2010年房地產市場政策回顧和2011年展望

1998年7月《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）發布后，我國住房制度改革全面啟動。十余年來，住房發展迅速，改善了人民群眾的居住條件，促進了國民經濟又好又快發展。但是，當前房價過高、上漲過快問題相當突出，與房地產市場平穩健康發展的目標還有一定距離。住房既事關國民經濟大局，又事關人民群眾切身利益，不僅是單純的經濟問題，更是重要的民生問題，十分復雜且高度敏感。房地產市場調控應該既立足當前、解決突出問題，又著眼長遠、從根本上促進房地產市場平穩健康發展。為此，總結過去、展望未來具有十分重要的意義。一2010年房地產市場調控政策回顧國務院文件是2010年房地產市場調控的綱領。針對2009年底房地產市場“恐慌性搶購”局面，2010年1月《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國辦發〔2010〕4號）發布后，市場僅觀望一、兩個月，又現價格飛漲局面，以致房價相關提案和建議成為2010年“兩會”最大熱點之一。4月《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發〔2010〕10號）又以更加嚴厲的姿態出臺。應該說，國辦發〔2010〕4號文和國發〔2010〕10號文是2010年房地產市場調控的綱領。有關地區和部門從金融、稅收、市場監管和保障性住房等方面相繼出臺的一系列配套政策都以此為綱，并對此進行細化和落實。2010年房地產市場總體特征是：市場發展高位回落趨于理性，調控政策供求齊管力度空前。（一）貨幣政策貨幣供應和貸款規模增速有所放緩。2010年12月末，廣義貨幣（M2）余額72.6萬億元，比上年末增長19.7%（見表1），2009年末為增長27.6%；狹義貨幣（M1）26.7萬億元，比上年末增長21.2%，2009年末為增長32.4%；市場貨幣流通量（M0）4.5萬億元，比上年末增長16.7%，2009年末為增長11.6%。金融機構人民幣貸款余額47.9萬億元，比年初增加7.9萬億元，同比少增1.6萬億元。六次提高存款準備金率兩次加息。2010年12月20日，中國人民銀行上調存款類金融機構人民幣存款準備金率0.5個百分點，這是年內央行第六次提高存款準備金率。上調后存款準備金率突破了歷史紀錄，達到18.5%（見表2）。兩個月前的10月20日，央行還啟動了加息政策，上調金融機構人民幣存貸款基準利率25個基點，為34個月來的首度加息；12月26日，再度上調金融機構人民幣存貸款基準利率25個基點。表12010年貨幣供應數量和增速表22010年存款準備金率調整情況一覽購房貸款利率優惠政策逐步收緊。2009年，幾乎所有的商業銀行都執行購房貸款7折優惠利率政策。2010年初，各主要商業銀行相繼取消首套購房貸款7折優惠利率并提高貸款買房首付比例。9月，人民銀行和銀監會《關于完善差別化住房信貸政策有關問題的通知》（銀發〔2010〕275號）進一步要求商業銀行：暫停發放居民家庭購買第三套及以上住房貸款；對不能提供一年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購房貸款。貸款購買首套商品住房首付款比例調整到30%及以上；二套住房的首付款比例不低于50%、貸款利率不低于基準利率1.1倍。禁止消費性貸款用于購買住房。支持房地產開發企業承擔中低價位、中小套型商品住房項目和保障性安居工程貸款。2010年底，住房公積金貸款的審批門檻和首付比例要求進一步提高。11月，《關于規范住房公積金個人住房貸款政策有關問題的通知》（建金〔2010〕179號）規定，公積金住房貸款購買首套普通自住房，套型建筑面積在90平方米（含）以下的，首付款比例不得低于20%；90平方米以上的首付款比例不得低于30%。第二套住房公積金個人住房貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于同期首套住房公積金個人住房貸款利率的1.1倍。停止第三套及以上住房公積金貸款。全年差別化信貸政策對抑制投資和投機性購房、穩定市場預期發揮了十分重要的作用。（二）財政政策減少商品住房稅收優惠，抑制投資性購房需求。2010年3月《關于首次購買普通住房有關契稅政策的通知》（財稅〔2010〕13號）規定，對兩個或兩個以上個人共同購買90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有購房記錄的，該套房產的共同購買人均不適用首次購買普通住房的契稅優惠政策。9月《關于調整房地產交易環節契稅個人所得稅優惠政策的通知》（財稅〔2010〕94號）規定，關于契稅，個人購買家庭唯一普通住房的，減半征收契稅，個人購買90平方米及以下家庭唯一普通住房的，減按1%稅率征收契稅。此外，不得享受上述優惠政策。關于個人所得稅，對出售自有住房并在1年內重新購房的納稅人不再減免個人所得稅。2011年1月《關于調整個人住房轉讓營業稅政策的通知》（財稅〔2011〕12號）規定，個人將購買不足5年的住房對外銷售的，全額征收營業稅；將購買超過5年（含5年）的非普通住房對外銷售的，按照其銷售收入減去購買房屋的價款后的差額征收營業稅；個人將購買超過5年（含5年）的普通住房對外銷售的，免征營業稅。進一步實施優惠稅收政策支持保障性安居工程。2010年2月《關于切實落實相關財政政策積極推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的通知》（財綜〔2010〕8號）規定，棚戶區改造免收各項行政事業性收費和政府性基金，免收土地出讓收入。棚戶區改造安置住房中涉及的經濟適用住房和廉租住房建設項目可以劃撥方式供地。落實相關稅收優惠政策。棚戶區改造安置住房建設和通過收購籌集安置房源的，執行經濟適用住房的稅收優惠政策。5月《關于城市和國有工礦棚戶區改造項目有關稅收優惠政策的通知》（財稅〔2010〕42號）規定，對改造安置住房建設用地免征城鎮土地使用稅；企事業單位、社會團體以及其他組織轉讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅；對經營管理單位回購已分配的改造安置住房繼續作為改造安置房源的，免征契稅；個人首次購買90平方米以下改造安置住房，可按1%的稅率計征契稅；購買超過90平方米，但符合普通住房標準的改造安置住房，按法定稅率減半計征契稅；個人取得的拆遷補償款及因拆遷重新購置的安置住房，可按有關規定享受個人所得稅和契稅減免。9月《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優惠政策的通知》（財稅〔2010〕88號）規定，對公租房建設期間用地及公租房建成后占地免征城鎮土地使用稅；對公租房經營管理單位建造公租房涉及的印花稅予以免征；對公租房經營管理單位購買住房作為公租房，免征契稅、印花稅；對公租房租賃雙方簽訂租賃協議涉及的印花稅予以免征；對企事業單位、社會團體以及其他組織轉讓舊房作為公租房房源，且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅；企事業單位、社會團體以及其他組織捐贈住房作為公租房，符合稅收法律法規規定的，捐贈支出在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；對經營公租房所取得的租金收入，免征營業稅、房產稅。（三）土地政策確保保障性住房用地并加快審批速度，增加住房市場有效供給。2010年3月《國土資源部關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》（國土資發〔2010〕34號）規定，確保保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品住房（即“三類住房”）建房用地不低于住房建設用地供應總量的70%。要嚴格控制大套型住房建設用地，嚴禁向別墅供地。9月《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》（國土資發〔2010〕151號）規定，探索以劃撥和出讓方式加大公共租賃住房供地建房、逐步與廉租住房并軌、簡化并實施租賃住房分類保障的途徑。在盤活利用存量土地的同時，對依法收回的閑置土地和具備“凈地”供應的儲備土地以及農轉用計劃指標，應優先確保保障性住房等各類住房用地的供應。主管部門要共同建立保障性住房、棚戶區改造住房、公共租賃住房、中小套型普通商品住房建設項目行政審批快速通道，規劃主管部門要在受理后10天內核發建設用地規劃許可證，國土資源主管部門要在受理后10天內核發國有土地使用證，規劃主管部門要在受理后60天內核發建設工程規劃許可證，建設主管部門應當要求限時進行施工圖審查和核發施工許可證，房地產主管部門要嚴格按規定及時核發商品房預售許可證。嚴查土地違法違規，防止囤地炒地，規范市場秩序。國土資發〔2010〕34號文規定，嚴格規范商品房用地出讓行為。嚴格土地出讓條件。確定為中低價位普通商品房用地的，要明確住房銷售價位、套數、套型面積等控制性要求，并寫入出讓合同，約定違約處罰條款。嚴格規范土地出讓底價。嚴格土地競買人資格審查。嚴格土地出讓合同管理，土地出讓成交后，必須在10個工作日內簽訂出讓合同，合同簽訂后1個月內必須繳納出讓價款50%的首付款，余款要按合同約定及時繳納，最遲付款時間不得超過一年。受讓人逾期不簽訂合同的，終止供地、不得退還定金。已簽合同不繳納出讓價款的，必須收回土地。國土資發〔2010〕151號文規定，各類住房建設項目應當在劃撥決定書和出讓合同中約定土地交付之日起一年內開工建設，自開工之日起三年內竣工。加大違法違規行為清理查處力度，具體包括：嚴格查處囤地炒地閑置土地行為[1]；嚴格查處擅自調整容積率行為；嚴格查處商品住房建設和銷售的違法違規行為；加大違法違規房地產用地信息公開。住房用地供應大幅增長，保障性住房用地應保盡保。2010年，全國30個省區市（不含西藏和新疆建設兵團）住房供地計劃18.47萬公頃，實際完成12.54萬公頃，比2009年住房供地增加4.9萬公頃，同比增長64.1%。“三類住房”實際用地9.58萬公頃，占全年住房用地實際供應量的76.4%。其中，保障性住房用地實際供應量為2.47萬公頃，占住房用地總量的19.7%，創歷史新高。分省看，28個省（區、市）“三類住房”用地供應占全部住房用地供應的比例均超過70%；占比超過80%的有10個省（區、市），其中甘肅、黑龍江占比超過90%。從地級城市看，有333個占比超過70%，僅有18個占比低于70%。[2]（四）其他政策首先，加快保障性住房建設和管理，加強住房市場監管。2010年4月《關于做好城市和國有工礦棚戶區改造規劃編制工作的通知》（建保〔2010〕58號）對棚戶區改造的范圍規模標準、規劃期限、總體目標、年度任務、政策措施及規劃編制要求作出明確規定。《關于加強經濟適用住房管理有關問題的通知》（建保〔2010〕59號）、《關于加強廉租住房管理有關問題的通知》（建保〔2010〕62號）進一步完善了經濟適用住房和廉租住房管理規定。首次制定《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號），對公共租賃住房的管理、房源籌集、政策支持做出了比較系統的規定，使公共租賃住房有規可依。全國各類保障性住房和棚戶區改造住房開工590萬套，基本建成370萬套，保障性安居工程建設規模創歷史之最。[3]其次，房地產市場銷售環節的管理更加規范。《關于進一步加強房地產市場監管完善商品住房預售制度有關問題的通知》（建房〔2010〕53號）規定，取得預售許可的商品住房項目，房地產開發企業要在10日內一次性公開全部準售房源及每套房屋價格，并嚴格按照申報價格，明碼標價對外銷售。2011年1月，首次制定的《房地產經紀管理辦法》規范了房屋中介行為。再次，重點城市相繼出臺配套政策。其中最為突出的就是北京、上海、廣州、深圳、三亞、天津、杭州、大連、廈門、南京、溫州、寧波、海口、福州14個城市先后出臺限購令，以行政手段落實中央調控政策。如《北京市人民政府貫徹落實國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲文件的通知》（京政發〔2010〕13號）規定，暫定同一購房家庭只能在本市新購買一套商品住房。2011年限購范圍有進一步向二、三線城市擴大的趨勢。二2010年房地產市場調控政策特點分析一是在結構調整中管理好供給和需求。從年初的國辦發〔2010〕4號文和國發〔2010〕10號文開始到各地區各部門的調控政策，都強調增加普通商品住房有效供給和加快推進保障性安居工程建設，同時強調抑制投資投機性購房需求，而且兩者并重，比以往只重視調節一個方面更加科學有效。更為關鍵的是調控政策更加注重調節結構：需求方面，既堅決遏制投資投機性購房需求，又保護合理的基本居住需求，如差別信貸政策緊縮的就是二套及以上住房；供給方面，既堅決控制高檔住房的建設，又大力推進保障性安居工程等中低收入家庭急需的住房建設，如土地政策在保障“三類住房”供地70%的同時，查處違法囤地炒地行為。二是調控力度空前。正如住建部仇保興所言，十余年來房地產市場調控政策基本都試過了。但這次調控的力度是前所未有的。例如，全國各類保障性住房和棚戶區改造等保障性安居工程建設速度和建設規模創歷史之最；國土資源部首次公開曝光違規企業名單；住房城鄉建設部開創性地迅速出臺《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》、《商品房屋租賃管理辦法》、《房地產經紀管理辦法》等規范性文件，填補了長期以來住房市場規則的空白，保證住房市場各環節有法可依。三是調控政策兼顧當前和長遠。十余年的發展和調控歷程證明，中國房地產市場存在的問題十分復雜，有歷史原因也有時代特點，非一朝一夕可以徹底改變。因此，這次調控在解決當前突出問題的同時，更加強調了長遠的制度建設，力爭通過構建根本的制度框架解決房地產市場問題。例如，既實行差別化信貸政策，又開始著手完善個人住房信息系統，為將來的住房市場發展和管理提供信息基礎；既開展住房市場的監督檢查，又推進房產稅試點改革，將住房問題放在稅制改革的大背景下統籌考慮。四是調控手段豐富多樣，開始引入行政手段。在社會主義市場經濟條件下，宏觀調控主要運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段。2010年的房地產市場調控不僅運用了差別信貸政策、財稅政策等經濟手段，也運用了法律手段，如推出《商品房屋租賃管理辦法》、《房地產經紀管理辦法》等帶有法規性質的部門規章。此外，住房改革10余年來，房地產市場調控還首次引入問責和限購等行政手段。各種手段的綜合運用，促進了房地產市場向健康、理性回歸。三2011年房地產市場調控政策展望2011年1月26日，國務院常務會議研究部署房地產市場調控的八項措施，同日，國務院辦公廳下發《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（國辦發〔2011〕1號）（下稱“國八條”）。主要內容包括：進一步落實地方政府責任；加大保障性安居工程建設力度；調整完善相關稅收政策，加強稅收征管；強化差別化住房信貸政策；嚴格住房用地供應管理；合理引導住房需求；落實住房保障和穩定房價工作的約談問責機制；堅持和強化輿論引導。其中，比2010年更加嚴厲和明確的措施有：一是要求各城市人民政府確定并公布本地區年度新建住房價格控制目標。二是明確要求貸款購買第二套住房首付款比例不低于60%，貸款利率不低于基準利率的1.1倍。三是要求有關地區從嚴制定和執行住房限購措施，對已有1套住房的當地戶籍居民家庭、能夠提供當地一定年限納稅證明或社會保險繳納證明的非當地戶籍居民家庭，限購1套住房；對已擁有2套及以上住房的當地戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非當地戶籍居民家庭、無法提供一定年限當地納稅證明或社會保險繳納證明的非當地戶籍居民家庭，暫停在本行政區域內向其售房。四是將未公布房價控制目標、房價漲幅超目標、未完成保障性安居工程目標任務、差別化信貸和稅收政策執行不到位、個人住房信息系統建設滯后等均納入約談問責范圍。“國八條”的核心是：運用財稅、金融、土地等經濟手段和問責、限購等行政手段從供給和需求兩