農村低保運轉中存在的問題摘要：農村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于當地最低生活標準的農村居民，由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。通過半結構訪談和參與觀察法，筆者先后與江西九江都昌縣易村許多受保對象、村民、村干部及官員有過多次深入交流，發現在低保運轉過程中存在著拼保、人情保、漏保、套保一些問題。關鍵詞：農村低保；低保標準；低保人口；低保漏洞拼保：官員與受保人“協商”分成農村低保制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標

準的農村貧困人口實行的差額補助，其目標群體是貧困人口?！锻ㄖ罚▏l[2007]19號）規定，申請農村低保制度，一般要由戶主本人申請。低保制度的目標群體應以農村貧困居民個人為基本單位，但在實踐中卻往往以戶為單位發放低保金。所謂拼保，是指由指定的名義低保戶與“隱低保戶”共同均分低保金，從而在事實上由兩戶或兩戶以上的居民共同享受一份低保資金的現象。經過調查發現，這種現象在這些受低保的貧困人群中非常普遍。Q官員常常以種種方式暗示，以回扣的方式分攤了受保對象本應足額拿到手的低保金，這已經成了不成文的規則。這種“分配”方式實質上是對那些應該得到低保資金確實貧困的居民所應享受的國家幫助權利的剝奪，是對社會公平理念的實質性違背。人情保：虛設窮人，假扮窮人最低生活保障制度是法律賦予每個公民在遭遇生活困境而不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供最低物質生活需要的社會保障制度，既是現代社會每位公民應該享有的生存權利，也是國家對其公民應盡的義務。然而，在實踐中，農村低保往往被一些經辦人員利用而作為一種扭曲的鄉村治理手段。具體地，從人情保產生的基礎來看，是村民與鄉鎮干部之間基于某種“潛規則”而產生的可以使申請者因獲得低保而對村干部言聽計從的需要，也可以是村民之間的“和諧相處”；本質上說，其目的就是對整個村莊進行社會控制與整合，防止失范行為的發生。為了建構各自的支持系統，在低保對象確定過程中，村鎮干部適時地穩固、重構或擴展自己的支持系統，由點及面地鞏固和加強了私人間的關系。漏保：低保沒有發到真實的窮人手中中國社科院2013年2月22日發布2012年《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》。該綠皮書引用的抽樣調查，來源于2010—2011年，在安徽、福建、江西、河南和陜西5個省的住戶抽樣問卷調查，涉及15個縣級行政區域，90個鄉鎮，324個行政村，回收有效問卷共8777份，其中低保家庭占23.5%。調查數據顯示，受訪的696戶低保戶中，有436戶是非貧困但享受了低保救助的家庭，占到60%以上，而有近8成的貧困戶沒有享受低保救助。按常理，貧困戶應該納入低保制度，然而，從都昌縣易村的訪談結果看，村里也有不少貧困戶沒有享受低保救助。綠皮書的調查結果顯示：漏保率比較高，在已經獲得低保救助的非貧困群體中，大多數是收入水平略高于扶貧標準的邊遠貧困群體，但大多數邊緣貧困群體并未享受低保救助。社科院的數據調查結果與都昌縣易村的調查結果基本上是一致的。導致這種結果的一個主要原因是農民家庭收入的難以調查，這也為政策實施過程中的濫用職權、弄虛作假留了余地。套保：經濟自利行為正如前文所述，在都昌縣易村，低保名額的申請、低保資金的方法等工作往往是村鎮干部代為管理。在缺乏有效的監督的前提下，一些村干部不僅在自身貧困身份的偽裝下直接申請低保補助，而且也把低保資格的評定當一種手段來運用，通過村民的“禮尚往來”而實現自身的利益訴求。（一）低保成為民政官員的自主財產在Q官員提供的名單和地址中，還有一家更離奇的受保對象，竟然是當地一家最大超市的老板，訪談中，筆者很疑惑地詢問，他為什么能得到這種低保，老板（受訪者）似乎有些無奈地說，他得到這種社保其實帶有一定的“強迫性”，Q官員主動給了他一個低保名額，但是錢雖然到了他（超市老板）這里，但Q官員許多生活消費用品，都從超市里面直接拿取，Q官員雖然說記賬在那里，但實際上誰都知道要給Y官員很大的優惠甚至免費。超市只不過是低?；鸬囊粋€“中轉站”，Q官員通過在超市購物間接換取低保金，超市老板一般只能從中得到很少利益。既然如此，超市老板為何昧著良心一同冒險，該老板說，在本地做生意必須跟政府打好關系，所以他提出的許多要求也要給予配合。（二）低保金被干部截留受訪的某位低保對象半年來經常感到身體難受，春節剛過，去縣醫院檢查了一下發現患了肝癌。由于沒錢治病，就想到民政局問一下可不可以尋求一些幫助？結果到民政局一問，他已經是低保戶了。從去年到今年一季度，我的低保金都被村支書支取了，而我毫不知情。后來經追查，村支書把存折給了崔根山，并把領走了的低保金額存入了存折。小結通過以上諸如拼保、人情關系保、漏保、套保等問題，我們可以看出都昌縣易村農村低保制度運轉過程中存在諸多問題。在這種問題背后，有其深層次的原因。農村低保制度深入到農村這一“場域”之中，就意味著進入到了一個特定的社會關系之中，它只有服從這一“場域”的關系邏輯才能建構或維護自己的合法權威。首先，村鎮干部絕大數生活在農村并往往嵌入到農村的社會關系網絡之中，其自然又要強烈地認同儒家倫理文化主義關系及哥們義氣等特殊主義關系，給足與自己有家族關系或者特殊關系人群的面子，拉攏這些人，將低保資源分配給這些人。從而也就出現上述所說的人情關系保和漏?，F象。其次，農村低保作為一種稀缺資源，受利益的驅動，村民都不可避免地參與到對“低?！钡母偁幹小Ｓ纱?，權力尋租與庇護關系便出現了，官員作為再分配體制的壟斷者，依靠權力和相關原則，按庇護關系的強弱決定資源分配。而希望獲得低保資源的尋租者又努力地爭取庇護關系。他們通過利益交換或是信息欺瞞等等方式，冒領低保金，代領低保金，截留低保金。再次，農村社會的各種非正式社會關系，當然也不僅僅向村鎮干部開放，村民同樣會利用各種非正式社會關系規則去迎合鄉鎮干部，從而獲得低保資源。在這個意義上，國家低保制度在農村的實踐遠非是國家意志的簡單實現過程，在農村低保運轉的過程因國家權力與鄉村的各種關系的相互合作、相互斗爭、相互妥協而變得復雜。參考文獻[1]A,C,庇古著，何玉長、丁曉欽譯，福利經濟學[乂],上海：海財經大學出版社，2009。［2］邊燕杰，林益民、涂肇慶主編，社會網絡與求職過程［M］,香港：牛津大學出版社，1999。［3畢天云，建立農村居民最低生活保障制度的重要性［J］云南師范大學學報，2003，35（2）。［4蔡防，者邯陽建立農村“低保”制度的條件已成熟仃］中國黨政干部論壇，2004（9）。［5陳俊杰，關系資本與農民的非農化--浙東越村的實地研究國］，北京：中國社會科學出版社，1998。［6］崔蕓蕓、郭連太，我國農村居民最低生活保障制度的保障對象的法律思考［J］2006,（12）。［7］陳良謹，中國社會工作百科全書，北京：中