公共管理學

（2016-2017學年第2學期）第二章

第二章公共管理的理論發展

本章重點：公共行政、公共管理的歷史演進過程及其理論流派公共選擇理論、新公共管理理論、公共治理理論和新公共服務理論的主要內容第2章

公共管理的理論發展關鍵術語和復習思考題本章小結第二節現代公共管理理論的發展第一節公共行政理論的演進第二章作業課后復習題：P52-53的第1或第6題選做一題第一節公共行政理論的演進

一、公共行政理論的初創1.威爾遜的“政治—行政”二分法社會公共事務增多；政府應當明確該承擔的任務；要有效率。2.韋伯的官僚制理論合理-合法化組織；要建立官僚組織-分層規文非培人3.泰勒的科學管理理論目標+標準+程序+對人的機械化控制二、傳統公共行政理論的構建

1.懷特的系統化行政理論懷特(1891---1958)美國人.代表作<<行政學導論>>將公共行政學的研究對象畀定為四個方面:組織原理;人事行政;財務行政;行政法規.另外還研究了行政環境、倫理、協調等。他有四個假定：共性、基礎性、科學性、重要性2.古利克和厄威克的科學化行政管理原則古利克提出七項管理職能POSDCORB，厄威克進一步拓展計劃,組織.人事.指揮,協調,報告,預算.3.福萊特的動態化行政管理理論

科學管理與行為科學管理理論之間的橋梁。管理的首要任務是創造一種環境和形勢，使人們自愿地、主動地給予合作。三、傳統公共行政理論的轉型

1.西蒙的批評與公共政策學派的出現對行政諺語批判，對二分法中執行之前決策忽視的批判

2.沃爾多的批評與新公共行政理論的興起沃爾多批判的三個方面:第一，沃爾多認為，傳統行政學的政治與行政二分法，無論是作為一種對現實的描述，還是作為一種對行政行為的規定，都是不恰當的；第二，沃爾多也批評了傳統行政學組織范式。不能過分強調組織的共性或原則，原則實際上規定了事物應有的存在方式。另外，對非正式組織、社會情感等不能忽視第三，沃爾多還反對傳統行政學家過于重視效率的做法，這會導致無道德。HerbertA．Simon，1916～2001，行政行為：行政組織決策過程研究

DwightWaldo，1913－2000

，行政國家：美國公共行政的政治理論研究（1948）西沃之爭

沃爾多在1952年第1期《美國政治科學評論》上發表了一篇題為《民主行政理論的發展》論文。

兩人圍繞公共行政學的學科定位、研究方法、價值取向展開了激烈的爭論。新公共行政學的興起

（以喬治弗雷德里克森為代表）（1）沃爾多的批評（2）新公共行政理論的基本內容:第一，反思和批判了“效率至上”的傳統公共行政。反對所謂理性模式，提出效率就是積極滿足大眾需求。第二，倡導社會公平的公共行政價值。公平就是政治權利、經濟福利轉向缺乏政治、經濟資源支持，處于劣勢的人們。第三，突破“政治—行政”二分法。應當著重研究政策決策或制定。第四，強調動態、開放的組織觀念。顧客導向，應變靈活第二節現代公共管理理論的發展

一、公共選擇理論(1940年代，詹姆斯布坎南)1.經濟人的人性假設與公共選擇（1）人是自利的、理性的、追求效用最大化的，沒有理由認為人在經濟市場上利己，而在政治市場上利他（2）用經濟學方法和假設來統一分析人的經濟和政治行為，拆除了經和政的壁壘。非市場的集體決策理論有三個規定性：集體性、規則性、非市場性（市場不能對政府、社會團體、國際、教育、環保等進行有效配置）（3）政治上交易的對象是規章、政策等公共物品，須通過集體選擇來實現，其媒介是投票、利益集團、代議制、政黨和政府等；主體是各利益集團；過程具有不平等性和強制性。A公共決策失失效：即公公共政策失失效原因：（1）不存在作為為政府決策策目標的公公共利益，，阿羅定理理已經證明明它只是一一個利益之之間的締約約（2）即使存在在公共利益益，多數人人原則也使使少數人利利益被忽視視和漠視（3）信息不完完全（4）選民的短短見效應（5）選民的理理性無知：：選擇成本本高而搭便便車B政府工作機機構的低效效率（1）缺乏競爭爭性壓力：：官僚機構構壟斷公共共物品的供供給，少數數人被選舉舉出之后，，任命了很很多領導，，監督他們們的、選舉舉出的參眾眾兩院的人人很少。（2）沒有降低低成本的激激勵機制（3）缺乏信息息監督C政府尋租活活動：非生產性的的追求既得得經濟利益益的活動，，最原始的尋尋租是偷竊竊和盜取，，特點是利利用行政、、法律手段段改變既得得利益所有有者的產權權，將國民民收入私吞吞。2、政府規模模擴張與公公共選擇政府規模擴擴張是一個個歷史的過過程，西方方學者從不不同角度對對于政府規規模擴張的的成因進行行了闡述:（1）瓦格納定定理（（2）帕金森定定律（3）公共選擇擇理論政府的內部部性與擴張張政府部門及及其官員追追求自身利利益或目標標（如增加加工資、提提升）而非非公共利益益或社會福福利。內部性是非非市場缺陷陷及政府失失靈的基本本原因。擴張：部門人員增增加、部門門支出增長長——原因（布坎南）在許多公共物品供供給領域，，政府既是是運動員又又是裁判；；更主要的的，政府府官員的目目標是公共共物品供給給規模的最最大化，以以增加升遷遷機會和勢勢力。公共選擇理理論提出解解決問題的的主張包括括：第一，組織織類型的理理性選擇；；第二，市場場機制與個個人選擇；；第三，分權權化；第四，公共共服務組織織小規模化化；第五，自由由化。二、新公共共管理理論論克里斯托弗弗·胡德——1991年.新公共管理理的名稱，，如“管理主義”、“企業化化政府”、、“后官僚僚體制模式式”、“以以市場為導導向的公共共行政”等等。因此，，新公共管管理理論與與公共選擇擇理論一樣樣，都尊崇崇市場力量量、市場作作用、市場場機制。新公共管理理與公共選選擇理論不不同的是：：公共選擇關關注的焦點點是政府府與與市市場場和和社社會會的的關關系系，，主主張張減減少少政政府府干干預預，，充充分分發發揮揮市市場場的的力力量量解解決決政政府府面面臨臨的的困困境境；；新公公共共管管理理關關注注的的重重點點仍然然是是政政府府公公共共部部門門內內部部，，主主張張通通過過引引進進市市場場機機制制來來完完善善政政府府公公共共組組織織。。新公公共共管管理理的的基基本本理理念念：：第一一，，管管理理的的自自由由化化。。由于于公公共共管管理理人人員員是是““被被制制度度束束縛縛的的人人””，，因因此此，，為為改改進進公公共共官官僚僚制制的的績績效效，，管管理理者者必必須須從從政政府府的的繁繁文文縟縟節節的的枷枷鎖鎖中中解解放放出出來來，，政政治治家家和和其其他他人人必必須須““讓讓管管理理者者來來管管理理””。。第二，管理的的市場化。市場取向的管管理有兩個基基本概念，一一是競爭，二二是私營部門門管理的普遍遍化。因此,新公共管理理理論在其風靡靡歐美等西方方國家之時也也遭到了來自自多方面的質質疑，尤其是是，有不少學學者對作為其其思想精髓的的企業家政府府理論提出了了尖銳批評。。企業家政府理理論：1992年，改革政府——企業精神如何何改革著公營營部門蓋布勒奧斯本“企業家政府理理論”的概概念：企業家政府理理論是一種旨旨在運用企業業精神，來對對政府進行重重新塑造的公公共管理理論論。“企業家政府理理論”的十十大原則：1、掌舵而不是劃劃槳；2、授權而不是是服務；3、把競爭機制制引入到提供供服務的過程程中；4、改革按章辦辦事的組織；；5、按產出而不不是按投入撥撥款；6、滿足顧客的的需要，而不不是官僚的需需要；7、有企業家精神神即賺錢精神神的政府：收收益而不是小小心地花錢最最終導致浪費費；8、有預見性的的政府：預防防而不是治療療；9、分權的政府府：從層級制制到參與和團團隊協作；10、以市場導向向的政府：通通過市場杠桿桿進行改革。。對企業家政府府的批評：查爾斯·古德塞爾教授授的十大原則則：1、政府應是由人人民通過選出出的代表來控控制的，而不不是企業家；；2、政府應該為公公共利益服務務，而不是滿滿足企業家的的自我；3、政府必須按照照憲法和法律律活動，而非非依據目標或或任務；4、政府應該與私私營企業的主主要股東合作作而非任何一一種合伙人；5、政府應該靈活活、富有創造造性，但同時時也必須具有有公共責任心心；6、政府活動的社社會效果固然然重要，但也也必須尊重那那些為政府服服務的雇員；7、在政府中，采采取私營企業業的管理模式式必須不違背背機會平等和和公眾監督的的原則；8、簡化繁文縟節節是對的，但但不能破壞基基本規范和法法定程序；9、減輕財政負擔擔的設想是可可行的，但不不能無視行政政工作本身對對公共開支的的要求；10、處理公共問題題應該具有創創造性，但不不能讓少數人人中飽私囊。三、公共治理理理論1.公共治理理論論的興起“政治-行政”二分法法基礎上的官官僚行政發展展到20世紀70年代末，行政政效率低下、、財政支出嚴嚴重增長和公公眾對政府不不信任等公共共管理問題的的日益凸顯，，公共治理理理論是伴隨著著西方福利國國家出現的管管理危機和市市場與等級制制的調解機制制發生的危機機，以及公民民社會的不斷斷發育和眾多多社會組織集集團的迅速成成長，而出現現的一種新型型的公共管理理理論。西方發達國家家以治理理論論為指導，重重新調整國家家與社會、政政府與市場的的邊界，關注注國家的競爭爭力、政府的的合法性和公公共部門對公公眾的回應力力，掀起了行行政改革的浪浪潮。2.公共治理的含含義治理是指官方方的或民間的的公共管理組織織在一個既定的的范圍內運用公共權威威維持秩序和實實現公共利益益最大化，以以滿足公眾的的需要，治理理的目的是要要在各種不同同的制度關系系中運用權力力去引導、控控制和規范公公民的各種活活動，以最大大限度地增進進公共利益。。因此，公共治治理是一種公公共管理活動動、過程和方方式，它包括括必要的公共共權威、管理理規則、管理理運行機制和和管理方式。。3.公共治理理論論的內容作為一種新型型公共管理理理論，公共治治理理論是對對以往老的公公共行政理論論進行反思和和批判，并且且對新公共管管理理論和新新公共服務理理論之合理內內核進行整合合的結果，核心觀點:是主張通過合作、協商、、伙伴關系，確定共同的的目標等途徑徑，實現對公公共事務的管管理。主要內容包括括：第一，公共治理是由由多元的公共共管理主體組組成的公共行行動體系；第二，公共管理的責責任邊界具有有相當的模糊糊性；第三，多元化的公共共管理主體之之間存在著權權力依賴和互互動的伙伴關關系；第四，治理語境下的的公共管理，，是多元化的的公共管理主主體基于伙伴伴關系進行合合作的一種自自主自治的網網絡管理；第五，治理語境下下的政府在社社會公共網絡絡管理中扮演演著“元治理理”角色。4.公共治理理論論的意義公共治理理論論是當代國際際社會科學領領域出現的前前沿理論之一一，它所提倡倡的一些價值值日益具有普普遍性。合作網絡的治治理是一種新新型的治理模模式，強調了了治理的主體體不只是政府府一個中心，，社會的治理理是多中心，，每一個主體體都是一個中中心。合作網網絡為處理公公共事務引入入了新的機制制，也為集體體行動提供了了新的途徑。。因此，公共治治理理論對于于創新中國公公共管理體制制，整合公共共資源，提高高公共管理水水平，健全黨黨委領導、政政府負責、社社會協同、、公眾參與的的社會公共管管理格局，具具有一定的借借鑒意義。四、新公共服服務理論1.新公共服務理理論的含義新公共服務理理論是以美國國著名公共管管理學家羅伯特·丹哈特為代表的一批批公共管理學學者基于對新新公共管理理理論的反思，，特別是針對對作為新公共共管理理論之之精髓的企業業家政府理論論缺陷的批判判而建立的一一種新的公共共管理理論。。新公共服務理理論認為，公公共管理者在在其管理公共共組織和執行行公共政策時時應該集中于于承擔為公民民服務和向公公民放權的職職責，他們的的工作重點既既不應該該是為為政府府航船船掌舵舵，也也不應應該是是為其其劃漿漿，而應該該是建建立一一些明明顯具具有完完善整整合力力和回回應力力的公公共機機構。。2.新公共共服務務理論論的內內容第一，，政府府的職職能是是服務務而不不是掌掌舵；；協調調政策策、問問題第二，，公共共利益益是目目標而而非副副產品品；第三，，思想想上要要具有有戰略略性，，行動動上要要具有有民主主性；；第四，，為公公民服服務，，而不不是為為顧客客服務務；第五，，責任任并不不簡單單，公公共行行政官官員有有責任任通過過擔當當公共共資源源的管管理員員，公公共組組織的的監督督者，，公民民權利利和民民主對對話的的促進進者，，社區區參與與的催催化劑劑以及及基層層領導導等角角色來來為公公民服服務；；第六，重視視人，而不不只是重視視生產率；；第七，公民民權和公共共服務比企企業家精神神更重要。。課后練習題題—、單項選擇擇題（選擇擇符合要求求的答案，，并將答案案前的字母母寫在括號號內）1.提出“政治治一行政””二分理理論的人物物是（）A.威爾遜B.韋伯C.泰勒a西蒙2.組織成員對對命令的服服從僅僅是是基于領導導者個人的的感召力和和煽動力的的組織是是（ ）A.神秘化組織織B.傳統組織C合理一合法法化組織D.商業組織3.第一次運用用理論的研研究方法對對公共行政政學問題進進行了系統統的研究，，首次將將公共行政政學思想系系統化、理理論化，使使之成為一一門比較完完整的學科科體系的學學者是A.福利特B.厄微克C.福萊特D.倫吶德-D-懷特4.揭示了政府府機構不斷斷膨脹的兩兩太動力：：“‘一是是官員想要要增加的是是下屬而不不是對手；；二是官員員們相互之之間制造工工作”這一一理論的是是（）A.帕金森定律律B.公共選擇理理論C.瓦格納的理理論D.馬斯格雷夫夫和羅斯托托的理論5.提出政府在在社會公共共網絡管理理中扮演著著“元治理理”角色的的理論是（（）A.新公共管理理理論B.新公共服務務理論C.公共治理理理論D.傳統的行政政管理理論論6.提出公民的的需要就像像“顧客””的需要的的公共管理理理論是（（）A.傳統的行政政管理理論論B.新公共管理理理論C.公共治理理理論D.新公共服務務理論7.新公共管理理運動的矛矛頭直接指指向（1A.公共經濟范范式下的公公共管理實實踐B.公共行政政范式下下的公共共管理實實踐C.公共服務務范式下下的公共共管理實實踐D.公共責任任范式下下的公共共管理實實踐8.新公共管管理運動動的理論論基礎主主要是()A.產權理論論、演化化理論和和公共選選擇理論論B.產權理論論、交易易費用理理論和公公共選擇擇理論C.演化理論論、委托托一代理理理論和和產權理理論D.公共選擇擇理論、、委托一一代理理理論和交交易費用用理論9.英國新公公共管理理運動最最明顯的的動因是是（)A.政府和社社會的需需要B.政府和財財政的需需要C.社會和經經濟的需需要D.財政和經經濟的需需要10.英國新公公共管理理運動初初期的改改革對象象主要是是（）A.政府內部部管理的的模式和和方法B.公共部門門私有化化C.公共服務務代理化化D.建立公共共部門和和私人部部門的伙伙伴關系系11.““新公共管管理”最最初在很很大程度度上是一一種歐洲洲現象，，其起源源可以追追溯到行行政改改革實踐踐中的（（）A。政治途途徑B。法律途途徑C管理主義義D.憲政主義義一、單項項選擇參參考答案案：1A2A3D4A5C6B7B8D9D10A11C二、多項項選擇題題（選擇擇符合要要求的答答案，并并將答案案前的字字母寫在在括號內內）1新公共管理蘊蘊涵的兩大管管理基本理念念是（ ）A.管理的自由化化B.管理的市場化化C管理的多元化化D.管理的政府壟壟斷化2.隨著政府職能能與支出的不不斷擴張，公公共選擇理論論提出解決問問題的主張包包括A.組織類型的理理性選擇B.市場機制與個個人選擇C.分權體政府D.自由化3下列學者中，，沒有提及公公共治理理論論的學者是（（ ）A.詹姆斯?N?羅澤瑙（JamesN.Rosenau)B.R.羅茨（R.Rhods)C.H.西蒙（H.Simon)D.格里*斯托克（GerryStoker)4新公共服務理理論的內容包包括（）A政府的職能是是服務而不是是掌舵B為公民服務，，而不是為顧顧客服務C重視人，而不不只是重視生生產率D公民權和公共共服務比企業業家精神更重重要5公共治理關于于多元公共管管理主體之間間的關系包括括（）A.權力依賴關系系B-互動的伙伴關關系C.互相的監督關關系D.權力的層級關關系6.傳統公共行政政理論的理論論建構包括（（)A.懷特的系統化化行政理論B.古利克和厄威威克的科學化化行政管理原原則C.福萊特的動態態化行政管理理理論D.公共選擇理論論一、單項選擇擇參考答案：：1AB2ABCD3BCD4ABCD5AB6ABC三、名詞解釋釋1.新公共行政學學參考答案：所所謂“新公共共行政學”是是相對于“傳傳統公共行政政學”而言的的，它是西西方行政學界界為了回應20世紀60年代末、70年代初以美國國為代表的西西方國家連連續出現的一一系列社會、、經濟與政治治危機和此起起彼伏的政府府改革呼聲，，特別是傳傳統公共行政政理論面臨的的嚴峻挑戰而而形成的一個個運用全新的的研究方法并并且強調以公公共行政的的“公共”部部分為研究重重心的公共行行政理論流派派。2.公共選擇理論論參考答案：既既是一個獨立立的學術領域域，又可以被被視為公共管管理中的一個個思潮或學學派。公共選選擇理論運用用經濟學的分分析方法來分分析集體行動動，也即非市市場的決策策，將政治與與市場放在同同一歷史的大大視角下來分分析問題，認認為社會在本本質上是一種種選擇過程程，個人在經經濟市場上進進行私人選擇擇，也同樣在在政治市場上上進行公共選選擇。3.新公共管理理理論參考答案：新新公共管理理理論推崇私營營機構的管理理技術，認為為分權、放松松規制、委委托等是醫治治公共管理機機制僵化痼疾疾的組織原則則，主張“政政府有限”，，認為必須須以市場解救救政府失靈的的現象，將私私營部門的管管理策略用于于公共部門，，以形成一一個“企業化化政府。”4.公共治理參考答案：治治理概念的基基本含義是指指官方的或民民間的公共管管理組織在一一個既定的的范圍內運用用公共權威維維持秩序和實實現公共利益益最大化以滿滿足公眾的需需要，治理理的目的是要要在各種不同同的制度關系系中運用權力力去引導、控控制和規范公公民的各種種活動，以最最大限度地增增進公共利益益。因此，治治理是一種公公共管理活活動、過程和和方式，它包包括必要的公公共權威、管管理規則、管管理運行機制制和管理方方式。5.新公共共服務務參考答答案：：新公公共服服務理理論是是以美美國著著名公公共管管理學學家羅羅伯特特?登哈特特為代代表表的一一批公公共管管理學學者基基于對對新公公共管管理理理論的的反思思，特特別是是針對對作為為新公公共管管理理理論論之精精髓的的企亞亞家政政府理理論缺缺陷的的批判判而建建立的的一種種新的的公共共管理理理論論。在在新新公共共服務務理論論家看看來，，公共共管理理者在在其管管理公公共組組織和和執行行公共共政策策時應應該集集中中于承承擔為為民服服務和和向公公民放放權的的職責責，他他們的的工作作重點點既不不應該該是為為政府府航船船掌掌舵，，也不不應該該是為為其劃劃槳，，而應應該是是建立立一些些明顯顯具有有完善善整合合力和和回