《房屋登記辦法》實施的積極效應及推進措施

《房屋登記辦法》(以下簡稱《辦法》)實施一年多來，在轉變房屋登記理念、規范房屋登記行為、維護房地產交易安全、保護權利人的合法權益等方面發揮了重大作用。但在房屋登記實務中涉及業務類型廣泛、法理上存在爭議等問題和矛盾也不同程度地顯現，必須引起我們的高度重視。一、《辦法》實施的積極效應1.轉變登記觀念，法治意識不斷加強《辦法》依據《物權法》的基本原則和精神，對登記機構的具體職責、登記效力、程序、類型等進行了細化和完善。房屋登記已由以往的行政確權轉變為行政確認，登記機構從行政管理為主發展為服務社會為先。《辦法》取消了強制登記管理制度，代之以依申清登記原則，實現了登記不再是強制管理而是社會服務。房屋登記不僅是國家公權力對交易秩序的適當干預，更是物權變動的公示記載行為。在轉變觀念的同時，各地登記工作人員自覺學習和遵守法律規定，嚴格規范自身行為，依法行政意識得到增強。社會各界對登記的法治意識也隨之強化。預告登記、最高額抵押權登記以往不受重視，當事人缺乏申請登記的主動性，《辦法》的貫徹實施，使金融界、其他債權人風險防范意識和法治意識日益增強，依法申請房屋登記的積極性普遍高漲，有效地保護了自身的合法權益。2.注重登記程序，操作流程更加優化《辦法》是一部規范登記行為的程序法，促使登記機構從以往的重實體輕程序向實體和程序并重的方向發展。《辦法》對每一道登記程序界定清晰，賦予登記人員相應的職責，減少登記行為的隨意性和自由度，如在遵循一般登記程序外，還增添了詢問、實地查看和書面告知等制度，詢問結果必須由被詢問人簽字確認，實地查看的應填寫實地查看記錄，依職權更正登記應書面告知權利人等。《辦法》實施以來，登記機構以貫徹《辦法》為首要任務，不斷改進業務流程，從以往簡單的受理、審核、發證，到受理時需要詢問，審核時有針對性地實地查看、公告，發證前需要記載于登記簿等，每道登記程序更趨詳細，操作流程不斷得到優化和規范。3.增強服務意識，工作效率日趨提高《辦法》不僅強調登記程序，還進一步縮短辦事時限，原來各類登記辦理時限從30日至60日不等，現《辦法》根據登記種類的難易程度相應進行縮簡，如抵押權、地役權等只要10個工作日，異議登記僅需1個工作日。并將證書遺失作廢公告改為遺失聲明方式，公告時限由原來得6個月，根據實際縮短到1個月甚至更短。此外，登記呼號系統的啟用營造了有序的登記環境；指紋加密防偽措施的推行為更好地維護權利人的合法權益加固了防線：客戶滿意度調查以及定期回訪等制度的建立大幅提高了服務水平。這些便民、利民措施無不體現了登記機構已從強調管理走向主動服務，從管理者轉變為服務者，服務意識不斷增強，工作效率日趨提高。4.明晰登記權限，業務優化有章可循《辦法》實施之前，全國許多地區存在房地產交易機構與登記機構分離、國有土地與集體土地上房屋登記分別由不同機構受理且兩個機構分屬于不同主管部門的情況。機構分設導致登記效率低下，群眾辦證繁瑣，對于城郊結合部還會發生同一處房屋重復登記現象，從而埋下較大的行政風險。《辦法》明確規定房屋登記由房屋所在地的登記機構辦理，房地產交易與登記一體化成為登記機構規范化建設的基本要求。同時，首次將集體土地上房屋登記納入適用范疇，形成城鄉一體化登記模式。登記機構的明確和登記適用范圍的擴大，解決了長期以來困擾登記機構的房屋登記管轄范圍問題，促使各地加快整合登記機構，實現房地產交易與登記一體化、國有土地和集體土地上房屋一體化登記形式，避免政出多門，化解登記機構體制不順帶來的困惑和難題。5.設立預告登記，房產交易安全有保障《辦法》的立法宗旨就是更好地維護房地產交易安全。為此，《辦法》專節設立了房屋預告登記。對于當事人簽訂了買賣合同但發生無法及時交房或付清房款等事由的，買賣雙方當事人可向登記機構申請預告登記。經預告登記的房屋，預告權利人獲得優先取得房屋物權的法律保護。《辦法》實施一年多來，無錫等一些發達城市的登記機構辦理的商品房預告登記、商品房抵押預告登記量同比增長5到6倍，可見市場對新型登記的認同度很高，對規范房地產市場秩序、活躍市場交易發揮了重要而積極的作用。6.拓展登記內涵，社會需求得到滿足《辦法》的重要亮點和特色之一便是豐富了登記類型和登記權利。從原有的所有權、抵押權登記擴大到預告、更正、異議登記，從現房抵押登記擴大到在建工程抵押登記，從僅對建筑物進行登記延伸至構筑物登記，登記的權利從所有權、他物權發展到用益物權、物上請求權，構建了極為完備的登記制度。在如此健全的登記制度指導下，登記機構不斷改革業務系統，梳理業務種類，建立電子登記簿，形成了完備的法制化登記體系。形式多樣的登記種類，滿足了群眾日益增長的登記需求，提升了登記機構的社會地位。二、《辦法》實施中需要重新認識的一些問題1.基礎條件受限制，業務推進不均衡《辦法》新增的房屋登記類型，需要有完善的計算機操作系統作支撐，信息系統建設滯后導致未能適時開展預告登記等登記類型；有些登記機構因為無法確定標準化的收件內容，或基于對未竣工房屋抵押的風險擔憂，未能開展在建工程抵押登記；有些登記機構因為對《辦法》的宣傳不夠，群眾不了解其實質，尚未涉及構筑物登記，也未曾開展地役權登記。基礎條件受到限制導致業務推進快慢不一；有的登記機構雖然進行了申請受理、審查、發證，但由于登記系統調整不到位，不能也無法將權利狀況等內容記載于登記簿，沒有完成登記行為。2.配套措施未跟上，登記業務難開展關于集體土地房屋登記，由于登記機構對“集體經濟組織”的內涵外延理解不同，出現了許多不同的做法，有些地方沒有集體經濟組織，有些地方對該主體的指向認識不同，《辦法》沒有統一的界定標準，各地也沒有制定相關的實施細則，導致實踐中仍按現有操作方式登記集體土地房屋，或根本尚未開展該項登記。另外，《辦法》關于所有權注銷登記的規定即“房屋滅失后權利人應當申請注銷登記”比較原則。而目前實踐中，房屋拆遷的權利人在得到拆遷補償、安置后，不主動申請注銷的現象普遍存在，更不可能委托他人辦理登記。如果由拆遷人來申請注銷登記，明顯違背了申請主體的規定。因此，造成了被拆遷、滅失的房屋無人申請注銷或即使有人申請注銷但不符合登記條件導致無法注銷的情況。實踐中如果沒有針對這一情況制定相關的操作規則，則無法很好地貫徹執行《辦法》對所有權注銷登記的規定，必然導致房屋的現實情況與登記簿記載情況不一致，甚至還影響在被拆除房屋土地上新建房屋初始登記工作的正常開展。3.橫向協調不到位，潛在矛盾未解決《辦法》甲有些規定需要相關部門密切配合才能順利實施。比如在房屋初始登記中，《辦法》規定需要申請人提交建設工程符合規劃的證明，其中最重要的就是實際建造面積即房屋測繪面積與規劃許可證記載一致，尤其是不能超面積建造。而實際上在新建商品房項目中，最終實測面積與規劃面積不一致的現象較為普遍，依《辦法》規定，將有大量的房屋無法予以登記。這就需要登記機構與規劃主管部門、建設主管部門協調，共同提出有效方案、制定可行的操作規程解決矛盾。在實踐中已有些城市通過與相關部門協調找到了好的方法，比如要求規劃部門頒發的規劃執照正本上記載的面積采用登記機構認可的實測面積。4.法定責任更重大，人員素質亟待提高《物權法》出臺后，對登記機構的責任有了更為嚴格的要求，《辦法》在這方面的規定也使登記機構應當承擔審慎的審查義務。然而，一些登記機構的操作流程還停留在原來的老路上，還在延續“三審制”審查的思維定式；有的登記人員對是否符合《辦法》規定的登記要件基礎法律關系不甚清楚，將商品房網上登記備案證明視為商品房所有權初始登記證作為收取的登記要件，混淆了不同的法律關系；有的登記人員只熟悉一種登記類型，做轉移登記的不會做他項權利登記等，業務能力已明顯不適應《辦法》的新要求。這就需要我們的工作人員對業務理論、實踐知識和登記基礎法律關系有充分的掌握，達到一專多能，對各種類型的登記都能有熟練和過硬的操作本領。三、貫徹實施《辦法》的推進措施1.加大宣傳力度，提高全社會登記意識《辦法》已貫徹一年半，各地區積累了不少有益的經驗，但是社會各界反映不一，各地區貫徹力度也不一，有必要進一步加大力度，利用多種渠道、多種形式并結合《物權法》進行宣傳，以期取得更好效果。《中國房地產》雜志、中國房地產產權網等媒體開展的“無錫產監杯”《房屋登記辦法》知識競賽、全國房地產登記疑難案例與剖析有獎征集、“上海房地產登記杯”房地產登記征文等活動，是認真貫徹、宣傳《辦法》的很好形式。但這些活動的主要對象是房屋登記工作人員，下階段宣傳應當深入社會各界，以提高全社會登記意識為主，在前階段宣傳貫徹的基礎上再提高一步、拓寬一步。2.注重隊伍建設，提升登記人員整體素質《辦法》對登記人員提出了很高的要求，如必須有專業知識、取得從業資格：受理人員要有較強的心理承受能力，要熟悉各種登記的辦理規則，要善于識別真假收件：審查人員要有深厚的法理知識和豐富的工作經驗。所有這些都需要登記機構加快培養復合型人才，要儲備更多的能夠勝任這種復雜工作局面的專業人員。要開展形式多樣的學習活動，圍繞化解業務難點、疑點，經常性開展房屋登記理論研究，并把它提上議事日程，作為一項目標管理來抓，切實培養學習型的高素質職工隊伍，全面提升整體素質。3.建立交流平臺，共同提高登記水平由于各地登記條件、人員素質、登記環境不一致，導致實施《辦法》也存在一定差異。如何改變這個狀況，共同提升業務、理論水平是擺在我們面前的重要課題。建議以省為單位構建業務交流平臺，定期或不定期地開展業務交流，各省、市也可構建本地區的業務交流平臺，以同步提高業務管理水平。也可以探索互助互學模式、開辦不同層次的培訓班，以實際發生的疑難問題為教材，采用培訓與研討相結合的形式，剖析法理、深入理解法律精神，提高解決疑難問題的能力。4.結合各地實際，構建地方配套政策體系《辦法》僅僅是全國登記工作的總綱，它的實施必須與各地實際情況相結合，僅靠《辦法》遠不能解決一系列復雜的實際問題，必須制訂適合本地區的房屋登記細則或技術規范等配套文件，從而構建較為完整的登記政策法規體系。在構建過程中，要注意與規劃、土地、建設、司法等部門協調，理順相互關系，吸取有益意見，使本地區的登記細則或技術規范等配套文件更具可操作性。5.完善工作機制，提高抗風險能力登記責任的加大需要各地完善工作機制，提高抗風險能力。由于《辦法》對撤銷房屋登記有了新規定，改變了過去登記機構可以直接因當事人申報不實而注銷房屋權屬證書的操作方法。如今，登記機構即使發現當初登記存在申請人申報不實等導致登記錯誤的情形，也無法依職權注銷登記，而當事人往往以登記機構審查不嚴為由提起行政訴訟，要求登記機構予以賠償，為此，登記機構將承擔很大風險。因此，提高登記機構抗風險能力已成為深入貫徹《辦法》的重要內容。各地區要引入現代化識假工具提高收件的真實性；要積極研究對策，與法院建立溝通機制，引導當事人通過民事途徑解決申報不實導致侵權的問題。總之，要從完善工作機制方面入手提高抗風險能力。6.積極創造條件，全面開展各類新型登記將建筑區分所有權中的全體業主共有房屋登記首次引入房屋登記法定范疇，也是保護權利人合法權益的重要體現。目前，較多城市根據現有規定結合地方實際已逐步推開此類登記，部分登記機構由于對建筑區分所有權全體業主共有房屋界定標準吃不透，遲遲尚未開展。為切實開展此類登記，登記機構要主動與建設、規劃部門聯系，由相關部門在建設或竣工環節明確公建配套的性質、用途、歸屬，建設單位申請初始登記時應一并申請公建配套登記并提供測繪報告，明確各類公建配套用房的代碼、面積，建立相應的公建配套用房登記簿。其他各類新型登記都要按照《辦法》規定的登記內容創造條件積極開展起來。7.加大資