我國新代課教師問題的現狀研究（2005~）

代課教師這個群體，作為教師勞動力市場中的一支供給力量，曾在義務教育的發展和普及階段發揮過重要作用。隨著我國經濟發展進入新階段和民眾不斷提升對教育品質的需求，基礎教育事業開始由數量飽和邁入質量提升階段。[1]教育質量的提升，首要的是教師質量的改善。傳統代課教師由于受教育程度低和職業資質缺失等因素的限制，被列入了清退的行列。2006年3月27日，教育部新聞發言人指出，教育部計劃在短時間內將44.8萬中小學代課教師，包括30萬名農村代課教師全部清退。[2]隨著“特崗計劃”的實施和教育投入的不斷增加，農村師資短缺狀況有所緩解。2010年1月21日，教育部宣布嚴禁聘用新的代課人員，[3]多個省份相繼出臺清退計劃。2013年11月1日，在全國地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上李克強總理指出，“要嚴控地方政府機構編制總量，確保財政供養人員只減不增”，隨后各地政府出臺相關文件確保各地行政編制、政法專項編制、事業編制和工勤編制嚴格控制在2012年底的總數內。“特崗計劃”政策和“清退計劃”在教師的供給側產生了“一進一退”的效果。農村教師隊伍的質量有所提升，但是在編制約束下，師資供給不足的問題依然沒有得到解決，城市在編教師數量不足的問題反而變得越發嚴重，這就導致農村和城市都出現了新代課教師問題。據不完全統計，2016年我國中小學共有22.6萬名代課教師，其中約14萬名分布在城鎮，8.6萬名分布在農村，城鎮代課教師占總代課教師的62%，農村代課教師占總代課教師的38%。[4]舊代課教師問題還沒有完全解決，新代課教師問題又開始在城市和農村出現。在城鄉義務教育一體化和均衡化發展的大背景下，面對新舊代課教師并行存在的中小學師資現狀，本研究主要分析以下幾個問題：第一，什么是新代課教師？新代課教師的規模及變化趨勢如何？第二，新代課教師質量是否與在編教師存在顯著差異？工資是否有效反映了新代課教師與在編教師質量的差異？第三，如何有效地解決由編制約束所帶來的新代課教師問題？本研究對中國廣東、江蘇、湖南、湖北、河南、河北、山西、重慶、四川、陜西、青海和廣西12個省、自治區、直轄市的687位教師（其中新代課教師183位）、109位校長、9位地方教育管理部門相關責任人做了問卷調查和訪談，涉及118所中小學校，試圖了解新代課教師的基本現狀。一新代課教師的規模和變化趨勢（一）新代課教師的概念和類型新代課教師是指接受過高等教育、在城鄉公立中小學從事教師工作，但不具有事業編制的教師群體，也稱為新生代代課教師、編外教師、臨聘教師等。這些教師基本都具有教師資格證，日常教學任務與編制內教師一樣，除了教學還要管理學生。但是由于缺乏國家財政的基本保障，他們的生存、心理和工作狀態都受到了一定影響，這也使得公共財政支撐下的基礎教育勞動力市場發生了分割：大部分中小學教師處于工資和福利保障健全的主要勞動力市場之中，而屬于少數群體的新代課教師則處于體制和市場機制缺失的次要勞動力市場中。目前，新代課教師的聘用類型多樣，按照聘用主體的級別，主要可以分為政府購買服務（或直接聘用）和學校聘用這兩種類型。政府購買服務（或直接聘用）型是指教育主管部門以社會公開招聘或委托第三方機構負責招聘的形式，通過嚴格的流程篩選聘用的代課教師，教師直接與地方教育管理部門或第三方機構簽訂勞務合同，地方教育主管部門以購買服務型崗位的聘任制形式將這些教師分配到各個學校；學校聘用型主要是指由學校根據教育教學崗位的臨時空缺，直接通過一定的流程篩選聘用的代課教師。（二）新代課教師的規模及其變化趨勢1.新代課教師的規模及變化趨勢分析本研究對新代課教師規模的統計分析，采用2005年至2016年的《中國教育統計年鑒》對代課教師的統計數據。之所以采用這段時間范圍內的數據，主要基于三個方面的考慮：第一，2006年是教育部對代課教師開展“清退計劃”的時間起點，因此選取2005年作為研究分析的起點，可以用來觀察清退計劃的相對效果；第二，2010年，教育部宣布禁止聘用新的代課教師，表明這個時間節點應該是舊代課教師人數的最低點，接下來的增量是以新代課教師為主；第三，2013年，李克強總理指出“要嚴控地方政府機構編制總量，確保財政供養人員只減不增”，將編制總量控制在2012年底的基數內。因此，2013年后新代課教師的數量應該會有明顯增加。本研究將中國大陸地區分為東部、中部和西部三個地區，參照國家統計局（2017）對東中西部的劃分標準：東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省份；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省份；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省份。中小學代課教師數量的統計數據和變化趨勢如表1和圖1所示。表12005～2016年中國東中西部地區及全國中小學代課教師數量統計單位：人年份東部地區中部地區西部地區全國2005114798119583213227447608200611308211980219464042752420071086431162451544183793062008101291122641130229354161200998803121379114991335173201078143114587103876296606201165549122200100818288567201264234113302895192670552013590471136278992426259820144588310727465881219038201544403978756233920461720165168211259961267225548|Excel下載表12005～2016年中國東中西部地區及全國中小學代課教師數量統計圖12005～2016年中國東中西部地區及全國中小學代課教師數量變化趨勢結合表1和圖1，可以有以下幾個發現：第一，2006年實施的“清退計劃”效果是非常顯著的。從2005年至2010年，全國中小學代課教師的數量由44.8萬人減少為29.7萬人，減少幅度約為34%，表明不符合從教資格的代課教師基本被清退完畢。第二，2010年，教育部宣布禁止聘用新的代課教師，從2010～2015年的數據來看2010年代課教師的數量確實達到了政策的底部，也就是說在這段時間內代課教師的數量沒有增加，并且都是達到教師任職要求的。第三，2013年至2014年，全國代課教師的數量減少了近5萬人，并且以西部地區減少最為明顯。第四，2016年，全國中小學代課教師的數量出現明顯反彈，主要發生在東部和中部地區，而西部地區無顯著波動。通過以上分析，可以認為現有的代課教師以及增加的代課教師都是在新代課教師范疇內的。2.新代課教師的數量及規模針對新代課教師數量的調查，本研究在校長調查問卷中設計了如下的問題：本校新代課教師的數量大致在以下哪個范圍？統計結果如表2所示。表2新代課教師數量的調研情況（來自校長問卷）區域1～10人10～20人20～30人0人西部38.4%3.5%3.5%54.7%注：由于中部和東部地區參與問卷調研的校長數量較少，地區統計意義不顯著，在此不做呈現。|Excel下載表2新代課教師數量的調研情況（來自校長問卷）由以上數據可見：西部地區中小學的代課教師數量基本是處在臨時補充的級別，并沒有呈現編制短缺的現象。中部和東部地區的校長問卷數據雖然較少，但是從調研情況來看，代課教師確實在發揮彌補編制不足的作用。上述對中西部地區校長的問卷調查主要集中在農村中小學，在和這些農村中小學校長交流的過程中，他們表示由于國家政策的扶持和城鎮化的推進，現在農村的代課教師數量已經很少了。除了上述問卷調查外，本研究也對部分省份的教師、校長和地方教育管理部門責任人員進行了訪談。湖南省S市的某中學教師說：“我們這邊中學里的代課教師比較少了，有時會請一些當地師范學院的實習生來代課，基本上都是臨時性的。因為在我們這兒，民辦中學也很缺教師，并且給的工資會比公辦中學要高。所以，沒有編制的教師大多會選擇去民辦中學任教。但是，小學里的代課教師還是比較多的。”山西省J市的某公立小學校長說：“我們學校有10多名代課教師，在這兒工作時間最長的有10年了。這些代課教師因為有公立學校的教學經歷，很多民辦學校也想聘請他們，但是他們了解到民辦學校雖然工資高些，但是會累很多，并且我們學校也有一些教師子弟入學的優惠政策，所以他們也愿意在這兒干。”山西省J市的教育管理部門相關領導表示：“本市現在大約有2000多名代課教師，占教師總數的6%左右。本市現在有1000多名教師處在產假期，這1000多名教師的教學崗位主要采用兩種方式進行臨時補充，一種是采用勞務合同聘用代課教師，另一種就是其他在編教師來‘頂崗’。”深圳L中學教育集團（公立）的校長說：“我們教育集團的新校中采用第三方服務購買形式聘用的教師占該校教師的20%，從整個集團來看，第三方服務購買形式聘用的教師占集團教師總數的10%。”在對該區教委人事科工作人員進行訪談的過程，該比例也得到了進一步確認，“截至2018年6月，我們區通過購買第三方服務的形式來彌補教師不足的人數已達2000多人，本區有在編教師1萬多人。”民辦中學吸納新代課教師的現象，在湖南很多地區普遍存在。這與湖南民辦中學教育相對發達，也有一定的關系。從對湖南省會城市長沙部分中學教師的調研情況來看，上述現象也得到了印證。來自湖南省長沙市某公立中學的教師反映：“我們學校基本上沒有代課教師，因為代課教師的工資會遠低于在編教師。所以沒有編制的教師基本都會選擇去私立中學任教，那邊雖然工作壓力會大些，但是工資高，好一些的（私立中學）比公立中學工資還高。”但是，由于財政供給主體的差異，大學的附屬中學（公立）在財政充裕的情況下，可以吸納更多的新代課教師長期從教。湖南長沙某大學附屬中學的教師說：“在大學附屬中學里的代課教師還是比較多的，大概有1/3吧。大家之所以愿意長期在這兒干，主要是因為工資和在編教師差不多，并且‘五險一金’都有保障，所以不存在明顯的工資和福利差距。并且工作壓力也會比民辦中學小些。”在地方財政比較充裕的地區，也有類似的新代課教師普遍存在的現象，有些地區甚至基本取消了編制。江蘇省Z市科技園區的公立小學教師反映：“從2013年起，整個園區的新聘教師都是沒有編制的，但是我們的工資比園區外的教師工資要高，并且都有‘五險一金’的保障。只是工作壓力會比較大，因為園區內的家長受教育程度比較高，對教育也有更多的期待。”從以上數據分析和訪談情況來看，新代課教師的規模和變化趨勢基本上是和國家政策及經濟的發展相一致的：第一，城鎮化的快速推進，使得大量農村中小學的學生向城鎮遷移，但是教師編制是按照戶籍學齡兒童的數量來計劃的，同時，國家要求2012年底在事業編制的基數上進行縮編，這就造成了城市中小學教師的嚴重缺編狀態。第二，編制外教師的工資收入對地方財政的嚴重依賴性，導致經濟發達的地區和單位有更強的聘用代課教師的能力和意愿，并且能更好地留住一些較優秀的代課教師。而經濟落后些的地區，由于地方財政的約束，更傾向于用更低的成本雇用一些代課教師，但是這些代課教師的流動率會較高。二新代課教師的工資和質量本部分主要是對新代課教師和在編教師的質量進行比較研究，并依據教師質量的指標對兩類教師工資差異的合理性進行論述。（一）新代課教師與在編教師工資水平的差異本研究對新代課教師的工資從教師和校長兩個層面進行了問卷調查和訪談。在教師層面，問卷調查設計了這樣一個問題：與本學校教齡、工作量相似的有編制教師相比較，您的平均稅前月工資大概處于以下哪個狀態？統計結果如表3所示。表3新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自教師問卷）受訪新代課教師人數為在編教師的30%左右為在編教師的50%左右為在編教師的80%左右和在編教師差不多比在編教師高不太清楚18321（11.5%）34（18.6%）59（32.2%）15（8.2%）4（2.2%）50（27.3%）|Excel下載表3新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自教師問卷）為了印證新代課教師自答的相對工資水平，在校長層面，問卷調查也設計了一個類似的問題：本校新代課教師的工資與在編教師比有多大差距？統計結果如表4所示。表4新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自校長問卷）受訪校長人數為在編教師的30%左右為在編教師的50%左右為在編教師的80%左右和在編教師差不多比在編教師高不太清楚4913（26.5%）21（42.9%）4（8.2%）11（22.4%）0（0%）0（0%）|Excel下載表4新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自校長問卷）同時，通過對部分校長和教育管理部門負責人的訪談，也了解到：兩類新代課教師的工資水平的參照是不同的，地方教育主管部門直接或購買服務崗位招聘的教師，其工資主要是參照在編教師標準，一般都有“五險一金”，因此會出現工資水平“為在編教師的80%或差不多”的情況；而在學校層面臨時聘用的教師，其工資則是參照地方最低工資標準，教師會根據自己的教學能力和工作經驗與校方進行“議價”，而校方也會根據自己學校可支配的資金情況進行考慮，所以會出現工資水平“為在編教師的30%或50%”的情況。新代課教師中有27.3%的教師不太清楚自己工資水平與在編教師的差異，主要原因是樣本選擇偏誤，深圳部分調研教師來自新型公立學校，這種類型學校的教師都沒有編制，占總新代課教師統計人數的大部分，且都比較年輕，所以在填寫問卷時有部分教師會參照其他學校的在編教師工資水平，而另一部分確實可能不了解差異情況。綜合以上數據和訪談情況，可以發現新代課教師與在編教師的工資是存在顯著差異的，由于地方財政和學校資金的約束，新代課教師聘用的類型也存在地域性特點，中部地區校聘和政府購買服務這兩種類型的教師都大量存在，而東部則以地方政府直接購買服務為主。（二）新代課教師與在編教師質量的差異本部分對制度變量、工作量和教師質量相關的變量進行統計分析。其中，制度變量ES（employstatus）采用分類變量：1表示在編，0表示非編；工作量WKQ（workquantity）包括每月用于教學、備課、批改作業和試卷、和學生談話或輔導、參加會議等的小時數（每月按4周計算）；教師質量用4個變量來表示：學歷S（schoolyears）（用受教育年限表示，其中大專學歷為15年，本科學歷為16年，碩士學歷為19年，博士學歷為23年）、工作經驗EXPC（experience）（工作以來的教學年限）、教師合作TC（teachercooperation）用量表測量、教師自我效能SE（self-efficacy）用量表測量。關于教師工資Y（salary），在調研過程考慮到教師隱私和報答數據可信度的問題，并沒有直接詢問，而是采用詢問工資范圍和新代課教師工資大約為教齡、工作量相似的在編教師的百分比的形式獲得。所以，工資數據在賦值時，采用了標準化處理，設所有在編教師工資為10000元，按照應答的百分比來計算新代課教師工資。例如，某位新代課教師填答其工資為教齡、工作量相似的在編教師的80%，那么他的工資就按8000元處理。如果某位新代課教師填答“不清楚”自己工資占在編教師的百分比，本研究就按80%處理。因為按照邏輯，勞動者對相對工資都會比較敏感的，所以“不清楚”應該是“差不了多少”。本次調研的抽樣方式為目標抽樣，以新代課教師為主要研究對象，將在編教師作為參照。根據《中國教育統計年鑒》（2016）各省代課教師的統計數據排序，分別選取東中西部的典型省份進行抽樣分析。考慮到數據和指標的完整性，對總體數據進行了部分使用，本部分研究分析所采用的數據來自東部：廣東省、江蘇省，中部：湖南省、湖北省、山西省，西部：重慶市、陜西省、青海省、廣西壯族自治區等共9個省份的366組教師數據，其中在編教師307人，新代課教師59人；88.8%來自城鎮，11.2%來自鄉村；27%來自中學，73%來自小學。新代課教師占總樣本的16.1%，高于實際10%左右的占比，滿足了樣本結構充分的條件。本研究利用SPSS22進行數據統計分析。由于全體在編和新代課教師的工作量、教師質量及工資在一定程度都滿足正態分布，所以可以做獨立樣本T檢驗，結果如表5所示。表5在編和新代課教師工作量、教師質量及工資的獨立樣本T檢驗項目Levene的變異數相等測試針對平均值是否相等的t測試F顯著性tdf顯著性（雙尾）平均差異標準誤差受教育程度（schoolyears）采用相等變異數28.3340.000-2.5183640.012-.34616不采用相等變異數-1.91267.9860.060-.34616工作量（workquantity）采用相等變異數1.3820.2412.3813640.01828.02286不采用相等變異數2.33980.5730.02228.02286工作經驗experience）采用相等變異數4.8570.0285.9323640.0007.89035不采用相等變異數7.191102.1420.0007.89035教師合作（teacher_cooperation）采用相等變異數0.6790.4111.3003640.194.21416不采用相等變異數1.31582.7470.192.21416自我效能（se1f_efficacy）采用相等變異數0.1080.7431.7653640.078.13437不采用相等變異數1.56974.5380.121.13437教師工資（salary）采用相等變異數1853.4490.00019.6883640.0003135.59322不采用相等變異數8.58158.0000.0003135.59322|Excel下載表5在編和新代課教師工作量、教師質量及工資的獨立樣本T檢驗由上述分析結果，可以發現在編和新代課教師的工作量、工作經驗和工資水平均在5%的檢驗水平上存在顯著差異，教師合作不存在顯著差異，受教育程度、自我效能均在10%的檢驗水平上存在顯著差異，也就是說這兩類教師在質量方面是存在顯著差異的。進一步查看兩類教師的工作量、工作經驗、受教育程度和自我效能這四個變量的具體統計數據如表6所示。表6在編和新代課教師工作量、工作經驗、受教育程度和自我效能的描述性統計項目雇傭狀態（employstatus）樣本數均值標準偏差標準錯誤平均值工作量（workquantity）在編307174.938182.446774.70549非編59146.915384.6406811.01928受教育程度（educationdegree）在編30716.00980.880010.05022非編5916.35591.336010.17393工作經驗（experience）在編30717.94979.702050.55373非編5910.05937.276610.94733自我效能（self-efficacy）在編3073.28690.518530.02959非編593.15250.617270.08036|Excel下載表6在編和新代課教師工作量、工作經驗、受教育程度和自我效能的描述性統計可以發現在編教師的工作量、工作經驗（以工作年限表示）及自我效能是高于新代課教師的，在編教師的平均受教育程度要略低于新代課教師（如果控制年齡，兩類教師的受教育程度是不存在顯著差異的）。但是，兩類教師工資水平的差異是由教師的雇傭狀態、工作量，還是由教師質量引起的呢？接下來，通過Spearman相關性分析進行探索，如表7所示。表7教師工資與雇傭狀態、工作量和教師質量等相關指標的相關性分析雇傭狀態（employstatus）工作量（workquantity）受教育程度（educationdegree）工作經驗（experience）自我效能（self-efficacy）教師工資（salary）相關系數.688**0.0720.0020.187**0.017顯著性（雙尾）.0000.1680.9720.0000.743樣本數366366366366366**表示相關性在1%的水平顯著。|Excel下載表7教師工資與雇傭狀態、工作量和教師質量等相關指標的相關性分析由表7可以發現，教師工資與教師雇傭狀態和教師質量中的工作經驗項是顯著相關的，與工作量、受教育程度及自我效能的相關性不顯著。但是，教師工資與教師雇傭狀態之間是一種強相關（r=0.688，p＜0.01），與工作經驗之間是一種弱相關（r=0.187，p＜0.01）。這也從一定程度上反映了教師工資的梯度和績效工資并沒有起到預期“優績優酬”的激勵作用。[5]（三）結論基于以上數據分析，可以得出以下結論。第一，對于在編和非編兩類中小學教師群體，工資沒有有效地反映教師質量差異，編制制度成為工資差異的主要影響因素。第二，對于在編和非編兩類中小學教師群體，沒有將教師質量（用教師工作經驗、受教育程度、自我效能、教師合作等指標表示）和工作量作為反映工資差異的重要指標。三編制制度約束下的改革現狀現有的編制制度與教育發展需求的矛盾主要體現在兩個方面：第一，城鎮地區學齡人數急劇增加與戶籍生源約束之間的矛盾。隨著城鎮化的加速推進，大量學齡人口流動進入城鎮，導致對流入地中小學教師的需求急劇增加。但是中小學教師編制的數量是以戶籍人口學生數為參照標準的，這就導致教師編制數量的不足。第二，農村地區教師超編與部分學科教師不足之間的矛盾。我國現階段執行的是2014年中央編辦、教育部、財政部聯合發布的《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》，該標準要求“統一編制標準，促進城鄉中小學教育資源的均衡配置”。從標準上來考量，雖然農村有大量兒童流出進入城鎮，按照戶籍學齡人口計算的教師編制數超出了真實需求。但是，由于農村地區學生分散，按照現行的生師比計算，很多小規模學校都不能夠足額配齊教師，就只能在超編的狀態下聘用代課教師。上述矛盾為各地教師編制的供給提出了嚴峻的挑戰。本部分通過對全國部分地區有關教師編制管理改革的資料進行分析，同時結合對地方的調研情況，來探索和總結各地有效的改革經驗。（一）編制管理改革的基本途徑從現有的資料分析來看，有關編制管理的改革主要是從以下三個方面開展的。第一，在省級層面進行統籌管理，通過精簡壓縮機構和其他事業單位編制，對教育部門進行調劑；在縣（市、區）層面，對編制實行動態管理，分批核定到急需用編的學校。第二，在縣級層面建立臨聘教師制度，通過政府購買社會服務來緩解在編教師人數的不足。第三，全面推行中小學教師聘任制度，進一步落實推進交流輪崗制度，真正意義上發揮“縣管校聘”的功能，提高編制使用的效益。（二）編制管理改革的地方經驗本研究重點調研了山西省J市和廣東省深圳L區的情況，通過訪談當地教育局和中小學相關負責人，對地方編制管理改革有了一些細節上的了解和認識。對比上述資料分析，可以更好地理解編制管理改革落實過程中的效果和存在的問題。山西省J市在編制管理上采取“縣管校聘，科學規劃，市場補充”的策略。結合各個區縣的具體情況，分別采用生師比（城市一般校）、班師比（農村校）和課時比（城市大校）三種方式測算所需的教師編制數量，并定編到教育部門。考慮到教師中的老弱病殘、生頭胎和二胎問題，通過地方政府購買社會服務型崗位和頂崗的方式來動態補充在編教師的數量不足。在學校層面，各校也將城鄉、鄉鎮的1年交流輪崗經歷作為中級和高級職稱評聘的必需指標。在城鄉交流過程中，教師的編制和人事關系不動；在鄉鎮交流過程中，教師的編制和人事關系都動。在城鄉學生結構顯著不對稱的背景下，該政策很好地促進了科目教師的城鄉流動，有效地彌補了農村學校的絕對超編和結構性缺編的缺陷。從調研情況來看，J市的編制管理政策取得了顯著效果，在編教師資源被盤活，教師們的流動積極性也得到了極大提升。相對于J市，深圳L區的編制管理改革面臨著更大的挑戰，也展現出了更大的改革魄力。深圳是我國主要的人口凈流入城市，大量學齡兒童的隨遷造成了巨大的教師供給壓力。面對日益復雜的教育現狀，L區政府采取了三種方式來保證教師的有效供給：第一，區教育局正常招聘，并給予教師編制；第二，區政府向派遣公司購買服務型崗位，但是提供的人員需要通過教育部門和學校的招聘流程；第三，建立新型公辦學校，這類學校由政府投資建設，財政也主要由政府提供，通過理事會領導下的校長責任制進行管理，所有教師都沒有編制；學校可以自主招聘和管理教師，也擁有更大的財政自主權。在對區教育局相關負責人的訪談中，我們了解到該區的編制在統籌管理過程中并沒有向教育部門傾斜，并且也缺乏動態管理機制。在編制嚴控和統籌管理乏力的雙重約束下，該區采取新型公辦學校這種給予學校更多自治權的管理模式來打破傳統的制約。新型公辦學校的自主權主要體現在人事和財政兩個方面：人事方面，學校可以自由招聘教師；財政方面，基本可以實現半自主，主要體現在教師的職級工資可以自主設定，績效工資部分也打破了基本績效和獎勵性績效7∶3的限制。本研究所調研的新型公辦學校D，創辦于2016年4月，政府按照生均公用經費撥款，企業資助年均100萬元。所有教師都沒有編制，卻可以充分利用外部激勵來克服編制缺失的束縛，有效地調動了教師積極性。綜合以上資料分析和調研情況，可以發現大部分地區的改革都只是將功夫用在了“控、調”兩個方面，在“改”上的進度還是非常緩慢，有些地區甚至是停滯的。四新代課教師問題的解決路徑及建議目前，鑒于義務教育作為基本公共服務的特殊屬性，中小學教職工編制制度改革的新思路是通過漸進性制度變遷，逐步采用政府購買服務的方式，將編制附帶的工資性收入以及醫療、退休、住房、工傷、生育、子女受教育等社會保障納入政府購買范圍，使保障強度與在編人員等同。由第三方人事代理機構承接教職工人事管理服務，通過系統的制度設計逐步淡化編制概念，營造“弱編制”的制度環境。[6]結合上述編制制度改革路徑，建議新代課教師問題可以通過學校自治的深入改革、給予學校更多人事權和財政權來逐步解決。（一）打破編制的過度保障性作用，建立有效的教師退出機制雖然教育部門屬于公共服務部門，但是它和傳統的公共部門存在本質上的區別：教師對應的是專業職級，而大多數公共部門對應的是行政級別。也就是說教師崗位具有更多的專業要求，教師專業不達標就不能勝任教師工作。但是，現行的編制制度嚴重阻礙了教師自身專業的發展，考取了編制，只要師德不出問題，就不會被辭退；而且，干好干壞也一樣，績效基本是平均分配，毫無激勵作用可言。在調研過程中，不少校長都表示：績效工資就是按在