第一章環境規劃與管理概述第一節環境規劃與管理的基本概念第二節環境規劃與管理思想與理論的產生和發展第三節環境規劃與管理的對象和內容

第一節環境規劃與管理的基本概念

一、環境規劃與管理的含義（一）環境管理的含義（二）環境規劃的含義

（一）環境管理的含義

1.環境管理的提出1972年,在《人類環境宣言》中提出“保護和改善人類環境是關系到全世界各國人民的幸福和經濟發展的重要問題，也是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責任”。提出了環境管理的原則，包括指定適當的國家機關管理環境資源；應用科學和技術控制環境惡化和解決環境問題；開展環境教育和發展環境科學研究；確保各國際組織在環境保護方面的有效和有力的協調作用等。

1974年，在墨西哥，由聯合國環境規劃署和聯合國貿易與發展會議聯合召開的資源利用、環境與發展戰略方針專題討論會上形成了三點共識：（1）全人類的一切基本需要應得到滿足；（2）要發展以滿足需要，但又不能超出生物圈的容許極限；

（3）協調這兩個目標的方法即環境管理。

1974年，美國學者G.H.休威爾編寫的《環境管理》一書，指出“環境管理是對損害人類自然環境質量的人的活動（特別是損害大氣、水和陸地外貌的質量的人的活動）施加影響”。1987年，多諾爾在《環境管理專業實踐》中認為環境管理是一個“橋梁專業”，“它致力于系統方法發展信息協調技術”，“在跨學科的基礎上，根據定量和未來學的觀點，處理人工環境的問題”。2.環境管理的含義庫克（Cooke）等在其《環境管理中的地形學》（1990）中采用類似的定義，將環境管理描述為“人類利用土地、大氣、植物和水的一系列活動”。1987年，劉天齊主編的《環境技術與管理工程概論》中對環境管理的含義作出了如下論述：“通過全面規劃，協調發展與環境的關系；運用經濟、法律、技術、行政、教育等手段，限制人類損害環境質量的活動；達到既要發展經濟滿足人類的基本需要，又不超出環境的容許極限?！?992年賴斯等在《環境管理》著作中對環境管理的定義：“通過在有組織的群體里建立一個有利于人們發揮其成績的環境，以實現既定的目標。” 根據國內外學者的研究成果，要比較全面地理解環境管理的含義，應該注意以下幾個基本問題：第一，協調發展與環境的關系。第二，動用各種手段限制人類損害環境質量的行為。第三，環境管理是跨學科領域的新興綜合學科。第四，環境管理和任何管理活動一樣，也是一個動態過程。第五，環境管理需要各國采取協調合作的行動。（二）環境規劃的含義

1.環境規劃的提出1972年聯合國人類環境會議上，在《人類環境會議宣言》中明確指出“合理的計劃是協調發展的需要和保護與改善環境的需要相一致的”，“人的定居和城市化工作需加以規劃”、“避免對環境的不良影響”、“取得社會、經濟和環境三方面的最大利益”，“必須委托適當的國家機關對國家的環境資源進行規劃、管理或監督，以期提高環境質量”。我國環境保護法第四條規定：“國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展規劃，國家采取有利于環境保護的經濟、技術政策和措施，使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調?！蔽覈h境保護法第十二條規定：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門，應當會同有關部門對管轄區范圍內的環境狀況進行調查和評價，擬定環境保護規劃，經計劃部門綜合平衡后，報同級人民政府批準實施?！杯h境規劃是國民經濟和社會發展的有機組成部分，是環境管理的首要職能，是環境決策在時間、空間上的具體安排，是規劃管理者對一定時期內環境保護目標和措施作出的具體規定，是一種帶有指令性的環境保護方案。環境規劃的目的是在發展經濟的同時保護環境，使經濟與社會協調發展。環境規劃的實質是一種克服人類經濟社會活動和環境保護活動盲目和主觀隨意性的科學決策活動。

2.環境規劃的含義（1）規劃職能是環境管理的首要職能。（2）環境目標是環境規劃與環境管理的共同核心。（3）環境規劃與管理具有共同的理論基礎。

3.環境管理與環境規劃的關系二、環境規劃與管理的目的和任務（一）環境規劃與管理的目的

(二）環境規劃與管理的任務（三）環境規劃與管理的作用（一）環境規劃與管理的目的 環境問題的產生有兩個層次上的原因：一是思想觀念層次上的；一是社會行為層次上的。基于這種思考，人們終于認識到必須改變思想觀念，必須對人類自身的行為進行規劃與管理，保證人類與環境能夠持久地、和諧地協同發展下去。 環境規劃與管理的根本目的就是通過對可持續發展思想的傳播，使人類社會的組織形式、運行機制以至管理部門和生產部門的決策、計劃和個人的日常生活等各種活動，符合人與自然和諧相處的原則，并以制度、法律、體制和觀念的形式體現出來，創建一種可持續的發展模式和消費模式。（二）環境規劃與管理的任務 環境管理的基本任務應該是：轉變人類社會的基本觀念和調整人類社會的行為。 環境文化的建設是環境規劃與管理的一項長期的根本的任務。文化決定著人類的行為，只有轉變了過去那種視環境為征服對象的文化，才能從根本上去解決環境問題。 人類的社會行為分為政府行為、市場行為和公眾行為三種。 政府行為是總的國家的管理行為，諸如制定政策、法律、法令、發展計劃并組織實施等；市場行為是指各種市場主體包括企業和生產者個人在市場規律的支配下，進行商品生產和交換的行為；公眾行為則是指公眾在日常生活中諸如消費、休閑和旅游等方面的行為。這三種行為都可能會對環境產生不同程度的影響。（三）環境規劃與管理的作用1.促進環境與經濟、社會可持續發展2.保障環境保護活動納入國民經濟和社會發展計劃3.實施環境政策、法規和制度的主要途徑4.實現以較小的投資獲取較佳的環境效益第二節環境規劃與管理思想與理論的

產生和發展

20世紀60年代末至70年代初，由于“八大公害”和《增長的極限》喚起了世人的環境意識，引發了人類對環境問題的第一次認識高潮。1972年聯合國人類環境會議召開，在全球環境保護發展史上樹立起第一個路標；

20世紀80年代末到90年代初，由于全球性環境問題日趨嚴重和《我們共同的未來》，引發了人類對環境問題的第二次認識高潮。1992年聯合國環境與發展會議召開，提出了可持續發展理念，在全球環境保護發展史上樹立起第二個路標；

21世紀初，人類在可持續發展道路上的障礙日見明顯以及《聯合國千年宣言》，引發了人類對環境問題的第三次認識高潮。2002年聯合國可持續發展首腦會議召開，以“人類、地球及繁榮”為主題，對未來20年全球可持續發展制定《執行計劃》，在全球環境保護發展史上樹立起第三個路標。

一、第一個路標—1972年聯合國人類環境會議

二、第二個路標—1992年聯合國環境與發展會議三、第三個路標—2002年聯合國可持續發展世界首腦會議一、第一個路標

1972年聯合國人類環境會議——背景

20世紀50～60年代發生的震驚世界的“八大公害”事件，引起了西方工業國家的人民對公害的強烈不滿，促使一批科學家積極參與環境問題的研究，發表了許多報告和著作，形成了有代表性的觀點和學派，并對環境規劃與管理思想和理論的發展產生了重要的影響。（1）由58個國家152位成員組成的通訊顧問委員會為會議提供的一份非正式報告－《只有一個地球》。（2）大會通過的《人類環境宣言》。該宣言將會議形成的共同看法和制定的共同原則加以總結，提出了7個共同觀點和26項共同原則。初步構筑起環境規劃與管理思想和理論的總體框架。

一、第一個路標

1972年聯合國人類環境會議——成果中國環境保護事業進入起步階段1973年在北京召開了全國第一次環境保護會議。會議之后，國務院頒布了《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》。從此，中國的環境保護事業進入起步階段。1978年國家頒布的新憲法規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”首次將環境保護確定為政府的一項基本職能。1979年國家頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》為我國環保機構的建設提供了法律依據。1983年12月召開了第二次全國環境保護會議。會議提出了環境保護是我國的一項基本國策和同步發展方針，這是環境保護工作戰略思想的大突破、大轉變，是環境管理認識上的一次重大飛躍。

1989年5月召開的第三次全國環境保護會議，正式推出了新的五項環境管理制度。在環境規劃與管理模式探索的過程中，我國明確地提出要開拓有中國特色的環境保護道路。其主要內涵有兩個方面：在大政方針上，以環境與經濟協調發展為宗旨，把在20世紀80年代初以來陸續提出的預防為主、誰污染誰治理和強化環境管理等政策思想確定為環境保護的“三大政策”；在具體制度措施上，形成了以“八項環境管理制度”為主要內容的一套環境管理制度，促使環境規劃與管理工作由一般號召走上靠制度管理的軌道。閱讀材料：八大公害事件

事件名稱

發生時間

發生地點污染類型污染源/物擴散途徑/致害原因受體（人）反應/后果馬斯河谷煙霧事件

1930.12比利時馬斯河谷大氣污染谷地中工廠密布，煙塵、SO2排放量大河谷地形，逆溫天氣且有霧，不利于污染物稀釋擴散；SO2、SO3和金屬氧化物顆粒進入肺部深處咳嗽、呼吸短促、流淚、喉痛、惡心、嘔吐、胸悶窒息；幾千人中毒，約60人死亡洛杉磯光化學煙霧事件

1943.5－10

美國洛杉磯市

大氣污染光化學污染(二次污染)該市400萬輛汽車每天耗油2500×

104L，排放烴類1000多噸

三面環山，靜風，不利于空氣流通；陽光充足，石油工業廢氣和汽車廢氣在紫外線作用下生成光化學煙霧

刺激眼、喉、鼻，引起眼病和咽喉炎；大多數居民患病，65歲以上老人死亡近400人

事件名稱

發生時間

發生地點污染類型污染源/物擴散途徑/致害原因受體（人）反應/后果多諾拉煙霧事件1948.10美國多諾拉鎮大氣污染河谷內工廠密集，排放大量煙塵和SO2

河谷形盆地，又遇逆溫和多霧天氣，不利于污染物稀釋擴散；SO2、SO3和煙塵生態硫酸鹽氣溶膠，吸入肺部咳嗽、喉痛、胸悶、嘔吐、腹瀉；4天內43%的居民（約6000人）患病，近20人死亡倫敦煙霧事件1952.12英國倫敦市大氣污染居民取暖燃煤中含硫量高，排放大量SO2和煙塵逆溫天氣，不利于污染物稀釋擴散；SO2等在金屬顆粒物催化下生成SO3、硫酸和磷酸鹽，附著在煙塵上吸入肺部胸悶、咳嗽、喉痛、嘔吐；4天內死亡人數比往年同期多4000人，歷年共發生12起，死亡近萬人事件名稱

發生時間

發生地點污染類型污染源/物擴散途徑/致害原因受體（人）反應/后果水俁(病)

事件1953—1956日本熊本縣水俁市海洋污染、汞污染(二次污染)氮肥廠含汞催化劑隨廢水排入海灣無機汞在海水中轉化為甲基汞，被魚、貝類攝入，并在魚體內富集，當地居民食用含甲基汞的魚而中毒口齒不清、步態不穩、面部癡呆、耳聾眼瞎、全身麻木，最后精神失常；截至1972年有283人患??；其中60人死亡，22個嬰兒先天神經受損四日事件(哮喘病)1961日本四日市，并蔓延到幾十個城市大氣污染工廠大量排放SO2和煤塵，其中含鈷、錳、鈦等重金屬顆粒重金屬粉塵和SO2隨煤塵進入肺部支氣管炎、支氣管哮喘、肺氣腫；患者500多人，其中36人因哮喘病死亡事件名稱

發生時間

發生地點污染類型污染源/物擴散途徑/致害原因受體（人）反應/后果米糠油事件1968日本愛知縣等23個府縣食品污染、多氯聯苯污染米糠油生產中用多氯聯苯作熱載體，因管理不善，多氯聯苯進入米糠油中食用含多氯聯苯的米糠油眼皮浮腫、多汗、全身有紅丘疹，重癥患者惡心嘔吐、肝功能下降、肌肉疼痛、咳嗽不上，甚至死亡；患者5000多人，死亡16人，實際受害者超過1萬人富山事件(骨痛病)1972日本富山縣神通川流域，并蔓延至其他七條河的流域水體污染、土壤污染、鎘污染煉鋅廠未處理的含鎘廢水排入河中用河水灌溉稻米，使米中也含鎘，變成鎘米，當地居民長期飲用被鎘污染的河水和食用鎘米而中毒開始時關節痛，繼而神經痛和全身骨痛，最后骨骼軟化萎縮、自然骨折、飲食不進、衰弱、疼痛至死；截至1968年5月確診患者258例，其中死亡128例，至1977年12月又死亡79例二、第二個路標

1992年聯合國環境與發展會議－背景

1983年，《新發展觀》一書中指出新的發展觀是“整體的”、“綜合的”和“內生的”。其經濟發展不僅包含數量上的變化，而且還包括收入結構的合理化、文化條件的改善、生活質量的提高，以及其他社會福利的增進。

1984年10月，聯合國世界環境與發展委員會成立后，即在委員會主席、挪威首相布倫特蘭夫人的領導下，編寫了《我們共同的未來》，這是關于人類未來的綱領性文獻。報告分三個部分，共12章?！段覀児餐奈磥怼逢U述了“從一個地球到一個世界”的總觀點，并明確提出持續發展戰略，即“滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。二、第二個路標

1992年聯合國環境與發展會議－成果

1992年6月3-14日，聯合國環境與發展會議在巴西里約熱內盧召開，討論了人類生存面臨的環境與發展問題，通過了《里約環境與發展宣言》和《21世紀議程》兩個綱領性文件。這次會議被認為是人類邁入21世紀的意義最為深遠的一次世界性會議。

《里約環境與發展宣言》重申了1972年6月16日在斯德哥爾摩通過的聯合國《人類環境宣言》的觀點和原則，并在認識到地球的整體和相互依存性的基礎上，對加強國際合作，實行可持續發展，解決全球性環境與發展問題，提出了27項原則。各國政府代表還簽署了聯合國《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《關于森林問題的原則聲明》等國際文件和公約?！独锛s環境與發展宣言》明確提出可持續發展的定義原則:該宣言進一步明確了實現可持續發展的國際合作原則；該宣言進一步重申了公眾參與可持續發展的原則；該宣言還進一步強調了可持續發展進程中環境規劃與管理的實施原則?！叭祟悜碛幸耘c自然相和諧的方式過健康而富有生產成果的生活的權利”，并“公平地滿足今后世代在發展與環境方面的需要”。

《21世紀議程》議程共分五個部分：第一部分，引言；第二部分，社會和經濟方面；第三部分，為發展的資源保護和管理；第四部分，加強主要團體的作用；第五部分，實施的方法。全文共40章20余萬字，論述了117個方案領域，提供了一個從現在起至21世紀的行動藍圖，涉及了與地球持續發展有關的所有領域。中國環境保護事業進入發展階段

1992年7月，黨中央、國務院批準了《中國環境與發展十大對策》，明確提出了實行可持續發展戰略及主要對策措施。1994年3月，國務院發布《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，確定了實施可持續發展戰略的行動目標、政策框架和實施方案。1994年8月，國家計委和國家環保局聯合頒布了《環境保護計劃管理辦法》，規范了環境規劃與管理工作。1996年7月，第四次全國環境保護會議召開，提出了《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》，明確“實施污染物排放總量控制計劃”和“中國跨世紀綠色工程計劃”。1998年，國家環?？偩诸C布了《全國環境保護工作（1998-2002）綱要》，提出了“一控雙達標”（全國主要污染物實施總量控制；工業污染源排放污染物要達到國家或地方規定的標準；全國重點城市環境空氣、地面水環境質量，按功能區分別達到國家規定的標準）和33211工程，加大了重點地區和重點流域的治理力度。2002年1月，第五次全國環境保護會議召開，會議提出了《國家環境保護“十五”計劃》，明確了“十五”期間努力完成控制污染物排放總量，改善重點地區環境質量，節制生態惡化趨勢“三大任務”。三、第三個路標

2002年聯合國可持續發展世界首腦會議－背景

1992年里約聯合國環境與發展會議之后，國際社會在可持續發展領域出現了許多積極變化。全球環境形勢依然嚴峻。聯合國環境規劃署發表的2000年環境報告指出，盡管一些國家在控制污染方面取得了進展，環境退化速度放慢，但總體上全球環境惡化的趨勢仍沒有得到扭轉。

2000年9月聯合國召開千年首腦會議，在這場歷來規模最大的世界領袖聚會上，150位與會國家與政府元首通過《聯合國千年宣言》，將《21世紀議程》與1992年以來聯合國舉行的重大會議相關結論匯總成21世紀人類發展的努力目標。

三、第三個路標

2002年聯合國可持續發展世界首腦會議－成果

2002年8月26日至9月4日，聯合國可持續發展世界首腦會議在南非約翰內斯堡舉行，會議產生了兩項最終成果：《執行計劃》和《政治宣言》。

《執行計劃》首先重申對世界可持續發展具有基石作用的里約峰會的原則和進一步全面貫徹實施《21世紀議程》。認為《執行計劃》是里約峰會原則的繼續，強調全方位采取具體行動和措施，包括執行“共同而有區別的責任”的原則在內，實現世界的可持續發展。會議發表的《政治宣言》由69條組成。

宣言最后呼吁聯合國監督這次峰會所取得的成果的貫徹執行，承諾團結一切力量拯救地球，促進人類發展和贏得全人類的繁榮與和平，并向全世界人民宣告：相信人類可持續發展的共同愿望定能實現。

我國環境保護事業的發展趨勢

黨的十六屆三中全會上提出了堅持科學發展觀，全國正在積極推行可持續發展戰略，推進經濟、社會、資源、環境的協調發展，努力建成一個以資源合理開發利用、生態環境健全優美為基礎的國民經濟體系。2002年6月，頒布了《清潔生產促進法》；2002年10月，頒布了《環境影響評價法》，標志著國民經濟戰略性調整正在深化。

閱讀材料：世界環境日

1972年10月，第27屆聯合國大會通過決議，將6月5日定為“世界環境日”。右上圖為世界環境日標志。

聯合國根據當年的世界主要環境問題及環境熱點，有針對性地制定每年的“世界環境日”的主題。1974年以來歷年主題見下頁表格。

聯合國系統和各國政府每年都在世界環境日這一天開展各種活動，宣傳保護和改善人類環境的重要性，聯合國環境規劃署同時發表《環境現狀的年度報告書》，召開表彰“全球500佳”國際會議。歷年世界環境日主題

1974年只有一個地球1975年人類居住1976年水：生命的重要源泉1977年關注臭氧層破壞、水土流失、土壤退化和濫伐森林1978年沒有破壞的發展1979年為了兒童的未來-沒有破壞的發展1980年新的10年，新的挑戰—沒有破壞的發展1981年保護地下水和人類食物鏈，防治有毒化學品污染1982年紀念斯德哥爾摩人類環境會議10周年-提高環境意識1983年管理和處置有害廢棄物，防治酸雨破壞和提高能源利用率1984年防治沙漠化1985年青年、人口、環境1986年環境與和平1987年環境與居住1988年保護環境、持續發展、公眾參與1989年警惕，全球變暖1990年兒童與環境1991年氣候變化-需要全球合作1992年只有一個地球-齊關心，共分享1993年貧窮與環境-擺脫惡性循環1994年一個地球，一個家庭1995年各國人民聯合起來，創造更加美好的未來1996年我們的地球、居住地、家園1997年為了地球上的生命1998年為了地球上的生命-拯救我們的海洋1999年拯救地球就是拯救未來2000年2000環境千年，行動起來吧！2001年世間萬物生命之網2002年使地球充滿生機2003年水-二十億人生命之所系2004年海洋存亡，匹夫有責2005年營造綠色城市，呵護地球家園2006年沙漠與荒漠化2007年冰川消融，后果堪憂2008年改變傳統觀念，推選低碳經濟。

第三節環境規劃與管理的對象和內容

一、環境規劃與管理的對象和手段二、環境規劃與管理的原理和內容一、環境規劃與管理的對象和手段

（一）環境規劃與管理的對象（二）環境規劃與管理的手段（一）環境規劃與管理的對象

1.現代系統管理的“五要素論”對于環境規劃與管理，其研究對象也應包括人、物、資金、信息和時空5個方面：（1）人是第一個主要對象。（2）物也是重要研究對象。（3）資金是系統賴以實現其目標的重要物質基礎，也是規劃與管理的研究對象。（4）信息是系統的“神經”，信息也是規劃與管理的重要對象。（5）任何管理活動都是在一定的時空條件下進行的，環境規劃與管理的一個突出特點是時空特性日益突出，則時空條件亦應成為重要的研究對象。（1）個人：個人行為是環境規劃與管理的主要對象之一。（2）企業：企業行為是環境規劃與管理的又一重要對象。（3）政府：作為社會行為主體的政府，其行為對環境的影響是復雜的、深刻的。

2.人類社會經濟活動主體的三個方面（二）環境規劃與管理的手段1.行政手段 根據國家行政法規所賦予的組織和指揮權力，對環境資源保護工作實施規劃與管理。2.法律手段 是環境規劃與管理的一種強制性手段3.經濟手段 是指利用價值規律，運用價格、稅收、信貸等經濟杠桿，充分發揮價值規律在環境管理過程的杠桿作用。

4.技術手段 指借助那些既能提高生產率，又能把對環境污染和生態破壞控制到最小限度的工藝技術以及先進的污染治理技術等來達到保護環境目標的手段。5.宣傳教育手段 是環境管理不可缺少的手段。環境宣傳既是普及環境科學知識，又是一種思想動員。二、環境規劃與管理的原理和內容（一）環境規劃與管理的原理（二）環境規劃與管理的內容（一）環境規劃與管理的原理1.環境規劃與管理的法規體系根據環境法學基礎理論，介紹環境保護法律、環境管理制度、環境標準和環境管理體系。詳見第二章。2.環境規劃與管理的相關理論包括現代管理