轉型時期國家管理體制與特別行政區制度的關系探討,憲法論文十分行政區制度是我們國家國家管理體制變革的重要組成部分，在國家管理經過中發揮了重大的作用。近年來，香港十分行政區政制改革引起國內外高度關注，使人們重新考慮十分行政區制度在國家管理體制中的地位與作用，尤其是十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力當代化之后十分行政區制度的發展，這就需要回首歷史討論轉型時期國家管理體制與十分行政區制度之間的關系，為國家治理當代化背景下十分行政區制度的完善提供借鑒。一、制度有機體理論的釋出十分行政區制度構成一個制度有機體。其從提出、構成、發展到修正的動態經過，與國家管理體制變革有著密切的關聯。十分行政區制度歷史解釋的前提是制度有機體的建構，這并非意味著要硬生生地造出制度有機體這樣一個概念，而是試圖借鑒國家有機體的相關學講，駁斥機械地理解和解釋十分行政區制度的觀點、態度，那么首先需要了解一下國家有機體理論。與其講國家有機體是一種范疇特別清楚明晰的理論，不如講是一種植根于歐陸歷史的學講體系。在西方的思想中很早就存在一種把人類社會和國家比作生物有機體的學講，以為社會像生物的有機組織，各組成部分互相依存，其職能和價值取決于在整體中的地位及與整體的關系［1］。這一思想最早能夠上溯到古希臘時期，亞里士多德以為城邦的長成出于人類生活的發展，而其實際的存在卻是為了優良的生活。早期各級社會團體都是自然地生長起來的，一切城邦既然都是這一生長經過的完成，也該是自然的產物［2］。亞里士多德的這種樸素的國家有機理論流傳下來，直至近世發展為一種學講體系。國家有機體學講主要流行于19世紀下半葉，其代表性的人物是德國的伯倫知理。他以為:(1)國家有其精神，與人無異;(2)國家有及其他機構，這些機構各自作用與身體器官各自作用原理相仿;(3)國家又有憲法將各個部分統屬一體，構成一個整體;(4)國家又有如人體，人體會發育，國家會產生歷史沿革。探究國家有機體學講的淵源，與國家有機體相對應的是國家機械論。國家機械論之講源于霍布斯等近代古典自然法學家。霍布斯等17世紀的思想家們運用分析、演繹、分解和綜合方式方法，嘗試突破亞里士多德的自然目的論的國家學講。這些思想家們試圖尋找一種源自人的自然本性的超越所有種族、信仰，適用于所有人、所有機構的普遍法則，以期建立新的政治學講和政治道德。經過一番爭論，古典自然法思想重新預設了人的自然本性，以個體的自然權利為基礎的社會協議建立起嶄新的國家制度和政治原則。國家也不再是由于人政治本性的自然演化，而是成為人的理性制造物，其目的是實現人的自由和權利，國家機械論由此產生［3］。國家機械理論被德國的自然法學家們引入到德意志國家學講之后，德國的政治哲學家和公法學者們接受并批判了這一理論。和霍布斯等古典自然法學家們的觀點不一樣的是，德國的學者們以為國家的規定性要在過去的歷史中得以確證，國家是道德和精神的有機體，具有法律意義上的道德－精神人格。這種有機體論一方面把國家和自然界中天然的有機體聯絡起來，強調其生長和發展的變化特征，但同時又把國家和這些天然的有機體相區別。對于這種關系，康德將其解釋為:由于在這樣的整體中，每一部分共同影響整體的可能性，通過整體的思想，并根據它的地位和作用而得到規定，因而，每一部分不應該是手段，而是目的。這種比喻確定了國家理論框架和憲政模型的界線，與把國家當做機器的國家機械論區分開來［3］。借鑒國家有機體的理論，制度有機體也試圖將制度理解為是一種具有人格的規范體系。假如講將整個國家的總體制度視為有獨立的人格，華而不實某一項制度則能夠理解為人的某部分肢體，總體制度和詳細的制度共同構成制度整體。假如借鑒國家機械論來理解，十分行政區制度就是立法者們為解決一定問題而設計出來，它就像機械一樣，為解決某問題而存在，不過是解決問題的手段，這種機械式的解釋嚴重阻滯了十分行政區制度的發展;假如將我們國家的國家管理體制理解為制度有機體，則十分行政區制度就是制度有機體的一個部分，它本身也是一個小的制度有機體，這樣它發展目的就是其本身。經過這種設想和構造，我們國家的國家管理體制和十分行政區制度之間就好像整個身體和部分肢體的關系，十分行政區制度和其他相關制度共同影響了我們國家國家管理體制的存在、延續和發展。在這個機制中，整個的國家管理體制也通過自個的考慮，確定十分行政區制度的地位和作用。二、轉型時期我們國家國家管理體制的變革我們國家在計劃經濟時代，包辦一切，滲入整個社會;而西方則在近代以來構建有限，以為只是守夜人，重視公民社會和市場的作用。這兩種傳統國家管理體制在一定時期知足了當時政治經濟發展的要求。但隨著社會發展，傳統國家管理體制不再能控制政治沖突，不能夠對技術革新和信息革命作出快速反響，造成政治體制的失衡和政治沖突的激化，產生國家管理危機，全球化和信息化也促使各個國家在應對民主化的趨勢上把握主動權，國家主權或者自主性觀念逐步遭到各類超國家體制概念的挑戰和削弱，傳統國家管理體制危機表現出政治、組織和技術等矛盾的綜合性危機，亟須建構當代化的國家治理體制［4］。詳細來講，改革開放以來，我們國家的國家管理體制主要發生了下面兩方面的變化。(一)國家管理機制由統治趨向治理隨著意識形態對立逐步消解，加之信息革命、能源革命等的推動，傳統國家管理體制中的階級統治范式逐步發生改變，和國家逐步公共化，不再是一個階級統治另一個階級的工具，而成為整合社會、推動經濟社會發展的政治實體。由于社會事務的增加，的職能需要不斷擴張，干涉和推動經濟發展，提供各種社會服務，需要通過不斷擴大機構和增加工作人員等實現無處不在無所不管的預期管治目的。然而，不僅市場存在著失靈，同樣會存在著失靈，過度規制與規制缺位同時存在，規制手段和方式跟不上社會的發展，單靠來管理社會存在著眾多弊端。在這種背景下，統治逐步喪失了存在的基礎，在主導下由多元主體管理公共事務的國家管理體制成為必然，即治理成為現代國家管理的主流范式。(二)國家管理方式的法治轉向法治是當代國家管理體制的基礎，國家治理的前提在于健全的法律體系，使各治理主體在法治的框架下配置和運行權利。法治的核心意義在于:其一，立法機關制定的為良法;其二，所制定的良法得到了較好的執行;其三，對于付諸司法實踐的爭端事1利益沖突［5］。沒有法治的國家治理只會使各主體各自為政，無法建立起可預期性、確定性和規范性的治國理政形式。國家管理體制的法治化能夠通過法律確定各治理主體的身份及互相之間的政治、經濟、社會、文化活動框架的規范體系。在大國治理視域中，國家治理的目的已不僅僅是維護社會秩序的穩定，也應該關注保障公民的基本權益問題。三、國家管理體制變革背景下十分行政區制度的變遷從十分行政區制度在理論上被提出到付諸實踐，十分行政區制度的表現形式經歷了一個歷史發展的經過:在一綱四目時期，有關十分行政區制度的某些思想和片段，僅僅存在于領導人的講話和政治文件中;在我們國家國家管理體制從人治向法治轉軌時期，十分行政區制度首先具體表現出于領導人的講話和政治文件中，其后才在(憲法〕中得以明確，進而實現了十分行政區制度的憲法化;隨著(香港十分行政區基本法〕(澳門十分行政區基本法〕和(立法法〕等憲法相關法的制定和完善，十分行政區制度逐步法治化，并成為我們國家十分行政區制度最基礎、最重要的表現形式;在內地與兩個十分行政區溝通的不斷深化經過中，十分行政區制度的表現形式愈加多元，發展出以香港和澳門兩個十分行政區與內地之間的協議等為代表的一國內地區間協議［6］。能夠講，隨著國家管理體制的變革，十分行政區制度的變遷經歷了萌芽、構成和發展等歷史階段。(一)政策型國家管理體制與十分行政區制度的萌芽1949年，中國成立。盡管在建國之初，領導人民陸續制定了起臨時憲法作用的規范性文件(中國人民政治協商會議共同綱領〕、1954年的(憲法〕(婚姻法〕等憲法和法律文件，確立了社會國家的法統，然而，在國家管理經過中，政策仍然是主要的治理工具，的領導人講話、各種會議紀要等都是治國理政的主要根據。新中國成立至1978年的近三十年間，是十分行政區制度的萌芽時期。海峽兩岸在經過整個20世紀50年代的時戰時和狀態之后，新中國的領導集體于60年代初提出了通過和平會談完成統一的設想。1963年初，周恩來將和中國提出的對臺方針政策概括為一綱四目［7］。一綱為臺灣必須統一于中國。四目一是臺灣統一于中國后，除外交必須統一于外，臺灣之軍政大權、人事布置等悉委于蔣介石;二是臺灣所有軍政及經濟建設一切費用缺乏之數，悉由撥付;三是臺灣的社會改革都能夠從緩，必俟條件成熟并尊重蔣的意見，協商決定后進行;四是雙方互約不派遣細作，不做毀壞對方團結之舉［8］。后來的一國兩制設想與這種設想一脈相承，是十分行政區制度的萌芽。遺憾的是，在這期間發生的一系列左的錯誤造成了國家管理體制的極度混亂，甚至國家陷入一種沒有法制的境地，全靠一次又一次的政治運動來治國理政，這種管理形式我們姑且稱之為政策型的國家管理體制。在這種條件下，一綱四目這樣的設想自然無法落實成為一項制度。遑論如此，這種情況還加劇了海峽兩岸的政治對立，使得本來已經趨于和平的局勢變得劍拔弩張。這樣的國家管理體制導致海峽兩岸間尚無法進行經常性的民間溝通往來，更不管雙方之間的政治互信和官方往來了。總的來講，政策型國家管理體制缺乏使十分行政區制度實現的基礎條件，即使十分行政區制度能夠得以成形，那可能也只是文本上的制度，不可能構成真正的制度實踐。(二)法制轉型期的國家管理體制與十分行政區制度的構成國家管理體制的法制轉型期大致是從中國的十一屆三中全會到1999年第三次修改八二憲法的這二十年，與十分行政區制度的構成時間恰好也是重合的。國家管理體制的法制轉型期的主要任務是重建法制秩序。十一屆三中全會之后，和國家的工作重心全面轉移到社會當代化建設上來，而進行社會當代化建設離不開穩定的社會秩序，建立起穩定的社會秩序則要健全社會法制。遂于十一屆三中全會的公報中提出了有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究的法制建設綱領，全面推進中國的立法工作。正是在這波改革背景下，十分行政區制度得以構成，成為法律文本意義上的制度。十分行政區制度固然脫胎于一國兩制設想，但是能夠得以實現是源于憲法的修改。1982年第五屆全國人大通過的現行憲法第三十一條，是十分行政區制度的憲法根據，能夠講是十分行政區制度構成的前提。1984年底，中英兩國正式簽訂了(中英聯合聲明〕，聲明約定，中國于1997年7月1日對香港恢復行使主權，并根據憲法規定設立香港十分行政區。隨后，第六屆全國人大三次會議決定了成立香港十分行政區基本法起草委員會，負責起草香港十分行政區基本法。經過長達五年的立法工作，(中國香港十分行政區基本法〕于1990年4月第七屆全國人民代表大會第三次會議獲得通過。中葡兩國關于澳門問題的處理與中英兩國關于香港問題的處理基本類似。這兩部十分行政區基本法的獲得通過，使得以憲法為框架、兩部基本法為骨干的十分行政區制度得以基本成型。法制轉型期的國家管理體制是將已經脫軌的混亂的國家管理形式重新拉回到法制的軌道上來，但是由于長期的法制廢弛和剛剛起步的經濟改革，整個社會對法制規則的數量需求要優先于對法制品質的需求。因而這一時期的法制特點是以建立秩序為中心的形式法治觀，外在的具體表現出則是大量的、廣泛的、活潑踴躍的立法活動，并且應該講十分行政區制度能夠得以成形要得益于這一波立法活動。(三)國家管理體制的法治化與十分行政區制度的發展1997年召開的中國第十五次代表大會提出了依法治國的基本方略，在1999年全國人大通過的憲法修正案中，正式的將中國實行依法治國，建設法治國家寫入憲法，這意味著整個國家的法律制度從對形式法治的追求轉向對本質法治的追求。法治型的國家管理體制愈加強調將法治國家作為執政治國理政的目的，法治思維和法治方式被運用于國家管理的經過中。與這一轉變同步的是兩部十分行政區基本法開場施行，十分行政區制度也從文本上的制度開場成為實踐的制度。值得慶幸的是，由于我們國家的國家管理體制適時地開場了法治型的轉變，使得初生的十分行政區制度能夠更好地融入到我們國家的國家管理體制中。在這一前提之下，十分行政區制度實踐中所產生的法制沖突，不但推進了國家的法制建設，而且一國兩制、多種法律制度和多法域并存的局面也成了我們國家獨特的法律現象。這一階段，隨著香港、澳門兩個十分行政區的成立，十分行政區制度的諸法律全面施行，十分行政區制度在依法治港和依法治澳的實踐中不斷發展。在淵源上，十分行政區制度由立法型的制度，逐步擴展至由立法、法律解釋、軟法等共同構成的制度體系。全國人大常委會在憲法和基本法框架內，屢次運用基本法解釋、解決了十分行政區治理中的各種問題，解釋技術和解釋程序不斷完善。在治理思維上，十分行政區制度愈加強調憲法和法律在十分行政區治理中的基礎性作用。無論是十分行政區的日常治理，還是十分行政區制度的發展，憲法、基本法都作為維護國家主權、安全利益和十分行政區居民行使高度自治權的框架。四、國家管理體制與十分行政區制度的互動融合縱覽十分行政區制度的萌芽、構成及實踐的發展歷程，能夠講完全順應了我們國家國家管理體制的發展和變革的形勢。從政策型的國家管理體制，到法制轉型期的國家管理體制，再到法治型的國家管理體制，依靠制度治國理政逐步成為深切進入人心的共鳴;而在這一前提之下，十分行政區制度的實踐又適逢國家管理體制的法治化轉型，能夠講作為國家管理體制有機組成部分的十分行政區制度相比其他的相關制度而言有著更為良好的法制基礎。國家管理體制的不斷發展和變革是十分行政區制度的前提和基礎。從政策型到法制轉型，再到法治型的國家管理體制，十分行政區制度也完成了從孕育到實踐的發展歷程。能夠講正是由于國家管理體制的不斷變軌，才使得十分行政區制度能夠存在乃至發展壯大;而十分行政區制度從無到有，再到實踐的整個經過也具體表現出了國家管理體制的不斷變革的歷程。國家管理體制的變革也使得十分行政區制度能夠真正地成為整個國家管理體制的有機組成部分。能夠講十分行政區制度還沒有能夠獲得實踐就導致了眾多的法制沖突，而沖突的存在并沒有使十分行政區制度與整個國家管理體制格格不入，不容于國家管理體制，被后者排擠出去，正是得益于國家管理