案例1董某訴鄭州大學侵犯受教育權案董某原是鄭州大學材料工程學院2001級的一名學生。2003年3月2日，董某在一門課程的補考時，讓同學張某代考，被監考老師發現。鄭州大學以嚴肅校紀為由，于2003年4月4日對董某和替考者作出“勒令退學”處分。董某認為，鄭州大學作出的“勒令退學”處分侵犯了他受教育的權利,且受教育者對學校給予的處分不服，有提出申訴或訴訟的權利，但學校沒有給予自己申辯的機會。2003年12月3日，董某把母校告上法庭，請求依法撤銷或變更學校作出的處分決定。鄭州大學認為根據《高等教育法》的規定，高等學校有權對學生進行學籍管理并實施獎勵或處分，被告對原告作出的處分是一種內部行政行為，不屬于外部行政行為，故不屬于行政訴訟的受案范圍;且被告作出處分之后，已將結果告之原告本人,已履行了法定的告知義務，故原告訴稱被告未給予其書面材料的說法不能成立。法院認為，原告在校期間與被告存在管理與被管理的特殊行政關系，且被告對原告的處分已侵犯到原告的受教育權，故該行政行為不是內部管理行為，而是準行政行為，原告，被告之間因“勒令退學”引發的爭議屬于法院行政訴訟的受案范圍。該案中,學校作出處分決定后，并未將決定送達，也沒有告訴學生申辯、申訴權，更沒有將處分送報有關部門備案，屬行政程序違法；另外，學校制定的校規不符合《普通高等學校學生管理規定》的有關規定學校據此作出的處分明顯過重顯失公正。據此，法院作出了撤銷被告鄭州大學對原告董某作出的“勒令退學”的處分決定。法理分析1，公共行政針對的對象是公共事務,即國家和社會的事務，而一般行政針對的對象是一般社會組織的內部事務。傳統意義上的公共行政局限于“國家行政”，即國家行政機關基于國家公權力之行政權對公共事務的組織與管理活動。現代社會，公共管理日益社會化，即政府收縮管理范圍，政府職能收縮、社會自治空間擴展，越來越多的公共管理職能通過各種形式交給了非國家行政機關的社會組織承擔，因此，公共行政的主體由單一的政府行政機關轉變為政府行政機關和其他非政府的社會組織。任何組織的運轉都有相應的機構和人員從事相應的管理、執行活動,其中既有為使組織體高效運轉所必需的內部人、財、物的管理，即內部管理活動，又有為完成組織體的設立宗旨而從事的對外執行組織宗旨的活動。國家作為一個組織也有內部管理活動與社會公共事務的管理活動。任何的管理、執行活動都需要權威性力量。公共權力作為管理社會公共事務而形成的一種公共權威力量，其實質在于對社會成員（個人或組織）的利益進行權衡、協調和確認，進行資源分配。公共行政就是運用公共權力中的行政權力進行公共利益的集合、維護和分配。本案涉及的關鍵問題在于高等學校對學生的管理活動是否屬于公共行政。政府利用公共財政收入提供高等教育服務的目的是為了增進社會公共利益。公共財政對高等教育的投入實際是將社會成員繳納的稅收進行的再分配，即是將公共利益在社會成員間進行分配，使社會成員能從公共利益中獲得屬于自己的一部分。因此，《教育法》授予公立高等學校學生管理權中涉及學生能否完整地獲得政府提供的高等教育服務的那些權力是國家公權力，即執行法律法規的行政執法權。公立高等學校對學生作出的“開除學籍”的處分決定，將改變學校和學生之間的關系，學生就會被“排除”到該學校外，此時，開除學籍的處分決定使得學生不能繼續在學校接受高等教育，影響到學生完整地獲得公共教育資源。學校的此種紀律處分權在性質上發生了改變由內部事務管理權轉變為外部公共行政權力。學生原本通過考試、入學，從公共教育資源（公共利益）的分配中獲得的屬于學生自己的那一份，被學校重新處理,不能完整享用。所以，這一處分權涉及公共教育資源的分配，是對公共利益的分配，屬于公共行政，屬于行政法規定的內容，由此引起的糾紛屬于行政糾紛，可以通過行政訴訟的途徑予以解決。案例2檢察院訴專賣局違法強制措施案1998年6月3日上午，檢察院一輛查扣了贓物2080擔煙葉的卡車被專賣局以無準運證為由暫扣，雙方為此發生爭執。檢察院認為，本案涉及的煙葉是刑事司法機關依法扣押在運的財物，不受《煙草專賣法》的調整，專賣局的行為是行政權對司法權的非法干涉。而專賣局則認為，檢察院運輸的煙葉是無證運輸，且不屬于《煙草專賣法》及其實施細則的例外范圍，必須扣押。法院認為,對行政機關的行政強制措施不服的，屬于行政訴訟的受案范圍，應當受理此案。法理分析本案中,檢察院作為司法機關，依據《刑事訴訟法》的規定扣押贓物,應當被認定為一種合法行為。無論該行為是否合法也只能由法定國家機關來審查，而不能由煙草專賣局來審查。煙草專賣局的錯誤，在于把檢察院當成了一個一般的法人或社會組織。在本案中，煙草專賣局與檢察院之間的關系是一種行政權與司法權之間的關系，屬于公共利益與公共利益之間的憲政關系。調整這種關系的法只能是憲法,由此引起的糾紛只能是憲法糾紛，須通過憲法途徑予以解決，即通過憲政機制來解決。在本案中，當事人對糾紛的解決選擇了行政訴訟，法院也受理了此案。這說明憲法的實施還存在著功能上的障礙，通過行政訴訟的途徑只是于法無據的權宜之計。當然，這也可以被認為是一種有益的大膽探索。如果通過這種探索和實踐，能夠發展起一種憲政訴訟，那是一件值得慶幸的事。案例3施某訴通州市衛生局違法處罰案1999年2月24日，三余鎮“生豬辦”在市場執法檢查中，發現施某沒有營業執照、稅務登記證，所經營的生豬也未經衛生檢疫。三余鎮政府將此案移送給通州市衛生局，通州市衛生局認為施某經營了未經獸醫衛生檢疫的豬肉產品，違反了《中華人民共和國食品衛生法》第9條第4項的規定，依據《食品衛生法》第9條第4項、第42條的規定對施某作出沒收違法所得230元，罰款1000元的行政處罰。施某對此提起行政訴訟。法院認為“動物防疫法”第4條明確劃分了”已經檢疫合格作為食品的動物產品”與“未經檢疫或經檢疫不合格的動物產品”兩種情形下行政機關管轄權的范圍，食品衛生主管部門只有在前一種情形下，才有管轄權，后種情形只能依“動物防疫法”的規定辦理，該法第49條明確規定，經營依法應當檢疫而沒有檢疫證明的動物,動物產品的，由動物防疫監督機構責令停止經營，沒收違法所得。按此規定，針對被告的違法事實只能由動物防疫監督機構處理。被告實際行使的是《動物防疫法》授予動物防疫監督機構行使的職權，屬于越權行使了其他行政機關管轄權的行為該行為違反了《行政訴訟法》第54條第2項第4目關于行政執法不得超越職權的規定。因此，法院判決撤銷了通州市衛生局對施某作出的行政處罰。法理分析行政主體所擁有的行政職權來源于行政法規范的授權規定。本案中所適用的《食品衛生法》和《動物防疫法》均系全國人民代表大會委員會制定的法律，都屬于行政法的正式淵源，兩者具有同等法律效力。盡管根據“食品衛生法”第9條第4項，第42條的規定，通州市衛生局對“未經獸醫衛生檢驗或者檢驗不合格的肉類及其制品”的生產經營者具有處罰權但是根據《動物防疫法》第4條、第49條的規定，對動物的檢疫監督屬于動物防疫監督機構的職權，只有經檢疫合格作為食品的動物的衛生檢驗監督才屬于衛生部門的職權。因此，對施某經營未經檢疫的生豬的這一違法行為的處罰權屬于動物防疫監督機構,而不是屬于衛生行政部門。針對生豬檢疫與檢驗問題，通州市衛生局提出，《江蘇省動物屠宰管理辦法實施細則》中規定，集中檢疫系指到批準的屠宰場進行宰前檢疫和宰后衛生檢驗與品質檢驗，因此認為衛生檢疫與衛生檢驗是一回事。這種解釋顯然與《動物防疫法》第4條的規定相抵觸。而“江蘇省動物屠宰管理辦法實施細”則是經江蘇省政府同意由省政府辦公廳于1996年10月31日以蘇政辦發[96]213號文發布的行政規范，該行政規范對“檢疫”的解釋不屬于具有法律效力的法律解釋，因而不能成為解決法律問題的法律依據。案例4豐祥公司訴上海市鹽務管理局違法強制措施案上海豐祥貿易有限公司（以下簡稱豐祥公司）于2001年5月11日從山東調入工業鹽300噸。因運輸在途時間，該批鹽于5月16日抵滬。上海市鹽務管理局（以下簡稱鹽務局）認定豐祥公司在不具有經營工業鹽資格的情況下，從外省市調入工業鹽至本市，違反”上海市鹽業管理若干規定“。于2001年5月21日對其作出鹽業違法物品扣押強制措施。豐祥公司不服,向上海市靜安區人民法院提起行政訴訟。上海市靜安區人民法院一審判決維持鹽務局作出的扣押強制措施決定。豐祥公司不服一審判決，向上海市第二中級人民法院提起上訴。豐祥公司起訴、上訴的理由：一是認為根據工商營業執照確定的經營范圍，自己具有工業鹽的經營資格;二是認為自己從外省市調入工業鹽的行為發生在《上海市鹽業管理若干規定》生效的時間之前，該規定沒有溯及力，鹽務局的行政扣押行為沒有法律依據；三是認為按照《上海市鹽業管理若干規定》第4條規定，鹽務局只能負責管理食鹽專營工作，不具有查處工業鹽違法案件的職權。鹽務局認為：一是豐祥公司不具有工業鹽的經營資格，其理由為國家輕工業局鹽業管理辦公室中鹽政[2000]109號”關于對上海市鹽務管理局（關于請求解釋“鹽的批發業務由各級鹽業公司統一經營”的請示）函復函”的答復內容，市鹽業公司統一經營包括工業鹽在內的鹽業產品，其他單位和個人不得從事統一經營鹽產品的采購和經銷；二是認為自己具有查處工業鹽違法案件的職權，其理由為“上海市鹽業管理若干規定“第4條的規定以及輕工業部“鹽業行政執法辦法”第7條第1款規定：“各級鹽業行政主管部門,應當設立鹽政執法機構，負責本轄區內的鹽政執法工作。”因此,鹽務局對食鹽、工業鹽的專營工作均有權管理。上海市第二中級人民法院認為，根據《上海市鹽業管理若干規定》第4條的規定，本市鹽業行政主管部門是市商委，而非鹽務局。鹽務局只能負責管理食鹽專營工作，不具有作出封存，扣押違法經營工業鹽行政強制措施的執法主體資格。法理分析我國“立法法”第84條規定：“法律，行政法規,地方性法規，自治條例和單行條例，規章不溯及既往，但為了更好地保護公民,法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”據此，我國法律適用以法律不溯及既往為原則，只有當溯及既往更有利于公民權益保護時才承認其合法性。但是，最高人民法院在2004年3月公布的“關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要”中認為，“行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定,程序問題適用新法規定，但下列情形除外：（一）法律，法規或規章另有規定的；（二）適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規定的。”可見，如果法律規范沒有明確規定溯及問題,法院在審理具體行政行為合法性時，對于實體性法律規范和程序性法律規范的法律溯及問題，原則上應采取不同的態度。實體性法律規范不溯及既往，而程序性法律規范溯及既往。對于持續發生的事實或行為的法律溯及問題，我國《立法法》并未明確規定。但從我國其他行政法律的規定來看，行政法規范的時間效力及于在行政法生效前已完成，在該規范生效后仍然處于延續狀態的法律事實或行為，如“行政處罰法”第29條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算，違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”《上海市鹽業管理若干規定》的生效時間為2001年5月15日。豐祥公司將鹽由外省調入上海市的行為，是一種持續行為，該行為應以貨物運至上海市后為完成，即2001年5月16日完成。由于該行為完成時，《上海市鹽業管理若干規定》已施行，因此，豐祥公司的行為應受《上海市鹽業管理若干規定》的約束。地方規章的空間效力范圍為該地方的行政區域之內。《上海市鹽業管理若干規定》作為地方政府規章，只能在上海市的行政區域范圍內有效。豐祥公司將鹽由外省調入上海市的時間是2001年5月16日，其行為的完成地在上海市行政區域范圍之內，因此，從空間效力看豐祥公司的行為亦應受《上海市鹽業管理若干規定》的約束。行政法規范對行政主體和行政相對人、第三人都具有法律效力。行政主體應嚴格遵守行政法法規的規定，正確適用行政法規范,遵守法定程序。本案中，無論是鹽務局還是豐祥公司都應該遵守行政法規范的規定。行政職權來源于行政法規范的規定，鹽務局在沒有行政法規范授權的情形下，不具有工業鹽違法案件查處的職權。國家輕工業局鹽業管理辦公室所做的解釋不屬于行政法規范，不具有法律效力。工商行政管理部門在頒發工商營業執照時，不以國家輕工業局鹽業管理辦公室的解釋為執法依據是正確的。案例5某村委會砍伐公路旁榆樹案某村委會經本縣林業局批準，在村北公路（國道）30-193路標間采伐了榆樹200棵。該縣公路局發現后，認為根據“公路管理條例“第22條，“公路管理條例實施細則“第33歲60條的規定，采伐公路兩旁的樹木應由公路局批準，否則屬于違法行為，并依法對該村委會作出了沒收200棵榆樹，罰款18000元的處罰決定。法理分析本案中，有兩個行政法律關系，即某村委會申請來伐榆樹和縣林業局批準其采伐榆樹而形成的相互關系，某村委會采伐榆樹和縣公路局對其給予處罰而形成的相互關系。兩個行政法律關系的行政主體分別是縣林業局和縣公路局,而相對人卻都是某村委會。在本案中,縣林業局與縣公路局之間的關系并不是一種行政法關系。我們認為行政法律關系是一種經行政法規范調整的公共利益與個人利益關系。縣林業局和縣公路局在本案中都是公共利益的代表者，相互間的關系是一種公共利益與公共利益之間的關系，是憲法劫范的調整對象，經憲法規范調整后就形成一種憲法關系。根據我國《行政訴訟法》第27條的規定，訴訟第三人必須是行政主體以外的公民、法人或其他組織。因此，當某村委會不服縣公路局的處罰提起行政訴訟時，盡管縣林業局與處罰行為有法律上的利害關系，卻不能以縣林業局為訴訟第三人。同樣，當某村委會對縣林業局提起行政賠償訴訟時，盡管縣公路后與批準采伐行為有法律上的利害關系，但也不能以它為訴訟第三人。縣公路局與縣林業局之間不存在行政隸屬關系或領導與被領導關系,也不存在法定的行政救濟關系。因此，當縣公路局發現縣林業局越權批準采伐榆樹后，就不能直接消滅縣林業局與某村委會之間的行政法律關系，而只能請求有權機關來加以消滅，然后對相對人某村委會給予處罰。縣公路局在縣林業局與某村委會之間的行政法律關系還沒有被消滅之前就對某村委會給予處罰,在程序上是有欠缺的，并且也是對縣林業局所作批準行為的公定力的否定。但20世紀的行政法治已經是一種實質法治,而不是一種形式法治。因此，縣公路局的處罰行為不必由于這種欠缺而撤銷。案例6江西某公司訴湖南省商檢局賠償損失案江西某公司（買房，簡稱甲方）與湖南某公司（賣方，簡稱乙方）簽訂了一份購銷合同。合同約定，乙方組織的貨物經商檢部門檢驗合格后，由甲方收購并同時支付貨款。在商檢部門對乙方的貨物作出了合格鑒定后，甲乙雙方都履行了自己的義務。然而，當甲方將這批貨物出口到日本后，經日本商檢部門鑒定，為不合格商品；經中國商檢局駐日本辦事處鑒定仍為不合格商品。前后三次鑒定均為同一標準。于是，日本方面拒絕接收這批商品,導致甲方直接經濟損失780萬美元。甲方要求乙方賠償損失,但乙方賬號上卻只有3萬元的資金,并且乙方堅持認為自己已經按合同的要求取得湖南省商檢局的貨物合格證明，拒絕賠償。于是，甲方又轉而請求湖南省商檢局的行政賠償。湖南省商檢局認為，商品檢驗申請是由乙方提出的,本局從未與甲方發生過任何聯系，甲方并不是本局鑒定行為的相對人，因此不具有賠償請求人的主體資格。法理分析任何一個行政行為都有相應的相對人，即行政主體的相對方當事人，也就是行政行為所直接針對的公民、法人或其他組織。就本案中的鑒定行為而言，相對人確實是提出商品鑒定申請的乙方，甲方并不是相對人。行政行為除了相對人外，還可以有第三人，即與該行政行為有利害關系的公民。行政法律關系的主體一般只是行政主體與相對人，但有時，行政法律關系除了行政主體與相對人之間的關系外，還表現為行政主體與第三人之間的關系。這時，行政法律關系的主體就有行政主體、相對人和第三人。根據我國《行政訴訟法》和《國家賠償法》等的規定第三人也具有賠償請求人的資格。在本案中，甲乙雙方之間存在著一種民事法律關系。這一民事法律關系本身又是乙方與商檢局之間發生行政法律關系的前提或法律事實。正因為如此，使得本案的行政法律關系與甲方有法律上的利害關系，使甲方成為行政法律關系的第三人，從而使甲方具有訴訟原告和賠償請求人的資格。我們在這里要特別指出的是，本案在實踐中具有典型意義。實踐中，許多案件中的法律關系并不純粹是民事法律關系或行政法律關天,而往往是錯綜復雜的。這就要求我們在辦案時必須正確把握不同性質的法律關系，并明確民事法律關系是行政法律關系的前提，還是行政法律關系是民事法律關系的前提。只有這樣，才能準確地適用法律。同時，這也要求我們認真學好每個部門法。只有這樣，才能勝任法律實務工作。案例7某市城建局訴某毛巾廠繳納占用費案某市毛巾廠從1981年3月起，擅自占用人行道、車行道共901平方米，其中堆放建筑材料占用面積453平方米，建自行車棚占用面積448平方米。同年5月，該廠持轉賬支票到市城建局辦理堆放建筑材料的占用證并繳納占用費。市城建局要求該廠同時辦理建自行車棚的占用證及占用費手續,在遭到該廠的拒絕后，拒絕為其辦理堆放建筑材料的占用證及占用手續,并指出如不同時辦理全部手續將對其處以罰款。為此雙方長期處于爭執狀態。1982年2月20日，市城建局向市中級人民法院提起訴訟，要求判令毛巾廠繳納占用費并對其判處罰款計人民幣22881.60元。市中級人民法院經濟審判庭審理了本案，并主持達成了調解協議:毛巾廠自收到調解協議之日起5日內,將占用費和罰款及訴訟費計23000元，一次性支付給城建局。法理分析1?毛巾廠擅自占用人行道,車行道這一法律事實，導致了其與城建局之間一種行政法律關系的形成。在該關系中，城建局具有單方的行政強制權，即當毛巾廠拒不辦理占用手續時可予行政處罰，當毛巾廠拒不履行處罰決定時，可依法強制執行或申請人民法院強制執行，而不需要向人民法院提起訴訟。在本案中,城建局的做法，實際上是一種放棄行使行政權的行為。行政權其實又是一種行政職責。行政主體是不能放棄的。放棄行政權是一種失職的表現也是一種違法。根據行政窮盡原則，市中院不能受理本案。也就是說，市城建局如果認為毛巾廠的行為違法，則應予以處罰;如果認為毛巾廠的行為不違法，就不應向法院提出起訴。無論屬于哪種情況，市中院都不應受理本案。本案屬于行政案件而不屬于經濟案件,因此法院對本案的定性也是錯誤的。市城建局與毛巾廠之間的關系，從表面上看是一種金錢給付關系，但金錢給付關系在不同情形中屬于不同性質的法律關系。在本案中，是否允許占用道路，是否罰款，以及罰多少，并不需要雙方當事人協商一致，而完全取決于市城建局的意志。因此，本案中的法律關系是一種行政法律關系，本案是一個行政案件，而不是一個經濟案件。4?本案法律錯誤的產生與不正確的法律觀念有關。在當時，人們認為國家對經濟的管理應同時運用行政手段、經濟手段和法律手段，強調運用經濟手段和法律手段。實際上，這三種手段的劃分是不正確的。依法實施的行政手段和經濟手段也是法律手段法律手段不等于司法手段；同時，行政處罰既是行政手段、法律手段,也是經濟手段。市城建局和市中院正是缺乏足夠的行政法治素質，并在錯誤觀念支配下犯了法律錯誤。案例8張成銀訴涂州市人民政府違法行政復議案2003年10月28日，曹春芳向徐州市人民政府申請行政復議，請求撤銷1988年將民安巷31號房屋產權和土地使用權確權登記給張成銀的具體行政行為。徐州市人民政府在沒有通知張成銀參加復議的情形下，于2004年4月29日作出該具體行政行為違法的復議決定。張成銀不服該復議決定，向徐州市中級人民法院提起行政訴訟。法院一審判決撤銷徐州市人民政府作出的行政復議決定后，曹春芳不服，向江蘇省高級人民法院提起上訴。江蘇省高級人民法院認為：行政復議法雖然沒有明確規定行政復議機關必須通知第三人參加復議但根據正當程序的要求，行政機關在可能作出對他人不利的行政決定時，應當專門聽取利害關系人的意見。本案中，復議機關審查的對象是頒發鼓房字第1741號房屋所有權證的行為，復議的決定結果與現持證人張成銀有著直接的利害關系，故復議機關在行政復議時應正式通知張成銀參加復議。在此情形下，徐州市人民政府未聽取利害關系人的意見即作出于其不利的行政復議決定，構成嚴重違反法定程序。法理分析無論是立法者、執法者，還是司法者，其就法律上的權利義務進行設定、判斷、辯論和推理時,往往要借助一些標準，這些標準作為最基本的準則指導權利義務的設定與實現。正是由于法律原則作為一種應予遵守的法律準則，是公平、正義的要求，它才能對行政法規范的制定、修改和廢止起指導作用，對行政主體的行政執法活動起指導作用，并為法院審查行政行為時的創造性與能動性提供法律依據。行政法的基本原則是行政主體從事行政活動時應當遵循的基本準則。“尤其是當具體行政法規范對有關問題缺乏規定時，行政主體即應自覺以作為行政法規范本源的基本原則為自己的行為準則。〃民主是依法行政的制度基礎，公民參與行政權的運作過程是民主制度的主要體現，也是公民維護自己合法權益的主要手段，因此，行政參與原則是行政法的基本原則。“行政復議法”第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人，被申請人和第三人的意見。”《行政復議法》第22條的規定是授權行政復議機關在復議審查活動中，可以根據情勢裁量、選擇是否聽取第三人的意見。盡管徐州市人民政府在復議審查過程中有權選擇是否聽取第三人的意見，但是，行政裁量權的運用同樣必須遵循行政法的基本原則。行政法的基本原則是法院對行政行為進行司法審查的基本準則。在本案審理中，徐州市人民政府認為:行政復議法關于第三人的規定,屬于彈性條款，第三人是否參加行政復議由復議機關視情況決定，本案張成銀沒有參加復議，不能以此認定復議機關違反法定程序。江蘇省高級人民法院則認為徐州市人民政府的這一行為嚴重違反法定程序。顯然法院在適用《行政復議法》審查該行政復議行為程序的合法性時，運用了行政法基本原則之行政參與原則。案例9鄧州市骨傷醫院訴鄧州市工商局違法行政行為案2001年7月，鄧州市工商局接到關于鄧州市骨傷醫院大輸液制劑有嚴重質量問題的電話舉報后，在7月30日對鄧州市骨傷醫院制劑室進行突擊檢查，當場扣押了制劑室的《制劑許可證》，以及自配制劑和其他設備等。工商局所采取的查扣封存措施一直未辦理沒收、扣押或者解除手續。鄧州市骨傷醫院以鄧州市工商局具體行政行為超越職權、違反法定程序為由，向鄧州市法院提起行政訴訟。鄧州市工商局則認為，制劑室的環境不符合行業管理要求，也沒有合法有效的《制劑許可證》，因此扣押醫院的《制劑許可證》及相關財物,屬依法行政，并未超越職權。法理分析行政職權只能由法律、法規、規章設定。法律、法規、規章在授予某一行政主體以行政權力時，同時設定了該行政權力的地域范圍、事務范圍和層級范圍（行政權限），從而形成該行政主體的行政職權。行政權限之設定體現了行政法規范對行政主體行政權力行使范圍的限定違反行政權限的行為是沒有法定職權依據的行政行為，應當由有權機關予以撤銷或宣告無效。”藥品管理法”（1984年）第45條規定：“縣級以上衛生行政部門行使藥品監督職權，縣級以上衛生行政部門可以設置藥政機構和藥品檢驗機構。”1第54條第款規定：“本法規定的行政處罰，由縣級以上衛生行政部門決定。違反本法第15條規定，第八章有關廣告管理的行政處罰，由工商行政管理部門決定。”“藥品管理法實施辦法”第4條第2款規定：“縣級以上地方各級衛生行政部門的藥政機構主管所轄行政區的藥品監督管理工作。”根據上述規定作為醫療直位的鄧州市骨傷醫院的“制劑許可證”和制劑的管理屬于鄧州市衛生行政部門的職責，而工商行政機關對違反藥品管理法規行為的處罰范圍為“城鄉貿易市場”和廣告管理中的違法行為，因此，被告鄧州市工商行政管理局扣押原告鄧州市骨科醫院”制劑許可證”，制劑藥品和其他財物,顯屬超越職權行為。行政法規范對行政職權的限制，不僅包括實體上的權限范圍，還包括職權行使的方式、步驟、時間、順序等程序內容。行政程序規則保障了行政職權的有序運行，從而能使行政主體有效實現法律的目標。根據“行政處罰法”和“工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定”的相關規定，先行登記保存有關證據，或者扣留，封存當事人的財物，應當當場清點，開具清單，如果將當事人的物品作為證據先行登記保存，應當在七日內作出沒收，扣留或者解除登記保存的處理。鄧州市工商行政管理局在扣押鄧州市骨傷醫院物品時未開具清單在扣押物品之后，在法定期限內一直未作任何處理，嚴重違反法定程序。具有行政職權的行政主體運用行政職權作出的行政行為，必須要有作出行政處理決定的法律依據和法定事實依據。行政證據是由行政機關在行政程序中收集的或由當事人向行政機關提供的,用以證明行政行為所依據的事實和材料四。在該案審理中，鄧州市工商行政管理局自稱其并不是在法定期限內一直未作任何處理，而是已將此案移交公安機關，但卻不能提供公安機關接受移交的任何證據，因此，其關于移交案件的理由不能成立。任何具體行政行為的作出，都是行政主體將某一法律規范適用于具體行為或事件的結果在這一過程中，如果沒有相應的行政證據證明相關事實或行為，則該行政行為必然喪失合法的基礎。而且，行政主體收集和審查證據的活動也必須符合法律規定，只有經合法程序收集的證據證明的事實才能夠成為行政行為依據的事實。我國尚無《行政程序法》規范行政程序中的證據問題但我國的《行政處罰法》、《行政許可法》等行政法律、法規中都規定了行政證據的調查和收集問題，在《行政訴訟法》、《行政復議法》中都將行政主體作出具體行政行為時認定的事實和所依據的證據是否確鑿、充分規定為衡量和判斷行政行為是否合法的