大意義及政策要點村土地利用規劃背景及推進目標《村土地利用規劃編制技術導則》解析村土地利用規劃編制要求及重點內容村規劃編制試點及優秀案例

《導則》解析

2017年9月原國土資源部頒布了《村土地利用規劃編制技術導則》，這是我國第一部涉及村級層面土地利用規劃的規劃技術文件。《導則》根據《土地利用總體規劃管理辦法（國土資源部部令第72號）》和《國土資源部關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》（國土資規〔2017〕2號）等有關要求而制定。為各地編制好村土地利用規劃，統籌安排農村各項土地利用活動，促進農村土地規范、有序和可持續利用，提供了基礎性、原則性依據和總體要求。

《導則》解析

一、總則（一）村規劃定位。村規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據，屬于詳細型和實施型規劃。村規劃以鄉級規劃為依據，在村域空間內統籌安排農村生產、生活、生態空間。（二）規劃范圍與期限。村規劃應以行政村為基本單元，對一個村或數個村編制。規劃編制范圍為村域全部土地。規劃期限應與鄉級規劃的主要節點保持一致。（三）規劃編制主體。規劃編制必須充分發揮村民自治組織作用，堅持村民的主體地位，切實保障村民的知情權、參與權、表達權和監督權，讓村民真正參與到編制各個環節。《導則》解析

（四）編制工作組織。村規劃編制工作，由縣級人民政府統一部署，國土資源主管部門會同有關部門統籌協調，鄉（鎮）人民政府具體組織編制，引導村民委員會全程參與。（五）工作要求。

村規劃編制應按照“多規合一”要求，在村域內形成“一張藍圖、一本規劃”。規劃編制應充分吸收借鑒相關規劃技術方法，有條件的可組織多領域技術單位聯合編制。（六）遵循技術標準。《土地利用現狀分類》、《鄉（鎮）土地利用總體規劃編制規程》及其《制圖規范》、《數據庫標準》、《基本農田劃定技術規程》、《鎮規劃標準》、《風景名勝區規劃規范》等。

（七）規劃任務

根據村域自然經濟社會條件和村民意愿，綜合研究確定村土地利用目標，統籌安排經濟發展、生態保護、耕地和永久基本農田保護、村莊建設、基礎設施建設和公共設施建設、環境整治、文化傳承等用地和土地整治安排，制定實施計劃。1.統籌安排農村各類土地利用，優化用地結構和布局；2.確定村建設用地布局和規模，加強村建設的引導和管控；3.落實耕地和永久基本農田保護任務，明確耕地和永久基本農田保護面積與地塊，加強耕地和永久基本農田保護；4.確定生態用地布局和規模，加強生態用地保護；5.保障農村公益性設施、基礎設施合理用地需求；

6.推進土地綜合整治。《導則》解析

（八）編制原則

1.因地制宜，簡便易行。根據資源稟賦，因地制宜編制村莊規劃，維護鄉村風貌，突出地域特色。2.村民主體，公眾參與。規劃編制應深入農戶實地調查，充分征求意見；各環節要保障村民的知情權、參與權、表達權和監督權。3.

統籌兼顧，合理布局。落實鄉（鎮）規劃，統籌考慮村莊建設、公用設施和基礎設施建設、生態保護等的用地需求，優化結構和布局。4.規模控制，集約用地。控制建設用地總規模，因地制宜推進村莊建設適度集中，加大存量建設用地內涵挖潛，改造提升低效閑置用地。

5.突出特色，保護優先。注重傳統文化保護和傳承，優先保護村自然肌理和歷史文化，改善村莊生態環境，突出鄉村風情和地方特色。《導則》解析

《導則》解析

（九）國家不搞強制性全面推進。由于農村情況復雜多樣，發展不平衡，資源分布不均，需求有緩有急，開展村土地利用規劃編制，需要考慮上位規劃定位、村兩委班子是否團結、基礎條件是否具備、村民意愿是否強烈、規劃編制經費是否有保障等因素，因此村土地利用規劃編制工作安排要因需而為。

可先行開展土地利用規劃編制的村：開展農村土地制度改革試點、社會主義新農村建設試點、兩型社會發展推進地區農村社區建設、有土地綜合整治重大項目的和特色景觀旅游名鎮名村保護與建設的地方，應當率先編制村土地利用規劃；其他地方要有推進的時間表，結合實際有序開展。

（十）村土地利用規劃批準與實施管理

1、規劃成果經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，納入鄉（鎮）土地利用總體規劃按法定程序報批。規劃成果經批準后，應當在規劃區域內予以公告。

2、村土地利用規劃一經公告，應當作為土地利用的村規民約嚴格執行。村莊建設、基礎設施建設和各項土地利用活動，必須按照村土地利用規劃確定的用途使用土地，不得隨意突破或修改。確因特殊情況需要修改規劃的，應制定規劃修改方案，經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，按法定程序報規劃原審批機關同意，確保規劃的嚴肅性。

《導則》解析

二、工作程序1.工作準備。主要有組織和技術準備。組織準備包括建立村規劃編制的決策、組織和經費保障機制。技術準備包括基礎資料調查、補充調查形成數據基礎以及收集相關工作底圖。（注：需說明補充調查與土地變更調查成果差異情況，繪制成果應由地籍部門審核同意。）

2.現狀分析。對村域人口、經濟發展、社會事業、土地利用等方面開展分析，研究主要問題，明晰規劃調控方向。

3、確定規劃主要目標與調控指標。依據上位規劃與發展實際需求，提出村域土地利用結構布局優化、耕地和基本農田保護、建設用地規模調控、土地生態環境保護等的調控目標與指標。

《導則》解析

二、工作程序

4.編制規劃方案。圍繞規劃目標，結合分區引導與用途管制，統籌農業、生態和村莊建設空間結構，經過比選形成規劃方案。

5.規劃協調與論證。按照“多規合一”要求，通過規劃協調，在村域內形成“一張藍圖、一本規劃”，并通過村民代表座談會、村民會議等多種形式，對規劃方案與成果進行審查論證。

6.規劃報批。規劃成果經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，按程序上報審批。

7.規劃公告。遵循公開、便民的原則，可選擇在村委會、公共活動空間等區域，采取多渠道和多方式公開公示，并作為土地利用的村規民約嚴格執行。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（一）基礎調查與研究

1.資料收集。包括自然條件、資源狀況、產業特色、人口和經濟社會發展、土地利用情況，以及涉及土地利用其他相關資料。

2.外業調查。

（1）補充調查。對缺少大比例尺工作底圖的地區，應開展土地利用狀況的外業補充調查。（補充調查內容：1.在土地利用變更調查基礎上，通過補充調查繪制1：2000現狀圖，依照土地用途分類確定用地規模和布局。2.村莊建設用地調查，結合宅基地確權登記發證成果開展宅基地調查，調查經營性建設用地規模和布局、需求和閑置等情況，調查交通水利及其他設施用地需求等。3.土地整理復墾開發潛力調查，調查可整理、復墾、開發的用地類型、規模和分布；4.土地生態環境調查，調查村域自然資源、生態建設、環境保護等情況。）

《導則》解析

2.外業調查。

（2）入戶調查。調查農戶的基本情況、農業生產與非農業收入、土地權屬變化、農戶土地利用行為和主要意愿等。

3.基礎分析。包括土地利用現狀和問題、未來村域經濟社會發展需求分析、上位規劃相關要求、村域資源條件現狀等，總結形成村規劃需要解決的主要問題和規劃方案的主導方向。

4.確定基礎數據。應采用不小于1：2000土地利用現狀數據和工作底圖。可根據村域實際，適當調整數據精度。有條件的地區，可以采用1：500比例尺精度。（注：基于補充調查形成的基數成果，如與土地利用現狀變更調查成果有差異，則須說明相關處理情況，所形成的數據與圖件成果應報地籍部門審核同意。）

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（二）明確規劃目標任務依據鄉（鎮）級規劃有關要求，結合村域功能定位和發展狀況以及自然資源稟賦條件，確定村域經濟發展、生態維護、耕地和永久基本農田保護、村莊建設、基礎設施和公共設施建設、土地綜合整治、文化傳承等方面的需求和規劃調控目標，明確規劃管控內容和實施路徑，制定近期實施計劃，促進農村各類用地規范、有序和可持續利用。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（三）實施規模控制與布局調整安排

1、規模控制落實鄉（鎮）規劃空間管控任務，對村域土地利用按主要規劃指標實施嚴格管控，包括耕地保有量、基本農田保護面積、村莊建設用地規模、人均村莊建設用地、戶均宅基地面積、公共服務設施用地規模、基礎設施用地規模等。在農村土地制度改革試點、新農村建設、新型農村社區建設、土地整治重點項目和特色景觀旅游名鎮名村保護的地區，可根據實際需求合理增加相應指標和規劃任務。以大比例尺底圖數據為基礎，銜接鄉（鎮）規劃確定的主要目標。

《導則》解析

三、工作步驟與主要內容

2、布局調整安排根據鄉（鎮）規劃，合理劃分村域生態空間、農業空間和建設空間（“三生空間”），明確村域開發保護格局；劃定村鎮建設邊界（包括規模邊界和擴展邊界）、永久基本農田保護紅線和生態保護紅線，明確各類空間規模和管制措施。其中，建設空間內設置一定的有條件建設區，即通過設置“彈性”空間合理引導村莊建設，形成相對集中、集約高效的村莊建設布局。在建設用地總量不突破、不占用永久基本農田的前提下，可預留建設用地總量的一定比例（5%）的指標，用于農村新產業新業態發展。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（四）建設空間安排

1、宅基地安排

優化宅基地用地布局。遵循方便使用、優化住環境、體現特色原則，根據住戶需求和住宅類型，綜合考慮各類基礎設施優化布局，按規劃、有步驟的引導宅基地布局逐步向規劃的選址，自愿、適度、有序集中。可細化宅基地的開發強度、建筑高度，及建筑風貌等。

合理確定宅基地用地規模。嚴格執行“一戶一宅”政策，按照宅基地管理辦法確定的面積標準，確定規劃期宅基地規模。規劃新申請的宅基地，優先利用空閑地、閑置宅基地和未利用地。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（四）建設空間安排

2、經營性建設用地安排

優化經營性建設用地布局。引導工業生產用地向園區集中，確有搬遷困難的，可以保留但不得擴大用地范圍。

確定經營性建設用地規模。根據自然條件、歷史沿革和發展需求，充分考慮宅基地、公共服務設施用地、景觀與綠化用地比例關系，合理確定商服、工業、倉儲等經營性建設用地規模。

制定經營性建設用地管制規則。明確商服用地、工業生產用地、倉儲用地等容積率標準和建筑要求，制定經營性建設用地調整管制規則。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（四）建設空間安排

3、公共服務設施用地安排

按照推進城鄉基本公共服務均等化目標，結合區位條件和發展定位，以人口為基礎合理配置公共服務設施用地，具體包括村委會、衛生室、文化室、健身點、教育場所、公共活動空間等。4、道路交通用地安排落實上位規劃的交通設施安排，做好用地規模和布局銜接。制定與過境公路、高速公路的連接道路，以及村莊集聚點之間連接線的方案，明確各類交通用地安排。村莊內部交通根據現狀和設施建設情況，提出修建和改造措施，明確用地規模和布局。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（四）建設空間安排

5、基礎設施用地安排

明確給水、排水、電力、通信、燃氣、環衛、防災設施等基礎設施的用地規模和布局。可進一步明確各類管線走向，附屬設施標準等。

6、村莊綠化用地安排

充分考慮村莊與自然的有機融合，合理確定綠地布局和規模。村莊綠化應體現地方特色，與周圍環境相協調。可細化綠化植物種類，公共活動空間、主要街巷等的綠化用地要求。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（五）農業空間安排

1、耕地與永久基本農田保護

依據鄉（鎮）規劃，落實耕地和永久基本農田保護任務。因大比例尺調查精度產生的數據差異，應予以說明。對大比例尺調查發現的永久基本農田圖斑內存在非農建設用地或者其他零星農用地，在村規劃中應當優先整理、復墾為耕地，規劃期內確實不能整理復墾的，可保留現狀用途，但不得擴大面積。永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。

可根據實際細化耕地和永久基本農田配套的農田水利、田間道路等安排，制定設施農用地、承包地經營權流轉安排等。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（五）農業空間安排

2、其他農業用地規劃方案結合農業生產需求，合理確定用于農業生產的園地、林地、草地、水域等其他農業用地規模和布局，制定有關規劃方案。明確管制規則。其他農業用地應遵循法定保護規則，并限制其他農業用地轉為村莊建設用地。結合農業產業發展需求，建設相應的配套設施。可按照設施農用地管理的有關要求，規劃區分生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地，明確布局和規模。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（六）生態空間安排

1、確定生態用地布局和規模。對國家規定的以提供生態產品或者生態服務為主導功能的用地，應納入生態用地保護。對其他具有生態功能，符合農民保護意愿的，可納入生態用地保護。

2、明確生態用地管制規則。對生態用地中具有特殊重要生態功能，如重要的水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙等功能的重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域，應嚴禁任意改變用途。對生態用地中一般生態功能的區域，應限制開發利用。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（七）土地整治

1、農用地整理。結合基本農田建設、中低產田改造、農田水利建設、坡改梯水土保持工程建設等進行，改善農業生產條件。

2、劃定基本農田整備區。對整備區內零星分散的基本農田和耕地實施整治，引導區內建設用地等其他土地逐步退出，建成具有良好水利和水土保持設施、集中連片的耕地集中分布區域。

3、未利用地開發。在不破壞生態環境的前提下，結合流域水土治理、農村生態建設與環境保護、海涂及岸線資源保護等，因地制宜地確定荒地、鹽堿地、沙地等開發的用途和措施。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（七）土地整治

4、農村建設用地整理。按照整治規劃，結合農房改建、公共設施建設和環境治理，集中對散亂廢棄閑置宅基地和其他集體建設用地進行整治。

5、土地復墾。對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態。

6、土地生態整治。針對水土流失、土地沙化、土地鹽堿化、土壤污染、土地生態服務功能衰退和生物多樣性損失嚴重的區域，開展土地整治，修復土地生態系統。

《導則》解析三、工作步驟與主要內容（八）村民參與和規劃實施保障

1、村民參與到規劃編制各個環節。規劃編制應切實保障村民的知情權、參與權、表達權和監督權，在規劃各階段廣泛聽取村民意見并協商一致。對村莊建設用地安排、土地整治、高標準農田建設、新建公共服務設施和基礎設施、環境整治、移民搬遷等內容，應向村民說明主要內容，聽取相關權利人意見。2、實施保障。包括組織保障、規劃實施的資金平衡、權屬調整的合理有序等。做好規劃實施的監督督促，規劃實施的經費投入和來源；權屬調整需要制定切實可行、村民接受的調整方案。

《導則》解析

四、成果要求

村規劃成果“兩圖兩表一規則”為：土地利用現狀圖、規劃圖；規劃目標表、結構調整表；規劃管制規則。可進一步豐富成果要求：

1.規劃文本。包括規劃任務目標與控制指標、耕地和永久基本農田保護、生態空間格局、建設用地布局、土地整治、規劃實施保障措施等。

2.用途管制規則。包括耕地、設施農用地、生態用地、宅基地、公益性設施用地、集體經營性建設用地等不同用途地類的使用管控規則。

3.規劃圖件。村規劃圖宜采用1∶2000比例尺或精度更高的數據制作，除“兩圖”外可增加“三生”空間格局圖、村莊建設布局圖、永久基本農田保護圖、公共服務設施布局圖等。

4.規劃表格。除“兩表”外增加重點建設項目表、權屬調整表等。

5.數據庫。建立符合鄉級規劃數據庫標準的村規劃數據庫。

《導則》解析

關于村土地利用規劃圖。圖上應當標明村莊建設用地規模邊界和擴展邊界；宅基地、集體經營性建設用地、公益性設施等用地范圍；交通、水利等基礎設施和其他獨立選址項目的位置和用地范圍；永久基本農田保護紅線和生態保護紅線；一般耕地和其他農用地的范圍；土地整理復墾開發項目區、高標準農田建設項目區、增減掛鉤項目區、工礦廢棄地復墾利用項目區等范圍。

關于規劃說明。說明規劃編制背景、工作過程、與鄉鎮土地利用規劃及相關規劃協調銜接、規劃方案論證和公眾參與等情況；確定土地利用規模、結構和布局的主要依據；確定“三生”空間格局情況，土地整治項目的安排及依據與涉及資金的情況。說明規劃工作重要會議情況，重要基礎資料收集、農戶走訪和問卷調查、現場踏勘情況等。

鄉村振興戰略重大意義及政策要點村土地利用規劃背景及推進目標《村土地利用規劃編制技術導則》解析村土地利用規劃編制要求及重點內容村規劃編制試點及優秀案例

一、宜采用的規劃方法村級土地利用規劃方法一般宜采用基于面積均衡性的綜合法。其基本依據是在一定規劃范圍內規劃土地總面積固定的約束下，通過編制規劃過程中各類用地轉用（流量），各類用地面積和配置上的消長和平衡關系，實現土地利用綜合平衡。規劃編制是在維持土地利用動態平衡基礎上實現結構調整和布局優化。具體編制方法是以補充調查完善的地籍圖為基礎，首先編繪大比例尺（大于1：2000）規劃底圖，然后應用圖表一致作業法實現圖、數、實地三者一致。編制要求及重點

編制要求及重點

（一）遵循國標《美麗鄉村建設指南(GBT32000-2015)》規定的村莊建設、生態環境、經濟發展、公共服務、鄉風文明等建設要求。

（二）政府引導、村民主體、以人為本、因地制宜，持續改善農村人居環境；統籌兼顧，生產、生活、生態和諧發展；集體經濟發展，公共服務改善，村民生活品質提升。二、總體要求

（三）“新農村建設一定要走符合農村實際的路子，遵循鄉村自身發展規律，充分體現農村特點，注意鄉土味道，保留鄉村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁”。統籌布局村生產、生活、生態空間，促進人與自然和諧發展；合理安排村莊建設、產業發展、生態保護、基礎設施建設需求；整體有序推進山水林田湖村路綜合整治。

（四）不能為規劃而規劃，避免過度規劃。應遵循問題導向，明確目標、統籌全域，根據生產、生活、生態空間混合的特點，探索適合村發展的規劃手段，講求細致、實效，落實重要基礎設施和公共服務設施項目，分類提出村域整治指引。

（五）突出重點、簡化規劃內容。村規劃不僅是管控，更多是引導和幫助；弄清村里想干什么，明白村民想要什么，既要自上而下，更要自下而上；要突出重點內容，布局清晰，簡潔明了，項目落地，措施管用，村民看得懂、能接受、易實施。（六）探索適合村發展的規劃管理體制。村建設主體是村民自己，管理方式是村民自治，既要有目標導向，更要能解決村自身問題，要建立一套適應的規劃與建設管理機制。

三、特別關注