新環保法實施一年回顧與展望

2015年1月1日，《中華人民共和國環境保護法修正案》（以下簡稱“新環保法”）開始實施。這部被稱為“長出了牙齒”的法律，有著鮮明的特點：一是突破了“為城市立法、為企業立法、為污染立法”的窠臼；二是明確了“為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”的立法宗旨，宣示了環境保護的基本國策地位；三是確立了“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的原則；四是推動建立基于環境承載能力的綠色發展模式，建立多元共治的現代環境治理體系，完善了生態環境保護與環境污染防治的制度體系，增加了環境信息公開和公眾參與制度，強化了政府、企業、公民的義務與責任。[1]一年多來，新環保法帶著“用一部法律的修訂去衛護這一片青山綠水”的美好愿景，承載著“保障公眾健康，推進生態文明建設”的使命，在實施過程中既令人充滿期待，也讓人們感受到“最嚴格制度”的威力；既遭遇了“法外執法”的責難，也背負了加大經濟下行壓力的罵名。如何評價和理性看待這部法律及其實施效果？在對中國具有特別重要意義的“十三五”時期，環保法治建設應如何推進？值得深思。一立法先行，制度的“籠子”日益細密法治之路，立法先行。新環保法針對體制機制不順、制度無法落地、實施困難等問題，通過明確政府、企業、個人的權利與義務，建立多元共治、社會參與的環境治理體制；同時，強化政府義務與責任，完善監督制度，建立官員環境保護考核制度、公眾參與和公益訴訟制度、行政問責制度。這體現了“用最嚴格的制度體系”保護生態環境的要求，讓新環保法帶上了“高壓電”。但由于新環保法被定位為環保領域的基礎性法律，不可能規定具體的操作性內容，高壓如何“輸電”、如何讓“高壓”發揮作用，依然是極大的問題。為了保證新環保法的實施，制定配套法規、規章、政策成為首要任務。2015年的環保立法十分活躍，制定發布法律、法規、規章和規范性文件85件。據統計，除了全國人大常委會通過新修訂的《大氣污染防治法》以外，國務院和國務院辦公廳發布相關法規和規范性文件18件，如《水污染防治行動計劃》《企業信息公示暫行條例》等；環保部制定或修訂部門規章和規范性文件21件，[2]如《環境保護公眾參與辦法》《突發環境事件應急管理辦法》《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《企業事業單位環境信息公開辦法》等；國家發改委、國土資源部、水利部、農業部等部門發布部門規章和規范性文件33件，如《2015年循環經濟推進計劃》《礦山地質環境保護規定》《水土保持生態環境監測網絡管理辦法》等；中共中央辦公廳、國務院辦公廳以及各部委聯合發布規章和規范性文件12件，如《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》等；此外，環保部還與商務部、工業和信息化部聯合發布《企業綠色采購指南（試行）》，向社會推薦《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》等技術指南。這些規章和規范性文件的發布，把新環保法的“籠子”編織得更細，使以法治思維和法治方法保護生態環境的理念能夠真正落實。針對法律只能規定行政問責但黨委的環境保護責任不能由法律明確規定而被虛化的情況，從2015年7月開始，中共中央辦公廳、國務院辦公廳陸續發布了《環境保護督察方案（試行）》《生態環境監測網絡建設方案》《開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《編制自然資源資產負債表的試點方案》等文件，[3]建立了環境保護“黨政同責”制度，要求黨政領導干部“同有職責”，在違反職責時“同樣承擔責任”，并且實施“終生追責”，進一步完善了“多元共治”的體制機制，制度的“籠子”更加牢固。[4]從理論上看，黨的十八屆四中全會決定明確將黨內規定納入國家法治體系，解決了“黨政同責”從“事理”到“法理”、從“政策”到“法規”的問題。在實踐中，采取了中共中央和國務院黨政聯合出臺文件的方式，明確黨委和政府共同落實黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的要求，其效力在國家方面屬于行政規章，在黨的方面屬于黨內法規。從制度設計上看，環境保護督察、生態環境監測網絡建設、領導干部自然資源資產離任審計、自然資源資產負債表編制與黨政領導干部生態環境損害責任追究之間具有內在的邏輯聯系，它們共同形成了黨政領導干部生態環境損害終身追責制度。其中，建立環保督察工作機制是抓手，它為嚴格落實環境保護主體責任、完善領導干部目標責任考核制度、追究領導責任和監管責任奠定了基礎。完善生態環境監測網絡是科學依據，通過全面設點、全國聯網、自動預警，為依法追責提供事實證據。編制自然資源資產負債表、開展領導干部自然資源資產離任審計試點是途徑，通過建立比較成熟、符合實際的審計規范，推動領導干部守法守紀、守規盡責，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全。終身追責是底線，按照“客觀公正、科學認定、權責一致”的原則，針對決策、執行、監管，明確責任追究。其實，建立了完善的配套制度后，終身追責在技術上并不困難。但是，追責本身并不是目的，而是一種倒逼黨政機關慎重決策、對人民群眾利益負責、對生態安全負責的手段。二嚴格執法，鐵腕治污的“棒子”初現威力法律的生命在于實施，再細密的“籠子”，棄之不用也無異于紙上談兵。以新環保法實施為契機，加大嚴格執法力度，必需而且必要。環保部作為法律授權的環境保護主管部門，依法行使按日計罰、查封扣押、限產停產、公開約談等多種執法權力。2015年，環保部高舉法律的“大棒”，鐵腕執法，令人振奮。新環保法明確規定了地方政府的環境質量責任制度，2014年5月，環保部出臺《環境保護部約談暫行辦法》，列舉了11種約談情形，以督促地方政府履職盡責[5]。截至2015年11月底，環保部已約談15個城市的主政官員，與地方“主官”直接約談，讓地方政府切實承擔起保護和改善環境的職責。這種督政約談是一種“柔性”行政行為，對責任主體以誡勉和警示為主，但隨著“區域限批”“掛牌督辦”“媒體披露”等“硬性”措施的跟進，環保督政約談的“剛性”逐步顯現。[6]2015年3月，環保部以“嚴守生態保護紅線”為由，叫停了爭執多年的金沙江小南海水電站項目。目前被約談事由占首位的為大氣污染，2015年在被約談的15個城市中，至少有滄州、臨沂、承德、呂梁、馬鞍山、鄭州、百色七地涉及空氣質量或大氣排污問題。2015年11月初以來，東北地區持續出現大范圍空氣重污染過程，環保部啟動重污染天氣督查工作，派出8個督查組對遼寧、吉林、黑龍江三省進行全面督查，重點檢查各省、市、縣重污染天氣應急預案的啟動、預警發布、各項響應措施的落實情況及秸稈禁燒、燃煤污染治理、建設工程施工現場揚塵控制、渣土運輸車輛密閉、黃標車和老舊車輛淘汰等工作情況。[7]11月下旬，環保部又啟動了對京津冀地區的重污染天氣督察。[8]新環保法賦予了環保部門按日計罰、查封扣押、限產停產、公開約談等多種執法權力，黨政同責也有了明確規定，制度的“落地”有賴于嚴格執行，更有賴于對敢于“以身試法”者的嚴肅處理。公開約談作為一種督政形式，其“威力”在于各項法律措施的落實以及對黨政領導“言而無信”的責任追究到位。2015年11月，環保部通報2014年度重點流域水污染防治專項規劃考核結果，點名通報流域考核不及格省份中水質得分最低、不及格控制單元覆蓋全行政區的北京市朝陽區、天津市靜海縣、河北省廊坊市、河南省新鄉市、湖北省宜昌市，對于這些被通報的城市（區），明確了暫停其新增主要水污染物排放建設項目環評審批的行政處理。[9]地方黨委和政府的環境保護職責的真正落實，必須問責到人。黨政同責制度的實施，需要多部門協同執行。2015年9月14日，中央紀委監察部網站通報，對河南省駐馬店市平輿縣縣委書記王兆軍、縣長張懷德進行誡勉談話處理，對平輿縣副縣長楊荔行政記大過處分，對平輿縣環保局副局長胡超峰、平輿縣產業集聚區管委會副主任霍林分別給予行政降級處分。[10]他們被處分的直接原因，是對環保部的約談表態未能落實。這是被追究環境責任的首個案例。紀委監察追究，落實黨政同責、同時問責，成為新環保法實施的“重武器”。新環保法明確規定了企業在防治環境污染、保護生態環境方面的主體責任。加大處罰力度，提高違法成本是新環保法實施的一個“大棒”。2015年以來，環保部對一批企業進行了調查并嚴格依法懲處。10月20日，甘肅中糧可口可樂飲料有限公司偽造污水監測數據，逃避環保監管，蘭州市公安局對中糧可口可樂飲料有限公司的主管人員處以行政拘留5天的處罰。[11]11月5日，中石油四川石化有限責任公司被責令限期整改，同時對該公司污染物超標排放的違法行為進行立案查處。[12]環保部部長陳吉寧在向全國人大常委會法工委做的報告中，列舉了2015年1～8月環保部門的執法成果：全國范圍內實施按日連續處罰案件405件，罰款數額近3.3億元；實施查封、扣押案件2400件；實施限產、停產案件1524件。全國共檢查企業100余萬家次，責令停產近2.3萬家，關停取締1.5萬余家，罰款3.5萬余家。[13]三建立機制，環境司法的“路子”漸趨暢通環境保護以行政機制為主，是過去環保立法的基本思路，司法在環境保護方面發揮的作用非常有限。新環保法完善了環境法律責任體系并建立了環境公益訴訟制度，為司法機關依法履職、保護環境提供了制度基礎。為配合新環保法的實施，法院、檢察院成立了專門審判組織，積極推進試點，制定司法解釋和司法政策，建立司法機制，暢通審判渠道，環境司法的生態環境保護職能日益彰顯。最高人民法院于2014年7月頒布《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，加強頂層設計，提供政策指引，還先后制定《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，發布典型案例，統一裁判尺度。最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。[14]2014年以來，全國各級法院發揮審判職能，依法懲處污染環境、破壞資源等犯罪行為，加大環境權益保護力度，嚴格貫徹損害擔責、全面賠償原則，共受理環境資源類案件23萬余件。[15]審判機構專門化取得重大進展。2014年6月，最高人民法院成立環境資源審判庭。截至2015年9月，全國24個省份的人民法院設立環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭共計456個。貴州、福建、海南、江蘇、河北、山東、廣西、河南等地的高級人民法院設立了環境資源審判庭，福建、貴州、江蘇、海南4省建立三級環境資源審判組織體系。[16]專門化審判機制逐步建立。環境公益訴訟積極穩妥進行。貴州、山東、江蘇、福建、海南、重慶、甘肅、北京、寧夏、遼寧、河南、安徽、浙江等13地法院共受理公益訴訟案件36件；貴州受理并審結檢察機關提起公益訴訟2件。海南、昆明、貴陽、無錫、龍巖等地法院設立了公益訴訟專項資金。福建、貴州、江蘇等地在公益訴訟案件審判中實行了環境保護禁止令，并積極探索生態恢復型司法。2015年1月1日，新環保法實施第一天，福建南平市中級人民法院受理了自然之友環境研究所和福建綠家園提起的環境公益訴訟。2015年10月29日，該案一審宣判原告勝訴，法院判定敗訴方支付原告律師費和合理辦案費用16萬元、訴訟費3萬元；限期5個月進行補種復綠并管護3年，若不能完成，則承擔生態修復費用110.19萬元；補償破壞期間生態服務功能損失費用127萬元。[17]該案不僅是新環保法實施后的公益訴訟第一案，而且是首次由民間環保組織對生態破壞提起公益訴訟并勝訴，法院探索公益訴訟裁判方式、責任承擔方式的案件，具有標本意義。審判理論專門化助力環境司法。最高人民法院在2015年5月成立環境資源司法研究中心，聘請了全國30多位法學專家學者作為中心研究人員，同時聘請了50多位來自不同領域的專家學者作為咨詢人員。[18]最高人民法院在中國人民大學法學院、武漢大學法學院建立環境司法理論研究基地，設立唐山中院、呼倫貝爾中院、吉林中院、黑龍江林區中院、無錫中院、龍巖中院、漳州中院、東營中院、洛陽中院、武漢海事法院、海口中院、重慶萬州區法院、貴州清鎮市法院、昆明中院、玉樹中院15個首批環境資源司法實踐基地。[19]貴州、江蘇、云南等地法院聚焦環境司法熱點問題，舉辦環境司法論壇，推出了一批高質量的理論研究成果。國際合作與交流擴大中國環境司法影響力。2015年，最高人民法院首次在博鰲亞洲論壇設立環境司法分論壇，[20]舉辦金磚國家大法官論壇，舉行中韓、中法環境司法研討會。案件管轄制度改革。一些地方法院積極探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度。貴州高級人民法院根據主要河流的流域范圍將全省劃分為4個生態司法保護板塊，由4個中級人民法院、5個基層法院對環境保護案件實行集中管轄。湖北、廣東、新疆生產建設兵團法院經最高人民法院批準，確定部分中級人民法院就環境公益訴訟案件實行跨行政區劃集中管轄。福建、江蘇、貴州等地在全省三級人民法院全面實行環境資源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”歸口審理模式，貴州清鎮、重慶萬州、山東蘭陵等地法院則實行包括執行職能在內的“四合一”模式。最高人民法院與民政部、環保部聯合下發《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》，為環境保護公益組織提起訴訟提供了便利。[21]福建、云南、重慶、河北、江蘇等地法院推進與公安、檢察、環境資源行政執法部門工作聯動，構建并完善環境多元化糾紛解決機制，形成環境資源保護合力。2015年7月1日，全國人大常委會通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。[22]次日，最高人民檢察院正式發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，[23]在北京、內蒙古、江蘇、貴州、福建等13個省份的檢察院開展公益訴訟試點。在試點工作中，檢察機關通過訴前程序糾正行政機關違法或不依法履職保護生態環境案件8起，相關行政機關已經糾正或者履行職責的6件。2015年11月，最高人民法院召開第一次全國環境審判工作會議，對新環保法實施以來的環境審判工作進行回顧，分析環境審判工作面臨的新形勢、新任務、新挑戰，明確了“以專門化助推環境資源審判工作，為加快推進生態文明建設提供更加有力的司法保障”的工作方向，確定了推進“審判機構專門化、審判機制專門化、審判程序專門化、審判理論專門化、審判隊伍專門化”的目標。四鼓勵支持，公眾參與的“籃子”逐步加大新環保法專設一章，規定信息公開與公眾參與，建立我國的環境保護公眾參與機制。2015年環保部部長陳吉寧上任伊始即向媒體宣告：“讓所有的污染源排放暴露在陽光下，要讓我們每一個人成為污染排放監督者，動員全社會力量一起來形成共治霧霾的局面。”[24]完善的公眾參與需要賦予公民知情權、參與權、表達權和監督權，并需要有切實可行的參與程序。2015年7月，環境保護部發布《環境保護公眾參與辦法》，[25]根據我國環境保護公眾參與現狀，明確了公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，強調依法、有序、自愿、便利的公眾參與原則，從實際出發，明確了基本的程序性規則，為新環保法的實施提供了可操作的規范。一些地方環境保護主管部門也發布了引導民間組織參與環境保護的指導性意見。政府環境信息公開，讓社會公眾知情，是公眾參與的前提。環保部大力推進信息公開，開通了官方微信、微博，同時要求各級環保部門也開設網站、微博、微信，鼓勵環保廳/局長開設自己的微博、微信。與此同時，一些過去很難看到的信息在環保部的網站或其他媒體上得到公開。據公眾環境研究中心（IPE）與自然資源保護協會（NRDC）發布的120個城市污染源環境公開指數評價報告，污染源信息公開工作進展顯著。2014～2015年度，120個城市污染源環境公開指數平均得分為44分，較2013～2014年度的28.5分有了大幅提升，其中115個城市得分有明顯提升。浙江、山東成為平均得分位于前兩位的省份。[26]各級法院大力推進司法信息公開，暢通案件受理渠道，明確主體資格，鼓勵社會組織提起環境民事公益訴訟。選任人民陪審員，建立環境資源審判專家庫。上網公開生效裁判文書，實行環境公益訴訟案件受理、調解情況公告制度，保障社會公眾的知情權。對重大案件實行庭審直播，及時發布環境資源審判信息，龍巖、漳州、南平、昆明、貴陽等地法院還建立了碳匯教育基地、公益林和生態示范園，加強法律法規宣傳，提高公眾生態文明意識。一些環境保護公益組織積極參與，在環境影響評價、生態保護、監督污染者、提起公益訴訟等方面發揮了重要作用。據民政部民間組織管理局統計，截至2014年第三季度，我國符合提起環境公益訴訟資格的民間組織有700多家。[27]2015年新環保法實施以來，有9個社會組織提起的30余起環境公益訴訟被法院受理，其中保護古村落、保護生物多樣性等公益訴訟案件，都是首次由環境保護公益組織提出。五任重道遠，環保法實施的“號子”尚待奏響新環保法實施以來，環境執法、環境司法、公眾參與有了新進步。但環境保護“應急多，缺常態；關注多，缺進展；制度多，缺保障；成效多，缺口碑”還是不爭的事實。這既與生態環境污染破壞容易、治理恢復困難的客觀規律有關，償還多年的環保欠賬絕非一日之功，需要有持之以恒的定力，也與新環保法實施之初，許多剛剛出臺的制度尚未真正運行有關，建立健全機制不可能一蹴而就，需要有足夠的耐心。我們必須清醒地看到，新環保法實施乃至整個環境法治建設，依然存在諸多薄弱環節，這也是環境保護形勢嚴峻的重要原因。如果說，“十三五”時期是中國環境保護的重要戰略機遇期，“十三五”規劃也將在“綠色發展”的理念下對環境保護進行全面布局，那么生態環境法治建設必須進一步加強，運用法治思維與法治方法建設生態文明的任務還非常艱巨，需要各方面付出巨大努力。臨沂被環保部約談后，市政府突擊對全市57家污染大戶緊急停產整頓，成為全國唯一在約談后采取停產整頓的城市，由此引發了新環保法是否拖累地方經濟發展的爭論。雖然在環保部的迅速有力回應下得到平復，但也讓人感受到以緩解經濟下行壓力之名放棄環境保護的勢力之強大，調結構、轉方式還沒有真正在各級地方政府及其領導干部中“內化于心，外化于行”。“GDP崇拜”仍然有相當大的市場。這對環境立法如何通過健全自然資源產權制度，建立資源價格的市場形成機制，形成環境資源使用權交易市場，