扶貧項目績效評估研究緒論

第一節研究背景和研究意義一精準扶貧的開展背景“消除貧困，改善民生，實現共同富裕”是社會主義的本質要求，也是實現社會穩定、和諧發展的重要條件。改革開放以來，我國不斷大力推進扶貧開發工作，大致經歷了體制扶貧、大規模開發式扶貧、扶貧攻堅、扶貧性開發以及扶貧成效鞏固五個階段。伴隨著《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發綱要（2011～2010年）》的順利實施，我國的扶貧開發工作取得了舉世矚目的成就。農村地區的貧困人口不斷下降，貧困發生率從1978年的30.7%下降至8.5%；農村貧困人口收入水平穩步提升，社會事業不斷進步，農村居民生存和溫飽問題基本解決。1.目前我國的貧困形勢依舊嚴峻，貧困人口生產生活難的問題仍未得到根本解決盡管成就顯著，但是新時期我國的扶貧工作仍然面臨著眾多考驗和挑戰，全社會貧富差距加大、區域發展不平衡問題突出，深層矛盾依舊制約貧困地區發展。經過長期扶貧開發的不斷推進，部分比較容易脫貧的貧困群體實現了脫貧致富，剩下的多是扶貧開發攻堅的難點，扶貧工作面臨更加艱巨的任務。2015年我國仍有5630萬農村建檔立卡貧困人口，4903.2萬農村低保人口以及517.5萬農村五保供養對象。其中，少數民族地區農村貧困人口占全國貧困人口的31.1%，達到2562萬人，貧困發生率比全國平均水平高8.6個百分點；東、中、西部地區的貧困人口比例分別為23.94%、13.50%和62.57%。當前，貧困地區在空間分布上呈現與生態脆弱地區的高度耦合。由于歷史、自然、社會等諸多因素的綜合影響，這些貧困地區大多生存條件艱苦，基礎設施以及社會文化事業建設嚴重滯后，社會經濟發展總體水平低，部分已經解決溫飽問題的群眾因災、病返貧現象突出。長期困擾貧困群眾的吃水難、行路難、用電難、上學難、就醫難、增收難、貸款難等諸多問題還沒有得到根本解決。目前全國尚有3917個村未解決通電問題，影響380萬農村人口，約10萬行政村未通水泥瀝青路；連片貧困地區3862萬農村居民和601萬學校師生未解決安全飲水問題。[1]2.貧困人口分布呈區域分散狀且致貧原因多樣化，扶貧瞄準難度加大經過扶貧開發的不斷推進，貧困程度得到了較大緩解，但扶貧開發攻堅區和難點區的扶貧難度更大、貧困形勢更加復雜。目前，貧困地區分布特點發生了一些變化，貧困人口的基本狀況也呈現不同于以往的特點。隨著貧困人口的逐年減少，貧困人口在區域上的分布逐漸分散，農村區域貧困人口呈零星分布狀。非貧困縣的貧困村、貧困人口同貧困縣的非貧困村、非貧困人口交織在一起，使得扶貧區域推進對貧困人口的瞄準度下降。2015年，我國農村貧困家庭的致貧原因較多，“因病”致貧現象突出，比例高達39.56%。一方面，由于貧困地區生活條件艱苦且醫療設施條件極差，缺乏必要的醫療保障，生病對于貧困家庭而言使他們既喪失了勞動力也帶來了巨大的經濟負擔。其他致貧原因包括“缺資金”（33.99%）、“缺技術”（20.48%）、“缺勞動力”（18.21%）、“就學”（9.13%）、“缺土地”（7.68%）、“受災”（7.09%）、“殘疾”（6.77%）、“自身發展受限”（5.29%）、“交通落后”（3.66%）、“缺水”（1.59%）。致貧原因的多樣化使得扶貧需求瞄準難度進一步加大，對針對性扶貧提出了更高的要求。3.青壯年勞動力外出務工人數增長致貧困村空心化、老齡化加重，扶貧開發方式面臨新問題隨著工業化、城鎮化的不斷推進，農村貧困地區人口外出務工的比例逐年提高。外出務工的貧困人口比例為22.96%，其中來自西部地區的外出務工貧困人口比例約為40.71%。從務工時間看，外出貧困人口中務工時間在一年以上的貧困人口比例約為7.51%。在這些因貧困而外出務工的人口中，又以青壯年勞動力居多。青壯年勞動力的加速外流，導致貧困地區農村的空心化和老齡化現象加重，使得發展中的新貧困問題凸顯。主要勞動力多數選擇外出務工，導致農村貧困家庭留守的多是老弱婦孺等缺乏勞動技能的群體，這一部分貧困人口的脫貧問題成為扶貧工作的難點，貧困瞄準、整村推進、產業扶貧等傳統扶貧開發方式遇到挑戰，貧困地區缺乏發展動力。加上農村貧困狀況逐漸發生轉變，致貧原因多樣化、貧困群體結構復雜化，使扶貧項目的開展在一定程度上受到限制。4.扶貧瞄準和管理存在缺陷導致扶貧資源使用成效下降，扶貧工作機制亟須改革和創新我國的農村扶貧工作進入新的攻堅期，切實解決貧困人口基本生存生產問題、提高貧困人口收入、增強貧困人口自我發展的能力是促進貧困地區擺脫貧困的根本途徑。為了有效緩解貧困問題，國家逐年加大對貧困地區的資金投入力度，但是扶貧開發績效并未隨著投入力度的加大而提升。一方面，由于缺乏科學的瞄準機制，貧困居民底數不清，扶貧對象選取不合理，致貧原因不明確，一些真正的貧困戶得不到幫扶。不少扶貧項目粗放漫灌、針對性不強，無法滿足貧困對象的多樣化需求，導致項目瞄準與農戶的實際需求發生偏離。另一方面，地方扶貧工作的開展機制存在缺陷，使得扶貧開發陷入雖然扶貧投入加大但真正貧困人口卻得不到扶持的困境。部分貧困縣面臨地方財政考核壓力，不重視扶貧開發工作，甚至挪用扶貧資金投入工業發展等見效快、有助于GDP增長的行業。還有不少貧困縣為快速見效，采取先易后難的方式，使得居住在最偏遠地區、扶貧開發難度大的最貧困人口得不到有效扶持，造成“扶縣不扶民”“扶富不扶窮”（汪三貴，2014）。這些現象嚴重阻礙了扶貧資源的精準使用，使得扶貧資源使用效率和使用質量低下，亟須改革和創新現有的扶貧機制。5.精準扶貧和建檔立卡工作機制的建立，對扶貧項目績效評估提出新要求針對以上問題，2013年4月，汪洋副總理及國務院調研組在甘肅積石山縣開展扶貧工作調研時，首次提出要建立“精準扶貧工作機制”，并明確了開展建檔立卡工作的設想。之后，習近平總書記在湘西調研扶貧開發工作時，強調“要科學規劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高準確性、有效性、持續性”以及“要實事求是，要精準扶貧”。2013年12月，中共中央及國務院出臺農村扶貧開發工作機制創新意見的有關文件，提出深化改革、創新扶貧開發工作機制，“建立精準扶貧工作機制”就是其中一項重要內容。意見要求在對扶貧對象進行精準識別的基礎上，動態管理，“對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統。專項扶貧措施要與貧困識別結果相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規定時間內達到穩定脫貧目標”。在堅持扶貧大方針基礎上，不斷積極探索貧困對象的建檔立卡工作，并在此基礎上全面推行精準扶貧長效機制，引導扶貧資源優化配置，通過準確識別力爭實現對貧困地區和貧困人口全面、精準的扶持，不斷提高扶貧政策的有效性和瞄準性。對貧困地區和貧困人口既全面扶持又因戶施策，提高扶貧政策的針對性和有效性。同時，在突出精準扶貧到村到戶的基礎上，將貧困地區扶持與到村到戶相結合，統籌扶貧片區規劃，通過區域發展改善發展條件和環境。當前的貧困形勢和“精準扶貧”政策，對扶貧開發項目的開展和評估提出了更高的要求。那么，在新的背景下，如何適應現實狀況創新扶貧績效評價的思路？如何實現扶貧績效監測評估與建檔立卡數據的良好銜接和配合，以準確評估扶貧項目的貧困瞄準？如何通過建立有效評估體系對扶貧項目精準績效進行評估，并挖掘阻礙績效提升的深層原因？如何在扶貧項目績效評估的基礎上，完善評估體系并提高其科學性和適用性？都是值得我們深入探討的問題。二研究意義首先，為了進一步提高扶貧成效，我國的扶貧政策和機制不斷完善。隨著“精準扶貧”策略的正式提出和建檔立卡工作的實施，扶貧項目的定位和開展方式也將產生新的變化，原有的扶貧項目績效評估思路就不再適合，必須進行創新和改進。本書在公共產品、委托代理、資源配置等經濟學理論和一般項目管理、新公共管理等管理學理論的基礎上，構建了基于管理生態學思維的研究框架，分析了扶貧項目績效評估的內涵和關鍵，力求對精準扶貧視角下的績效評估本質有更為準確的把握；在總結當前貧困特征和扶貧績效評估現狀的基礎上，嘗試改進扶貧精準績效的評估思路、評估步驟，并選擇適用的評估方法；通過構建具有針對性的評估指標體系，分析了建檔立卡數據在精準績效評估中的應用方式；在對扶貧項目績效進行深入分析的基礎上，探索多種評估方法和數據分析方法的綜合應用。這是本書的理論意義所在。其次，通過精準扶貧背景下扶貧項目的績效評估研究，對甘肅省、四川省貧困地區的扶貧開發項目績效情況進行實證分析，掌握扶貧項目提高精準績效的規律，為政府部門開展扶貧項目的管理和績效評估實踐提供決策依據。通過評估指標體系的構建研究和建檔立卡數據的應用探索，為政府部門如何將扶貧措施同建檔立卡工作有效銜接以及如何提高扶貧精準績效提供參考。并且，在此基礎上為扶貧項目績效評估及相關機制改革提出相應的建議。這是本書的實踐意義。第二節精準扶貧的相關概念界定1.精準扶貧精準扶貧是粗放扶貧的對稱，指針對不同地區、不同人口的貧困狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式（王思鐵，2014）。簡單而言，精準扶貧就是瞄準每一個貧困人口然后有針對性地進行扶貧，即誰貧困就扶持誰，誰的貧困程度深對誰的扶持相應就多。精準扶貧機制主要包括四個方面的內容。一是將貧困戶和貧困村精準識別出來，并建檔立卡。它是精準扶貧的前提，識別以2013年農民人均純收入2736元為識別標準，以農戶收入為基本依據，綜合考慮住房、教育、健康等情況。二是對識別出來的貧困戶和貧困村深入分析致貧原因，采取具有針對性的措施，實行精準幫扶。三是對扶貧對象以及扶貧績效實施精準管理，一方面通過貧困戶信息網絡系統實行動態管理，及時跟蹤監測扶貧舉措與實施效果，實現扶貧對象的有效進出；另一方面通過建立扶貧資金信息的披露制度和扶貧項目、對象的公示公告制度，確保財政扶貧資金能夠正規使用。四是對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理成效的精準考核，以及對貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核，獎優罰劣，保證各項扶貧政策落到實處，并建立精準扶貧考核機制。2.扶貧項目扶貧即扶持貧困，是以減少貧困為階段目標、以消除貧困為最終目標的行為過程。我國的扶貧主要是指通過扶貧政策、扶貧計劃和項目的實施，幫助貧困人口解決生產生活困難、培養自我脫貧和發展能力，并扶持貧困地區發展。尤其是在農村扶貧開發中，應用較為廣泛。基于此，扶貧項目可以理解為“以減貧為目的能使貧困人口從貧困循環陷阱中擺脫出來的項目。它是一項集中使用人力資源和物力資源等，針對貧困對象，在一定時期內、按照一定制度和程序進行的經濟活動和社會活動”（陳杰，2007）。并且需要明確的是，本書所研究的扶貧項目主要是指以政府為主導，以農村貧困地區和貧困人口為扶持對象的項目，一般包括專項扶貧項目和綜合扶貧開發項目。專項扶貧項目，主要是指目前國家財政安排專項資金支持、由地方各級政府和相關部門組織實施、在貧困地區采用單一的扶貧干預措施的活動。目前我國農村專項扶貧主要有整村推進、以工代賑、金融扶貧、產業開發、技能培訓與就業指導、異地搬遷等。綜合扶貧開發項目則是指由政府主導，多部門、多行業協同，采用多種干預措施，在解決貧困地區群眾的吃、穿、住、行各方面問題的基礎上發展科技、文化教育、基礎設施、產業發展、社會保障、勞動就業等，以區域總體發展帶動局部穩定脫貧的扶貧活動。3.扶貧瞄準學者們對扶貧瞄準的解釋，主要有兩個方面：一是將其理解為一種政策或機制概念，即為有效實施扶貧計劃，采取的確定扶貧區域和扶貧人口的政策或機制；二是指扶貧資源在扶貧區域、扶貧人口和扶貧項目上的分配。許源源等（2008）認為要從動態和靜態兩個角度看扶貧瞄準，從動態的角度來看，扶貧瞄準是一個持續過程，包括選擇、投入、管理和評估等多個環節，動態性的扶貧瞄準關注的是“如何瞄準”的問題；從靜態的角度來看，扶貧瞄準是一種結果，圍繞“是否瞄準”問題。他認為“扶貧瞄準是農村扶貧工作中，為選擇和確定需要扶持的對象而進行的資金和資源投放的過程”。一次完整的扶貧瞄準過程是扶貧瞄準主體、扶貧瞄準對象、扶貧瞄準資金和資源以及扶貧瞄準環境等四個要素相互作用的結果。本書認為以上對扶貧瞄準的理解是較為合理的，符合當前精準扶貧政策的思想，對于扶貧開發瞄準實踐的解讀是較為準確的。第三節國內外研究現狀根據相關的研究內容，本書從反貧困、績效評估指標及方法、扶貧績效評估的指標及方法以及扶貧瞄準等幾個方面對國內外研究現狀進行了歸類和評述。一國外研究現狀1.反貧困研究有關反貧困的研究主要圍繞經濟增長模式以及導致貧困的根源，包括物質資本、人力資本的缺乏，社會文化等方面。美國經濟學家Nurkse（1953）提出的貧困循環陷阱理論從資本的供給與需求方面，分析了貧困產生的機理，他認為造成貧困的根源主要是資本的缺乏。此后，Nelson（1956）提出低水平均衡陷阱的觀點，通過分析人均資本與人口增長、產出增長之間的關系，指出人均收入的增長最終會被人口的增長所抵消，并最終陷入低水平的均衡貧困陷阱。美國經濟學家Hirschman（1958）在《經濟發展戰略》中系統地論述了不平衡增長理論模式，他認為發達國家和地區的發展或經濟增長是由主導產業發展帶動其他部門產業發展的非均衡式發展，投資應該選擇主導產業并以此誘發其他部門產業的投資。這種非均衡的經濟增長理論對發展中國家反貧困產生了較大影響。瑞典經濟學家Myrdal（1965）從政治、經濟、社會等角度系統地研究了東南亞等國家貧困和發展受阻的原因，提出發展中國家應從土地、教育、權利關系等方面重點改革來改變貧困狀況的建議，構成繆爾達爾的反貧理論模式，為反貧困理論研究提供了新的視角。美國經濟學家Schultz（1992）提出資本缺乏是限制貧困地區經濟增長的關鍵因素，但是土地本身缺乏并不是貧困的最主要原因，人力資本的匱乏是導致貧困的根本原因。比起包括土地等在內的物質資本，人力資本給經濟增長帶來更大的貢獻。對貧困的發展中國家來說，要改變落后狀況，必須重視對貧困人口的教育投資，提高文化素質水平，加強新生產要素在生產中的廣泛運用以提高生產要素的轉化率，促進經濟發展，擺脫貧困。美國經濟學家Sen（1976）認為，評判發展的焦點應該是以人為發展核心，包括人的健康、教育水平等。財富、收入、技術進步等物質財富增長是為人的發展和人的福祉服務的。人口貧困的關鍵是能力的缺失，即貧困是對人的基本可行能力的剝奪，而不僅僅是收入水平的低下。這種觀點為不發達國家反貧困活動提供了新的研究視角。聯合國（2002）認為經濟增長并不會自動有益于貧困群體，而需要建立配套的機制和制度來保證貧困人口受益，尤其是賦予貧困人口獲得健康和教育的權利。世界銀行（2009）研究報告指出，減貧重點應該在貧困人口集中的社區，增加他們參與經濟、社會和政治的機會，包括參與市場經濟的知識技能培訓、教育發展、醫療衛生服務、提高地區自主治理能力等關鍵方面，為貧困居民創造脫貧發展的條件。并且可以通過社會和醫療保險計劃，增加他們獲得信貸、進入本地市場和參與基礎設施項目的機會，增強他們抵御風險和擺脫貧困的能力。2.績效評估的指標及方法績效的概念，最早出現在企業方面的管理中，受到“管理主義”的影響，績效漸漸取代了效率一詞。由于企業的內外部環境不斷變化、組織結構較為復雜，績效包含了財務方面、人力資本方面、組織行為方面、產出和結果方面以及競爭力方面等多個指標。在政府績效評估方面，美國政府于1993年通過了有關實行財政支出績效評估的法律細則，具體規定了績效評估的目的、標準、程序以及操作指標，具體包括經濟和社會效益兩類指標。澳大利亞政府推行公共項目績效評估，主要包括項目的適當性評估、效率性評估以及有效性評估。所采納的評估指標主要包括被評估部門的事業發展和部門產出指標，分別用于評估部門事業發展目標的實現程度和部分專款支出情況。Flynn（1997）提出了項目績效評估，包括經濟（economy）、效率（efficient）、公平（equity）以及效能（effectiveness）在內的“4E”原則。美國的Ingraham（2000）認為，傳統政府績效評估只重視投入—產出比，忽略了政府活動的管理過程以及管理的能力水平。她從組織行為學的角度分析了如何通過公共管理過程將資源投入轉換成產出的能力并最終提高政府的績效，并以此認為政府績效評估應當是對政府管理過程和能力的評估。世界銀行的績效評估圍繞“可持續發展”核心思想，從經濟、社會和環境三個層面的指標進行評估，并重視評估項目的可持續性。亞洲發展銀行的績效評估圍繞項目所產生的經濟效益、社會影響以及環境影響，評估的內容大致包括四個方面，即項目產生的結果與設定目標是否相關、資源配置的效率、項目產出的實現程度和項目的可持續性。亞洲發展銀行的項目評估體系較為全面地掌握了項目從資金分配到使用再到支出的效果過程，所形成的資金項目績效評估準則較為先進。在績效評估方法方面，阿斯頓工商學院的公共服務研究中心基于“最優價值”評估框架，使用平衡計分卡方式對地方績效進行評估，通過在不同利益分享者之間對話與合作得出經驗。Kaplan和Norton（1996）運用平衡計分卡理論對政府績效評估進行了研究，其理論模型包括財務、顧客評估、內部流程以及學習與成長等四個方面。美國喬治·梅森大學市場研究中心（2001）以第三方評估者的身份，通過對特定政府的系統性研究，采用GPP績效管理模型對政府績效進行了評估，并向社會觀眾公布了評估結果，引起了較大關注。Judi（1995）較早提出了參與評估方法，他假設項目利益相關者能對評估做出貢獻，項目相關者應該積極參與評估過程的各個階段。Swomdell和Kelly（2000）通過對多個地區的政府績效收集和公眾滿意度調查，研究發現公眾滿意度與政府服務績效有關聯，公眾的主觀服務評估可以用作評估政府績效的結果指標。美國學者Saich（2006）通過滿意度測評法，研究分析了中國的城市居民和農村居民對政府績效和公共服務的評價情況，發現兩地居民對不同級別政府的態度是有差異的，對中央政府滿意度高于地方政府。3.扶貧績效評估Fan等（2000）用印度國家數據建立了聯立方程模型，估計了不同類型的政府支出對農村貧困和生產力增長的直接和間接影響。結果表明，為了減少農村貧困，印度政府應該優先增加農村公路、農業研究投資以及教育投資。Makdissi和Wodon（2001）提出了一個可檢驗的、簡單的但理論上比較合理的程序來衡量項目的減貧效果。特別分析了當多個項目同時實施時某個項目的瞄準績效。Piazza等（2001）對中國的貧困問題進行了研究，提出中國扶貧績效提升的關鍵不在于資金投入的增加，而在于提高扶貧資金的使用效率，并提出應從資金的瞄準機制、資金的監管、資金投向教育等方面來提高資金的使用效率。Huang和Rozelle（2001）通過建立多元回歸模型，研究了中國水利對糧食產量、收入，特別是貧困地區收入和減貧的影響，結果表明水利對糧食產量的增加及農民收入的增加有貢獻。Chen等（2003）對中國西南世界銀行扶貧項目的效果進行了分析，認為指標、貧困縣和匹配方法的選擇會影響扶貧效果的估計，項目效果的不確定性使得參與者很難推測能夠永久獲得收入。Ravallion（2005）認為，沒有評估方法能夠適用所有的扶貧項目評估，評估方法的改善可以通過隨機事項與數量方法的結合以及實驗方法和非實驗方法的結合來實現。并且項目實施的背景對績效評估的結果有很大影響，項目評估參數選擇依賴于政策的取向。Kwon（2005）通過經驗分析的方法，驗證了基礎設施，如公路建設對減貧的直接作用和間接作用。二國內研究現狀1.扶貧研究在國內學者中，康曉光（1995）按照影響生活質量因素的不同，認為貧困主要包括制度貧困、區域貧困以及階層貧困三種類型。其中，區域貧困是由于制度背景相同但區域自然條件和社會發展有差異造成的；而階層貧困則是在相同制度環境下、同一空間層面的群體或個人之間，由于身體素質、文化程度、生產資料、家庭勞動以及社會關系方面的缺失或劣勢等造成其獲取有限資源的能力較差，導致貧困的狀況。黃承偉（2001）認為農村的貧困問題主要受到發展基礎差、發展能力低、發展權利不足或發展機會少等三類因素的制約，并由此將貧困分為環境約束型、能力約束型和權利約束型。環境約束型貧困是地區發展受到惡劣環境的限制而導致的貧困；能力約束型貧困是指貧困地區或個人受發展能力低下的約束而導致的貧困；權利約束型貧困則是體制問題導致發展受限的貧困狀況。鄭世艷、吳國清（2008）認為提升貧困人口發展能力是有效解決農村貧困問題的重要途徑，可以通過大力推進農村地區教育事業和社會保障的發展以及提高社會服務質量來提高貧困群眾的社會參與度。王科（2008）在明確區域自我發展力概念的基礎上，提出了我國政府主導的扶貧開發致使貧困地區自我發展能力不足、貧困區域化凸顯以及扶貧成效下降的觀點，并建議通過培養貧困地區自我發展能力來提高扶貧開發的成效。也有學者認為，政府主導的開發式扶貧存在缺陷是影響我國扶貧策略有效性的重要因素。王曉敏（2009）認為我國目前的農村財政扶貧政策存在很多問題，制約了農村扶貧開發進程的推進。余明江（2010）指出，無論是對貧困原因的思考，還是扶貧政策的制定，現行反貧困戰略都背離了一個最基本的事實，即人是生產力的決定性因素，經濟發展和經濟增長主要取決于個人素質的提高。張新文等（2011）指出目前我國的農村扶貧是單向的政府活動，造成這種現象的原因主要是國家扶貧資源分配失衡，加之扶貧對象的利益訴求表達不暢、扶貧部門執行結構科層化使得政府主導扶貧成效不足。歐海燕等（2015）認為自然地理條件對農民收入和農村貧困率有顯著影響，政府完善地區經濟的區域發展和差異化策略，有利于緩解自然地理環境較差所產生的貧困效應，農業經濟的發展對農村貧困率的降低有顯著性影響。張立群（2012）認為必須堅持內生發展的方式，才能有效推進連片地區的發展。其中，調整產業結構是根本，發揮資源優勢是基礎，培育新型農民是關鍵，革新政策機制是保障。2.績效評估指標與方法卓越（2004）認為政府績效就是在履行公共職責和公共服務過程中，通過協調統一內部管理與外部效應、數量關系與質量關系、經濟因素與倫理因素、剛性規范和柔性機制等幾對因素的相對關系，來實現公共績效產出最大化的過程。張定安（2005）認為政府績效評估是通過數據資料搜集、選定評估指標、劃分評估內容然后計算分析績效并得出評估結論的過程，評估主要圍繞政府部門的工作效率、工作能力、公共服務質量、公共責任以及公眾滿意度幾個方面。他還認為評估是公眾能夠表達利益訴求和參與政府管理的重要途徑。田丹（2005）在構建財政支農資金績效評估指標體系時，從社會、生態等宏觀角度以及微觀經濟角度綜合把握評估標準和評估內容，并按照立項和項目計劃的完成以及項目建設完成的流程，從宏觀層面和微觀層面考察資金績效。周朝陽、李曉宏（2007）則按照投入、過程、產出、成果的邏輯順序進行指標設計，從投入、效率和效果三大方面構建評估指標，并按指標的重要程度和相關程度來確定各類指標的權重值，并進一步確定各具體指標的權重。同時他通過制定計劃標準、行業標準、歷史標準、經驗標準來評估財政扶貧支出的績效。辛兵海（2007）將財政支農的可持續性、效率性和效益性三個標準分解為投入指標、過程類指標、產出指標以及效果指標，來對財政支農的社會效益和環境生態效益進行評估分析。戚振東等（2008）認為政府績效的評估首先要強調政府的職責，即履行行政管理職能和為公眾提供服務，并且評估時要充分考慮在履行職責的過程中所投入物質資源、人力資源的經濟性、效率性、效果性、公平性以及環境性，使政府績效評估能夠起到反映職能各個方面的綜合績效。在績效評估方法方面，蔡立輝（2002）指出政府績效評估瞄準的是政府公共部門的特殊職能，績效是政府公共部門與社會公眾之間一種特殊形式的信息交流與溝通。政府績效評估體系由資料收集、評估目標選定、劃分評估項目、測定績效及形成結果反饋等幾個方面組成。而政府績效評估的特征、性質和價值則體現了政府績效評估當中所蘊含的管理理念。此外，政府績效評估實質上是一種變相的市場責任機制。王良健、侯文力（2005）從影響地方政府績效的五個方面著手，構建了多層次的地方政府績效評估指標體系，并建立了綜合評估的多目標線性加權函數模型，其評估指標體系和評估方法具有一定的可操作性和推廣應用價值。作者在書中提到，在地方政府績效評估中為了確保評估結果的客觀、公平和合理，應采用多層次指標體系和多因素分析方法，并按照各分指標對地方績效的影響程度通過加權平均的辦法設置不同指標的權值。羅良清、劉逸萱（2006）通過分析標桿管理的基本原理和回顧政府績效評估相關理論，闡述了將標桿管理法理念引入地方政府績效評估中的方法和過程，并應用于實踐評估分析。同時，闡述了標桿管理對政府績效評估系統在評估標準、評估指標、績效審計及績效評估總結等四個方面的改進，并指出這種標桿管理對我國政府扶貧績效評估體系具有較強的實踐借鑒意義。3.扶貧績效評估龐守林、陳寶峰（2000）以“三西”地區為研究對象，選取農業扶貧資金等生產要素的投入數據資料，通過C-D生產函數把要素質量水平對農業產出貢獻的效率因子和效率乘數分離出來，并對農業扶貧資金的效率進行了分階段的實證分析。他們的研究更側重于扶貧資金的使用對經濟增長效率變化趨勢的影響。張銜（2000）通過統計計量方法，從經濟社會總產出、結構變遷、貧困動態和資金效率四個方面，對四川民族地區的扶貧績效進行了分析評估，結果表明民族貧困地區保持了較高的經濟產出增長趨勢，經濟社會發育程度得到顯著提高，產業結構落后的現象得到了明顯改善，民族貧困地區的絕對貧困狀況也得到了實質性緩解。劉冬梅（2001）采用計量模型的分析方法，通過建立中央扶貧投資效果指標體系，分別從扶貧資金投向和扶貧資金的構成來評估扶貧資金投入對貧困地區發展所產生的影響。朱乾宇（2004）通過計量回歸分析方法，評估了財政扶貧資金的投入額及具體投向，在提高農業生產總值和農民純收入、降低農村貧困人口數量及比例方面的貢獻，發現扶貧資金投入增加對提高農業生產總值和農民純收入、降低農村貧困人口數和貧困比例都具有非常明顯的績效。楊照江（2006）從定性與定量兩個方面，確定我國扶貧資金績效評估的指標，這些指標包括了制度績效、經濟發展、社會進步以及生態環境等四個方面的具體內容，并形成了一個基本指標與修正指標的有機循環。姜愛華（2007）同樣采用分類評估指標的辦法，對我國政府開發式扶貧的資金績效進行了系統分析，她認為扶貧資金的使用存在的投向不合理、經濟績效減貧影響逐漸減小、信貸資金的回收率較低等問題影響了扶貧成效，并且扶貧資金的行政績效、經濟績效和社會績效整體偏低。帥傳敏等（2008）從項目管理的角度采用單因素方差分析對不同主導模式的扶貧項目管理效率進行了比較。莊天慧等（2012）采用模糊評價法，以西南少數民族地區貧困縣為研究對象，構建了包括溫飽水平、生產生活條件、生態環境和發展能力等四個方面在內的評價指標體系，對新時期少數民族地區在經濟、社會、環境諸方面的綜合扶貧績效進行了評估。張曦（2013）基于DEA基本理論與方法在貧困測度基礎上考察參與式扶貧績效評價。呂國范（2014）采用層次分析法（AHP）和偏離額度分析法（SSM）對龍頭企業帶動型的資源產業扶貧績效進行評估。張琦、陳偉偉（2015）結合多維動態評價理論和灰色關聯分析法設計的綜合評價模型，對片區扶貧開發成效的現狀和增長兩方面進行評價分析。4.扶貧瞄準評估國內有關扶貧瞄準的研究主要圍繞扶貧瞄準的范圍以及瞄準精度兩個方面。世界銀行（2001）提出有效的扶貧政策應瞄準到鄉鎮，并且實現鄉鎮瞄準的成本并不高。劉冬梅（2001）、查道林（2004）等學者提出，應該結合貧困地區的區域情況和貧困狀況來選定瞄準目標。岳希明、李實（2004）通過實證數據分析指出，較以往而言，重點縣的選拔機制在貧困瞄準方面的準確性不斷改善，但是多數省份的貧困縣扶貧資金金額與人均純收入不存在顯著關聯性，也無法證明非貧困戶比貧困戶得到貼息貸款的機會少。他們還指出確定貧困縣的標準不單是經濟指標，政治因素也有很大影響。李小云等（2006）分析了中央財政扶貧資金對重點縣的瞄準、貧困村的瞄準以及貧困人口的瞄準情況后發現，目前我國中央財政扶貧資金流出重點縣比例高出規定值70%。盡管村級識別機制能夠在一定程度上提高貧困瞄準精度，但是由于指標式的貧困村確定方法，從制度上使得真正貧困村被非貧困村排擠出扶持范圍。高鴻賓（2001）、許源源（2006）等許多學者專家也認為村級瞄準更有利于進行綜合性的扶貧開發，是現階段提高瞄準效率的更有效方法。學者劉堅（2006）在扶貧綱要實施的中期評估中提到，貧困群體的識別存在目標偏離的現象，主要是由于非貧困農戶排擠貧困農戶并從扶貧資源中受益。這是扶貧資源作為公共產品所帶來的外溢效應，由于扶貧資源使用方式不科學、缺乏科學的扶貧對象進出機制，導致了這種排擠現象的出現。享受扶貧資源的貧困村或貧困縣雖已脫貧，但是在較大利益誘惑下不愿“摘帽”，仍然不斷爭取貧困指標甚至弄虛作假。汪三貴（2007）使用“瞄準缺口”與“瞄準錯誤”對國定貧困縣、貧困村的瞄準效率進行了評估。他指出在精確瞄準狀態下，如果以收入為劃定標準，有48%應該被確定為貧困村的村沒有被瞄準。并且，由于東部和中部地區以及非貧困縣有更大的瞄準錯誤，盡管西部地區貧困縣確定的貧困村覆蓋貧困人口的比例更高，但總體的村級瞄準并沒有比縣級瞄準覆蓋更多的貧困人口。同時，基于實證數據的研究結果顯示貧困村內居住的極端貧困人口的比例卻在下降。瞄準對象下移到村級后，伴隨著經濟、社會的發展，貧困人口特點也在變化，而扶貧的瞄準績效開始不斷下降。郭佩霞（2008）認為瞄準度低下是我國少數民族地區扶貧行動的固有弊病，要修正該目標瞄準偏差，需要對民族地區的反貧困目標瞄準機制進行重構。學者許源源等（2008）認為衡量扶貧是否瞄準要從兩個方面考慮：一是要看扶貧資金和扶貧資源是否瞄準了貧困地區和貧困人口的需求；二是貧困地區和貧困人口的瞄準要注意扶貧資金投放的時序性。并且導致扶貧瞄不準或偏離的，既有政府權力結構、扶貧制度環境方面的原因，也有扶貧理念方面的原因，即“和諧理念”的缺失。東梅等（2011）以寧夏生態移民扶貧為例，通過構建生態移民瞄準精度評價指標體系，運用Probit模型對生態移民項目的瞄準精度進行實證分析。葉初升等（2012）運用瞄準精度衡量標準和DEA分析法從微觀和宏觀兩個層面對扶貧瞄準績效進行了定量分析，發現我國扶貧瞄準存在嚴重的漏缺和溢出現象，并指出有效瞄準機制的缺乏是導致扶貧瞄準效率低下的重要因素。三國內外研究現狀評述根據以上國內外研究綜述，可以看出目前國外對于企業、政府部門績效評估的研究相對成熟，其研究視角和研究方法對國內研究都具有很好的借鑒作用，并且國內有關績效評估的內涵、指標、方法的研究也多是基于國外的研究經驗。前人對于公共部門績效評估指標與方法的研究、對扶貧績效評估指標體系和評估方法的研究以及扶貧瞄準的探討，都為精準扶貧視角下的扶貧項目績效評估奠定了研究基礎。不過目前我國扶貧任務仍然艱巨，“精準扶貧”的落實開展也是剛剛起步。在這樣的背景下，扶貧項目如何實現精確瞄準、精確扶持并提升成效，是我們進行績效評估的目的所在，但這方面的系統性研究還較為缺乏。雖然國內一些學者也意識到扶貧瞄準的重要性，對扶貧瞄準績效評估進行了積極的探索，但仍缺少圍繞瞄準績效并從扶貧資源分配、項目管理、主觀參與等方面對扶貧項目績效進行綜合的評估研究。特別是從精準角度出發的評估指標體系的構建和評估方法運用的研究還缺乏指導實踐性。因此，站在精準扶貧的視角，研究如何構建有效的績效指標體系和采納實用的評估方法，對扶貧項目績效進行評估是有必要的。第四節研究目標和研究內容一研究目標本書的總目標是在精準扶貧的背景下，把握扶貧項目績效的關鍵，實現對扶貧項目績效科學合理的評估，為扶貧項目的實施與管理提供理論依據和實踐參考。本書的具體目標包括以下三點。第一，通過扶貧項目績效評估的相關經濟學和管理學理論分析，構建精準扶貧視角下扶貧項目績效評估研究框架，把握評估內涵和關鍵。第二，在相關理論分析基礎上，通過經驗分析和實證分析，構建適用于精準扶貧背景下扶貧項目績效評估的方法流程和指標體系。探索扶貧項目績效評估監測與建檔立卡工作的有效結合方式。第三，通過實證案例，檢驗所構建的評估指標體系、評估方法等的適用性，為扶貧項目實踐評估工作提供參考。二研究內容本書研究的主要內容包括以下幾個部分。第一部分，對扶貧項目績效評估進行相關理論分析。首先，從經濟學的角度看，分析了精準扶貧以及扶貧項目績效產生的內在因素和評估關鍵。其次，從管理學的角度分析扶貧項目績效評估作為管理手段的實踐內涵和意義。最后，將扶貧項目績效評估看作一個系統，基于管理生態學思維構建評估研究框架。第二部分，精準視角下扶貧項目績效評估體系的構建。首先，對我國現有扶貧項目績效評估的思路和流程進行評述，分析它們在精準扶貧背景下的可取之處和缺陷。其次，明確扶貧項目績效評估的目標和思路，確定評估流程。最后，總結分析適當的扶貧項目績效評估方法。第三部分，扶貧項目績效評估指標的選取。首先，明確評估指標的選取流程、指標原則以及構建思路。其次，通過經驗分析和實證分析，篩選適用的評估指標。最后，在評估指標體系構建的基礎上，總結評估指標對應的監測內容，分析建檔立卡數據在精準績效評估中的應用。第四部分，精準視角下扶貧項目績效評估方法的實證研究。首先，以甘肅省產業扶貧項目為例，基于建檔立卡數據的應用分析，根據項目特性采用逆向評估方式和描述性評估手段，依據相關的開展背景和政策規定，從項目發展的可行性、項目扶貧目標的可實現性以及項目的瞄準性著手，進行基期績效的示范性評估，把握扶貧項目開展過程中存在的問題，并為后續的開展和績效監測提供參考。其次，以四川綜合扶貧開發項目為例，綜合運用運籌學評估模型以及計量回歸模型等多種方法，分別從扶貧項目瞄準績效、主觀評價績效以及總體績效等方面進行評估分析。比較不同評估方法、評估模型以及指標權重確定方法的適用性。第五部分，就如何改進扶貧項目績效評估提出建議。在以上理論研究和實證分析的基礎上，首先在前文案例分析的基礎上，從實際操作層面對扶貧項目評估實踐進行總結，分析基于精準扶貧視角所構建的評估體系適用性，從工作機制層面總結扶貧項目績效評估存在的問題。然后在總結分析的基礎上，提出扶貧開發項目績效評估的改進建議。第五節研究方法、技術路線及創新說明一研究方法（1）理論分析與實證分析相結合對扶貧項目績效評估體系的研究，首先通過理論分析，把握精準扶貧背景下績效評估的要素和關鍵所在，分析扶貧項目績效評估體系再構建的