第二、財政支出績效評價的國際經驗第二、財政支出績效評價的國際經驗1

1、財政支出績效評價的產生、發展歷程有兩條邏輯思路可以用來理解財政支出績效評價的產生、發展歷程：一是伴隨著社會政治理念、政治制度的演進，財政支出績效評價存在一個逐步獲得重視的過程。由于財政支出績效評價實際上是對政府行為的評價，因此，財政支出績效評價制度的建立及其特性會受到社會政治經濟制度的制約。具體地說，一定時期的政府公共管理模式決定了財政支出績效評價的內容和形式。1、財政支出績效評價的產生、發展歷程2

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效評價的理論與方法也有一個發展歷程。

財政支出績效評價制度涉及現代管理科學、制度經濟學和公共財政學等科學，是多種現代科學理論在公共財政管理領域的具體運用。同時，由于財政支出績效評價還涉及許多數據的處理，因此也需要較高的數理統計及計算技術的支持。

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效3

1、財政支出績效評價的產生、發展歷程有兩條邏輯思路可以用來理解財政支出績效評價的產生、發展歷程：一是伴隨著社會政治理念、政治制度的演進，財政支出績效評價存在一個逐步獲得重視的過程。由于財政支出績效評價實際上是對政府行為的評價，因此，財政支出績效評價制度的建立及其特性會受到社會政治經濟制度的制約。具體地說，一定時期的政府公共管理模式決定了財政支出績效評價的內容和形式。1、財政支出績效評價的產生、發展歷程4

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效評價的理論與方法也有一個發展歷程。

財政支出績效評價制度涉及現代管理科學、制度經濟學和公共財政學等科學，是多種現代科學理論在公共財政管理領域的具體運用。同時，由于財政支出績效評價還涉及許多數據的處理，因此也需要較高的數理統計及計算技術的支持。

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效5總起來說，近代財政支出績效評價思想萌芽于工業革命完成后所建立的國家審計制度，主要特點是對公共支出的合法性和合規性進行審查。20世紀的凱恩斯革命為政府擴大其職能提供了強大的理論支撐，隨著政府職能的逐步擴大，此時的財政支出績效評價除了原有的審計內容外，已開始關注對政府財政支出的效率性和效力性進行審查。總起來說，近代財政支出績效評價思想萌芽于工業革命620世紀中后期，伴隨著全球經濟的滯脹和低效率以及全球化競爭的加劇，為擺脫政府公共管理的低效率和財政困境，在全球范圍內掀起了一場政府改革的浪潮，這種被稱為新公共管理運動的改革內容主要包括公共服務的市場化改革、政府內部管理改革以及加強政府公共活動的績效管理。而強調對財政支出的績效評價也成為這場運動的一項重要內容。20世紀中后期，伴隨著全球經濟的滯脹和低效率以及7在這一時期，財政支出績效評價改革的內容由過去鑒證式的事后評價，逐步過渡到對整個財政支出活動全過程的評價。評價的目標也由過去的為公共部門財務工作提供審計式的鑒證和報告發展到評價公共支出的效率性；并試圖通過評價發現問題，為公共部門改進工作提供決策建議和依據。

在這一時期，財政支出績效評價改革的內容由過8目前，世界許多國家都在研究和采用各種公共支出管理的理論和方法。許多國際組織和公共政策研究機構也在做這方面的研究和實踐工作。其中，公共支出績效評價的理論較為成熟、實踐較為普及的國家主要有美國、英國、澳大利亞等國。目前，世界許多國家都在研究和采用各種公共支出92、美國財政支出績效評價實踐

從19世紀開始，隨著西方各國民主意識的不斷增強，西方國家先后建立了從事政府審計的權威機構，來監督政府的收支活動。這一時期的審計主要是對財政支出合法性和合規性的審查，沒有涉及到財政支出的合理性和效率性。2、美國財政支出績效評價實踐10到了20世紀，在1906年，美國紐約市成立了市政研究局，開始對政府績效評價進行研究，探索提高自治市政府效率的途徑。1907年，紐約市政研究局首次把以效率為核心的績效評估技術應用到紐約市政府，運用社會調查、市政統計和成本核算等方法和技術,建立了主要評價政府活動的投入產出、評價政府活動的結果的績效評價體系。紐約市政績效評價的實踐開創了公共部門績效評價的先河。到了20世紀，在1906年，美國紐約市成立了市政111927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理評估標準的調查》一書；1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活動的評價》；1947年，Simon出版了《管理行為—管理組織決策過程的研究》。這些著作都是政府支出績效評價早期的研究成果。1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行12到了20世紀60年代，美國會計總署率先提出了以經濟性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)為主體的“3E”評價方法。所謂“經濟性”考慮的是投入成本的降低程度;所謂“效率性”考慮的是所獲得的工作成果與資源消耗之間的對比關系;所謂“效果性”考慮的是政府所進行的工作或提供的服務在多大程度上達到了政府預定的目標,在多大程度上滿足了公眾的需求。到了20世紀60年代，美國會計總署率先提出了以經濟13

在這一時期，美國國防部實行了計劃—項目—預算系統(PPBS)。這個系統要求政府部門仔細評估各自的使命和職能，收集投入、產出以及與部門目標有關的信息，并作量化評估。20世紀60年代后期，美國城市學院與政府、非組織營利組織合作，著手提供計劃—項目—預算系統所要求的評價數據。在這一時期，美國國防部實行了計劃—項目—預算系統14

由于政府在社會中所追求的價值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”評價法單純強調經濟性之間存在矛盾與沖突，因此后來又加入了“公平（equity）”指標，發展為“4E”。另外，由于政府公共部門的非盈利性和軟目標性，使得政府投入的產出難以量化。為了避免“3E審計”的片面性，美國的政府績效評估體系由硬性指標和軟性指標共同構成，硬性指標是由美國會計總署承擔的對政府的績效審計；軟性指標是由社會大眾對政府的評價，例如定期調查發布政府支持率，以增強政府執政地位的合法性和政策的權威性。

由于政府在社會中所追求的價值理念(如平等、151972年,美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總工作量的86%,足見績效審計在美國政府審計中的地位。1973年，美國的尼克松政府頒布了“聯邦政府生產率測定方案”，力圖使公共部門的績效評估科學化、規范化、經常化。1979年，美國國家管理和預算辦公室制定了《關于行政部門管理改革和績效評價工作》。該文件規定，聯邦政府所有的行政部門和機構都必須對其公共活動的過程和實施結果進行效益評價，目的是提高政府的公共行政效能，優化公共支出的使用效益。1972年,美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總16

1、財政支出績效評價的產生、發展歷程有兩條邏輯思路可以用來理解財政支出績效評價的產生、發展歷程：一是伴隨著社會政治理念、政治制度的演進，財政支出績效評價存在一個逐步獲得重視的過程。由于財政支出績效評價實際上是對政府行為的評價，因此，財政支出績效評價制度的建立及其特性會受到社會政治經濟制度的制約。具體地說，一定時期的政府公共管理模式決定了財政支出績效評價的內容和形式。1、財政支出績效評價的產生、發展歷程17

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效評價的理論與方法也有一個發展歷程。

財政支出績效評價制度涉及現代管理科學、制度經濟學和公共財政學等科學，是多種現代科學理論在公共財政管理領域的具體運用。同時，由于財政支出績效評價還涉及許多數據的處理，因此也需要較高的數理統計及計算技術的支持。

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效18總起來說，近代財政支出績效評價思想萌芽于工業革命完成后所建立的國家審計制度，主要特點是對公共支出的合法性和合規性進行審查。20世紀的凱恩斯革命為政府擴大其職能提供了強大的理論支撐，隨著政府職能的逐步擴大，此時的財政支出績效評價除了原有的審計內容外，已開始關注對政府財政支出的效率性和效力性進行審查。總起來說，近代財政支出績效評價思想萌芽于工業革命1920世紀中后期，伴隨著全球經濟的滯脹和低效率以及全球化競爭的加劇，為擺脫政府公共管理的低效率和財政困境，在全球范圍內掀起了一場政府改革的浪潮，這種被稱為新公共管理運動的改革內容主要包括公共服務的市場化改革、政府內部管理改革以及加強政府公共活動的績效管理。而強調對財政支出的績效評價也成為這場運動的一項重要內容。20世紀中后期，伴隨著全球經濟的滯脹和低效率以及20在這一時期，財政支出績效評價改革的內容由過去鑒證式的事后評價，逐步過渡到對整個財政支出活動全過程的評價。評價的目標也由過去的為公共部門財務工作提供審計式的鑒證和報告發展到評價公共支出的效率性；并試圖通過評價發現問題，為公共部門改進工作提供決策建議和依據。

在這一時期，財政支出績效評價改革的內容由過21目前，世界許多國家都在研究和采用各種公共支出管理的理論和方法。許多國際組織和公共政策研究機構也在做這方面的研究和實踐工作。其中，公共支出績效評價的理論較為成熟、實踐較為普及的國家主要有美國、英國、澳大利亞等國。目前，世界許多國家都在研究和采用各種公共支出222、美國財政支出績效評價實踐

從19世紀開始，隨著西方各國民主意識的不斷增強，西方國家先后建立了從事政府審計的權威機構，來監督政府的收支活動。這一時期的審計主要是對財政支出合法性和合規性的審查，沒有涉及到財政支出的合理性和效率性。2、美國財政支出績效評價實踐23到了20世紀，在1906年，美國紐約市成立了市政研究局，開始對政府績效評價進行研究，探索提高自治市政府效率的途徑。1907年，紐約市政研究局首次把以效率為核心的績效評估技術應用到紐約市政府，運用社會調查、市政統計和成本核算等方法和技術,建立了主要評價政府活動的投入產出、評價政府活動的結果的績效評價體系。紐約市政績效評價的實踐開創了公共部門績效評價的先河。到了20世紀，在1906年，美國紐約市成立了市政241927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理評估標準的調查》一書；1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活動的評價》；1947年，Simon出版了《管理行為—管理組織決策過程的研究》。這些著作都是政府支出績效評價早期的研究成果。1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行25到了20世紀60年代，美國會計總署率先提出了以經濟性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)為主體的“3E”評價方法。所謂“經濟性”考慮的是投入成本的降低程度;所謂“效率性”考慮的是所獲得的工作成果與資源消耗之間的對比關系;所謂“效果性”考慮的是政府所進行的工作或提供的服務在多大程度上達到了政府預定的目標,在多大程度上滿足了公眾的需求。到了20世紀60年代，美國會計總署率先提出了以經濟26

在這一時期，美國國防部實行了計劃—項目—預算系統(PPBS)。這個系統要求政府部門仔細評估各自的使命和職能，收集投入、產出以及與部門目標有關的信息，并作量化評估。20世紀60年代后期，美國城市學院與政府、非組織營利組織合作，著手提供計劃—項目—預算系統所要求的評價數據。在這一時期，美國國防部實行了計劃—項目—預算系統27

由于政府在社會中所追求的價值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”評價法單純強調經濟性之間存在矛盾與沖突，因此后來又加入了“公平（equity）”指標，發展為“4E”。另外，由于政府公共部門的非盈利性和軟目標性，使得政府投入的產出難以量化。為了避免“3E審計”的片面性，美國的政府績效評估體系由硬性指標和軟性指標共同構成，硬性指標是由美國會計總署承擔的對政府的績效審計；軟性指標是由社會大眾對政府的評價，例如定期調查發布政府支持率，以增強政府執政地位的合法性和政策的權威性。

由于政府在社會中所追求的價值理念(如平等、281972年,美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總工作量的86%,足見績效審計在美國政府審計中的地位。1973年，美國的尼克松政府頒布了“聯邦政府生產率測定方案”，力圖使公共部門的績效評估科學化、規范化、經常化。1979年，美國國家管理和預算辦公室制定了《關于行政部門管理改革和績效評價工作》。該文件規定，聯邦政府所有的行政部門和機構都必須對其公共活動的過程和實施結果進行效益評價，目的是提高政府的公共行政效能，優化公共支出的使用效益。1972年,美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總2920世紀80年代，里根政府執政期間，在自由經濟思想的影響下，對公共支出績效評價的實踐更是在全國范圍內被推廣，評價的范圍也由原先的公共支出領域擴展到幾乎所有的公共政策領域。20世紀80年代，美國俄勒岡州(Orengon)成立俄勒岡進步委員會。該組織積極推廣實施政府財政支出績效的“標桿管理法”。20世紀80年代，里根政府執政期間，在自由經濟思30標桿管理法本來是私人企業的一種管理方法。其基本原理就是將自身的關鍵業績行為與最強的競爭對手或那些在行業中領先的、最有名望的企業的關鍵業績行為進行比較與評價，主要是分析這些基準企業的績效形成原因，在此基礎上建立企業可持續發展的關鍵業績標準及績效改進的最優策略的程序與方法。標桿管理法本來是私人企業的一種管理方法。其基本原31與“3E”評價法相比，標桿管理法的優點主要體現在：（1）在指標體系構建上更加全面與完善。標桿管理的指標體系除了經濟層面的指標外，還包括政府提供的公共產品如教育質量的比較評估，政府在公益性活動中所作努力的指標等。與“3E”評價法相比，標桿管理法的優點主要體現32標桿管理法本來是私人企業的一種管理方法。其基本原理就是將自身的關鍵業績行為與最強的競爭對手或那些在行業中領先的、最有名望的企業的關鍵業績行為進行比較與評價，主要是分析這些基準企業的績效形成原因，在此基礎上建立企業可持續發展的關鍵業績標準及績效改進的最優策略的程序與方法。標桿管理法本來是私人企業的一種管理方法。其基本原33與“3E”評價法相比，標桿管理法的優點主要體現在：（1）在指標體系構建上更加全面與完善。標桿管理的指標體系除了經濟層面的指標外，還包括政府提供的公共產品如教育質量的比較評估，政府在公益性活動中所作努力的指標等。與“3E”評價法相比，標桿管理法的優點主要體現34（2）標桿管理法的第一步是確定標桿,作為政府奮斗的目標,在每一個實施階段結束后都把結果與確定的標桿相比較,進行階段性的總結評估,以對下一階段的方法作出調整,直至最后達到標桿水平,確定更高的標桿。這樣，比較和評估完全融為一體,通過比較實現評估,以評估促進與更高水平的比較。而“3E”評價法僅僅集中于實施結果的審計,缺乏標桿的引導和激勵作用。（2）標桿管理法的第一步是確定標桿,作為政府奮斗的35該州在指標體系設計方面的成功經驗可以歸納為以下幾點:(1)與社會在未來時間內所希望達到的愿景以及政府所制定的長期戰略保持絕對一致。(2)廣泛征求社會各界人士的意見，在此基礎上對政府績效評價指標進行篩選與提煉。

(3)重點關注社會亟待解決的問題。這樣，所形成的指標體系大致由三個層次組成:(1)描述指標體系的所屬領域;(2）選取每一領域中若干具有代表性且具有較高測評價值的部分;(3)在每一部分確定最終具有針對性的測評指標。通過分解最終構成政府績效評估的158個測評指標。該州在指標體系設計方面的成功經驗可以歸納為以下幾361993年，美國聯邦政府成立了“國家績效評估委員會（ＮＰＲ）”。同年，美國國會頒布《政府績效與成果法案》（又被稱為GPRA）。該法案的主要目的是要求各政府職能部門應設定公共活動的績效目標，并在活動完成后對績效目標和實際的實施結果進行年度評價。同時該法案還要求各公共部門每年應向國會提交年度部門公共活動績效報告，目的在于提高公共部門的工作效率和責任心，提高公共決策的有效性。

1993年，美國聯邦政府成立了“國家績效評估委371992年，哈佛商學院教授羅伯特·s·卡普蘭和大衛·P·諾頓開發出了一種新型的績效評估方法：平衡記分卡法。該方法從四個角度來評估管理組織的績效：顧客、財務、內部業務和內部創新與學習，并要求彼此之間保持適度的平衡。在評估的四個緯度中，顧客和財務的角度注重組織的現狀，而內部業務角度和創新與學習角度則關注組織的長遠發展，后兩個緯度是保證組織未來的顧客滿意和財務優化的內在動力。1992年，哈佛商學院教授羅伯特·s·卡普蘭和大38美國德克薩斯州(texas)政府以運輸部門為樣板，將平衡計分卡法用于政府績效的評估。構建了包括外部效益、顧客滿意度、雇員發展、內部過程優化4個層面以及與之相應的15個關鍵領域的54個具體評價政府績效的指標，平衡記分卡在公共部門運用的關鍵是：（1）公共部門對自身戰略、使命要有準確的分析和把握，并對該戰略在政府內部各部門的分解。（2）公共部門對服務對象即“顧客”要有正確的認識。（3）公共部門內部要逐步建立不斷學習、變革和創新的氛圍，建立學習型政府。美國德克薩斯州(texas)政府以運輸部門為樣板39平衡記分卡首次提出了政府短期目標與長期目標、組織戰略與評估指標體系相結合的要求。把政府對社會發展所承擔的眼前責任與長遠責任結合起來,政府不單單要學會花納稅人的錢實現財政收支的平衡,更重要的是要承擔起引導社會良性發展的重任。因此平衡記分卡是一個既注重當前發展又關注長遠戰略的評估方法,這是評估方法上的一大突破。平衡記分卡首次提出了政府短期目標與長期目標、組織40美國政府財政支出績效評價的組織結構：美國的績效評價在組織實施上涉及到美國國家會計總署、總統預算和管理辦公室以及各政府職能部門。國家會計總署的職責是代表國會對各部門進行年度績效考評，接受國會委托對部門、計劃、項目和各項專項工作的績效進行評價，授權各職能部門內部的評價辦公室對本部門的績效進行評價。美國政府財政支出績效評價的組織結構：41總統預算和管理辦公室的職能是協助總統對預算的編制進行監督并對各部門的計劃、政策及工作的有效性進行評價。各部門在每個預算年度的前5個月要向預算和管理辦公室上報年度計劃，辦公室將根據上交的春季績效評價報告對各部門的年度計劃進行評價并決定對預算是否進行調整。聯邦政府各部門的責任是負責向國會提交本部門的戰略規劃和年度計劃。

總統預算和管理辦公室的職能是協助總統對預算的編制42在評價的實施方式上，《政府績效與結果法案》要求各職能部門首先要制定本部門的長期戰略規劃和年度計劃，其中長期戰略計劃必須每3年修訂一次。根據各部門制定的戰略計劃和年度計劃，由國家會計總署或中介機構或職能部門內部的評價機構對本部門的公共活動過程和結果進行績效評價，最后向國會提交評價報告。在評價的實施方式上，《政府績效與結果法案》要求各43

在評價的內容和對象上，美國目前的績效評價對象還僅僅是具體部門的年度績效和具體項目的效益評價。不過，雖然目前美國所進行的績效評價對象還沒有包括財政支出的各個方面。但就具體部門或項目評價的內容來說確是非常廣泛的，包括過程評價、經濟效益評價和綜合影響評價等。在評價的內容和對象上，美國目前的績效評價對象還僅44在評價之后，國家會計總署根據評價的結果和評價信息及時發現各職能部門管理中所存在的問題，并根據問題及時提出解決的方案供國會和政府決策參考。除此之外，美國政府還把評價的結果和各部門的責任緊密結合起來，以提高職能部門的責任意識。

在評價之后，國家會計總署根據評價的結果和評價信息及452、英國財政支出績效評價的實踐

英國近代財政支出績效評價的實踐始于1979年撒切爾夫人所推行的政府改革計劃。1982年，英國政府頒布《財務管理新舉措》，該舉措要求政府各部門應樹立濃厚的“績效意識”。1983年，英國的衛生與社會保障部第一次提出了較為系統的績效評價方案，這一方案有140個績效評級指標。2、英國財政支出績效評價的實踐

英國近代461985年，英國政府要求公共部門的所有政策議案只要涉及到資金問題都必須向議會提交提案的目標及實現目標需要投入的成本，并在提案實施后提交實施的結果評價報告。在20世紀90年代布萊爾執政初期，提出建立現代化政府的理念，并頒布了《現代化政府白皮書》，目標是建立高質量、高效率的以公共服務享用者為中心的公共服務體系。布萊爾政府認為，為實現這一目標，一個有用和有效的工具就是對政府的支出進行績效評價，于是在2019年，英國政府又頒布了《支出綜合審查》法案。1985年，英國政府要求公共部門的所有政策議案只47《支出綜合審查》法案要求各公共部門必須對本部門的預算和支出進行全面的審查，并在此基礎上，建立連續3年的支出計劃。同時該法案還要求各部門應與財政部簽訂一份所謂的《公共服務協議》，該協議的內容由三塊構成，即責任條款、目標條款和實現目標的計劃。該法案還要求各部門每年應向議會提交一份《秋季績效評價報告》，內容是對本部門的目標完成情況進行評價。

《支出綜合審查》法案要求各公共部門必須對本部門的預48英國政府的公共服務和公共支出辦公室（PSX）具體指導和監督績效評價工作的實施。PSX由首相助理和數個內閣成員組成。評價工作的具體實施主要依照《公共服務協議》所要求的進行。

為了避免各部門的內部操縱，保證評價資料的準確性，PSX要對各部門的評價結果進行監督和檢查。PSX還可以在議會的授權下委托中介機構對整個政府公共支出情況進行綜合績效評價。英國政府的公共服務和公共支出辦公室（PSX）具體49從評價的對象看，英國所進行的績效評價包括對中央政府各部門的評價、對地方政府的評價、對基層單位的評價以及對具體項目的評價。在評價的內容上，主要包括：對支出項目立項決策的評價；對支出項目技術方案的效果評價；對支出項目的經濟性和有效性進行評價；對支出項目的社會影響效果進行評價。從評價的對象看，英國所進行的績效評價包括對50英國的財政支出績效評價的結果得到了充分的應用。表現在：績效評價的結果成為調整政府長期經濟目標和計劃的依據，各政府部門都要根據所提交的秋季績效評價報告對其三年的滾動計劃進行相應的調整；同時績效評價的結果也是財政部對各部門制定以后年度預算的依據；另外績效評價的結果也作為國會和內閣對各政府部門行政責任制是否落實的重要依據。

英國的財政支出績效評價的結果得到了充分的應用513、我國的財政支出績效評價我國財政支出績效評價始于20世紀80年代，主要進行事后評價。率先進行該項工作的部門有國家計委、財政部和國家審計署等綜合部門，以及交通部、鐵道部、水利部等行業管理部門。目前，后評價工作仍主要在上述中央部門中進行。2009年6月，財政部根據《中華人民共和國預算法》和國家有關財務規章制度，頒布實施了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。3、我國的財政支出績效評價52完善我國財政支出績效評價的幾點建議：

①當前的財政支出績效評價體系幾乎完全在政府系統內進行的，這種結果可能直接影響到評價者--政府主管部門的既得利益，在這種制度安排下，評價結果往往是模糊的，保證不了評價者本身的獨立性和公平性。因此，評價體系應更多的讓民間力量參與進來，使其不受政府系統內部邏輯規則的約束，真正對財政支出績效進行客觀、公正的評價。完善我國財政支出績效評價的幾點建議：53

②當前我國財政支出績效評價工作缺乏統一的法律保障，沒有明確的管理機構，缺少科學、規范、合理的方法指標體系，評價結果約束乏力。因此，應該必須建立起科學，規范的財政支出績效評價工作體系。②當前我國財政支出績效評價工作缺乏統一的法律保障54③績效評價方法應該進一步地科學化。政府支出是一種綜合性的經濟行為，因此應該從短期和長期績效方面去理解，使用不同的指標體系和評價模式從宏觀和微觀層面上進行綜合分析。

應該逐步建立規模龐大公共支出評價數據庫，為評價各類支出的投入水平、效益狀況，開展支出績效歷史的、橫向的分析比較，保證評價工作的有效運行提供了有力的技術支持。③績效評價方法應該進一步地科學化。55第二、財政支出績效評價的國際經驗第二、財政支出績效評價的國際經驗56

1、財政支出績效評價的產生、發展歷程有兩條邏輯思路可以用來理解財政支出績效評價的產生、發展歷程：一是伴隨著社會政治理念、政治制度的演進，財政支出績效評價存在一個逐步獲得重視的過程。由于財政支出績效評價實際上是對政府行為的評價，因此，財政支出績效評價制度的建立及其特性會受到社會政治經濟制度的制約。具體地說，一定時期的政府公共管理模式決定了財政支出績效評價的內容和形式。1、財政支出績效評價的產生、發展歷程57

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效評價的理論與方法也有一個發展歷程。

財政支出績效評價制度涉及現代管理科學、制度經濟學和公共財政學等科學，是多種現代科學理論在公共財政管理領域的具體運用。同時，由于財政支出績效評價還涉及許多數據的處理，因此也需要較高的數理統計及計算技術的支持。

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效58

1、財政支出績效評價的產生、發展歷程有兩條邏輯思路可以用來理解財政支出績效評價的產生、發展歷程：一是伴隨著社會政治理念、政治制度的演進，財政支出績效評價存在一個逐步獲得重視的過程。由于財政支出績效評價實際上是對政府行為的評價，因此，財政支出績效評價制度的建立及其特性會受到社會政治經濟制度的制約。具體地說，一定時期的政府公共管理模式決定了財政支出績效評價的內容和形式。1、財政支出績效評價的產生、發展歷程59

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效評價的理論與方法也有一個發展歷程。

財政支出績效評價制度涉及現代管理科學、制度經濟學和公共財政學等科學，是多種現代科學理論在公共財政管理領域的具體運用。同時，由于財政支出績效評價還涉及許多數據的處理，因此也需要較高的數理統計及計算技術的支持。

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效60總起來說，近代財政支出績效評價思想萌芽于工業革命完成后所建立的國家審計制度，主要特點是對公共支出的合法性和合規性進行審查。20世紀的凱恩斯革命為政府擴大其職能提供了強大的理論支撐，隨著政府職能的逐步擴大，此時的財政支出績效評價除了原有的審計內容外，已開始關注對政府財政支出的效率性和效力性進行審查。總起來說，近代財政支出績效評價思想萌芽于工業革命6120世紀中后期，伴隨著全球經濟的滯脹和低效率以及全球化競爭的加劇，為擺脫政府公共管理的低效率和財政困境，在全球范圍內掀起了一場政府改革的浪潮，這種被稱為新公共管理運動的改革內容主要包括公共服務的市場化改革、政府內部管理改革以及加強政府公共活動的績效管理。而強調對財政支出的績效評價也成為這場運動的一項重要內容。20世紀中后期，伴隨著全球經濟的滯脹和低效率以及62在這一時期，財政支出績效評價改革的內容由過去鑒證式的事后評價，逐步過渡到對整個財政支出活動全過程的評價。評價的目標也由過去的為公共部門財務工作提供審計式的鑒證和報告發展到評價公共支出的效率性；并試圖通過評價發現問題，為公共部門改進工作提供決策建議和依據。

在這一時期，財政支出績效評價改革的內容由過63目前，世界許多國家都在研究和采用各種公共支出管理的理論和方法。許多國際組織和公共政策研究機構也在做這方面的研究和實踐工作。其中，公共支出績效評價的理論較為成熟、實踐較為普及的國家主要有美國、英國、澳大利亞等國。目前，世界許多國家都在研究和采用各種公共支出642、美國財政支出績效評價實踐

從19世紀開始，隨著西方各國民主意識的不斷增強，西方國家先后建立了從事政府審計的權威機構，來監督政府的收支活動。這一時期的審計主要是對財政支出合法性和合規性的審查，沒有涉及到財政支出的合理性和效率性。2、美國財政支出績效評價實踐65到了20世紀，在1906年，美國紐約市成立了市政研究局，開始對政府績效評價進行研究，探索提高自治市政府效率的途徑。1907年，紐約市政研究局首次把以效率為核心的績效評估技術應用到紐約市政府，運用社會調查、市政統計和成本核算等方法和技術,建立了主要評價政府活動的投入產出、評價政府活動的結果的績效評價體系。紐約市政績效評價的實踐開創了公共部門績效評價的先河。到了20世紀，在1906年，美國紐約市成立了市政661927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理評估標準的調查》一書；1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活動的評價》；1947年，Simon出版了《管理行為—管理組織決策過程的研究》。這些著作都是政府支出績效評價早期的研究成果。1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行67到了20世紀60年代，美國會計總署率先提出了以經濟性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)為主體的“3E”評價方法。所謂“經濟性”考慮的是投入成本的降低程度;所謂“效率性”考慮的是所獲得的工作成果與資源消耗之間的對比關系;所謂“效果性”考慮的是政府所進行的工作或提供的服務在多大程度上達到了政府預定的目標,在多大程度上滿足了公眾的需求。到了20世紀60年代，美國會計總署率先提出了以經濟68

在這一時期，美國國防部實行了計劃—項目—預算系統(PPBS)。這個系統要求政府部門仔細評估各自的使命和職能，收集投入、產出以及與部門目標有關的信息，并作量化評估。20世紀60年代后期，美國城市學院與政府、非組織營利組織合作，著手提供計劃—項目—預算系統所要求的評價數據。在這一時期，美國國防部實行了計劃—項目—預算系統69

由于政府在社會中所追求的價值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”評價法單純強調經濟性之間存在矛盾與沖突，因此后來又加入了“公平（equity）”指標，發展為“4E”。另外，由于政府公共部門的非盈利性和軟目標性，使得政府投入的產出難以量化。為了避免“3E審計”的片面性，美國的政府績效評估體系由硬性指標和軟性指標共同構成，硬性指標是由美國會計總署承擔的對政府的績效審計；軟性指標是由社會大眾對政府的評價，例如定期調查發布政府支持率，以增強政府執政地位的合法性和政策的權威性。

由于政府在社會中所追求的價值理念(如平等、701972年,美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總工作量的86%,足見績效審計在美國政府審計中的地位。1973年，美國的尼克松政府頒布了“聯邦政府生產率測定方案”，力圖使公共部門的績效評估科學化、規范化、經常化。1979年，美國國家管理和預算辦公室制定了《關于行政部門管理改革和績效評價工作》。該文件規定，聯邦政府所有的行政部門和機構都必須對其公共活動的過程和實施結果進行效益評價，目的是提高政府的公共行政效能，優化公共支出的使用效益。1972年,美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總71

1、財政支出績效評價的產生、發展歷程有兩條邏輯思路可以用來理解財政支出績效評價的產生、發展歷程：一是伴隨著社會政治理念、政治制度的演進，財政支出績效評價存在一個逐步獲得重視的過程。由于財政支出績效評價實際上是對政府行為的評價，因此，財政支出績效評價制度的建立及其特性會受到社會政治經濟制度的制約。具體地說，一定時期的政府公共管理模式決定了財政支出績效評價的內容和形式。1、財政支出績效評價的產生、發展歷程72

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效評價的理論與方法也有一個發展歷程。

財政支出績效評價制度涉及現代管理科學、制度經濟學和公共財政學等科學，是多種現代科學理論在公共財政管理領域的具體運用。同時，由于財政支出績效評價還涉及許多數據的處理，因此也需要較高的數理統計及計算技術的支持。

二是伴隨著相關科學技術的產生與發展，財政支出績效73總起來說，近代財政支出績效評價思想萌芽于工業革命完成后所建立的國家審計制度，主要特點是對公共支出的合法性和合規性進行審查。20世紀的凱恩斯革命為政府擴大其職能提供了強大的理論支撐，隨著政府職能的逐步擴大，此時的財政支出績效評價除了原有的審計內容外，已開始關注對政府財政支出的效率性和效力性進行審查。總起來說，近代財政支出績效評價思想萌芽于工業革命7420世紀中后期，伴隨著全球經濟的滯脹和低效率以及全球化競爭的加劇，為擺脫政府公共管理的低效率和財政困境，在全球范圍內掀起了一場政府改革的浪潮，這種被稱為新公共管理運動的改革內容主要包括公共服務的市場化改革、政府內部管理改革以及加強政府公共活動的績效管理。而強調對財政支出的績效評價也成為這場運動的一項重要內容。20世紀中后期，伴隨著全球經濟的滯脹和低效率以及75在這一時期，財政支出績效評價改革的內容由過去鑒證式的事后評價，逐步過渡到對整個財政支出活動全過程的評價。評價的目標也由過去的為公共部門財務工作提供審計式的鑒證和報告發展到評價公共支出的效率性；并試圖通過評價發現問題，為公共部門改進工作提供決策建議和依據。

在這一時期，財政支出績效評價改革的內容由過76目前，世界許多國家都在研究和采用各種公共支出管理的理論和方法。許多國際組織和公共政策研究機構也在做這方面的研究和實踐工作。其中，公共支出績效評價的理論較為成熟、實踐較為普及的國家主要有美國、英國、澳大利亞等國。目前，世界許多國家都在研究和采用各種公共支出772、美國財政支出績效評價實踐

從19世紀開始，隨著西方各國民主意識的不斷增強，西方國家先后建立了從事政府審計的權威機構，來監督政府的收支活動。這一時期的審計主要是對財政支出合法性和合規性的審查，沒有涉及到財政支出的合理性和效率性。2、美國財政支出績效評價實踐78到了20世紀，在1906年，美國紐約市成立了市政研究局，開始對政府績效評價進行研究，探索提高自治市政府效率的途徑。1907年，紐約市政研究局首次把以效率為核心的績效評估技術應用到紐約市政府，運用社會調查、市政統計和成本核算等方法和技術,建立了主要評價政府活動的投入產出、評價政府活動的結果的績效評價體系。紐約市政績效評價的實踐開創了公共部門績效評價的先河。到了20世紀，在1906年，美國紐約市成立了市政791927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理評估標準的調查》一書；1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活動的評價》；1947年，Simon出版了《管理行為—管理組織決策過程的研究》。這些著作都是政府支出績效評價早期的研究成果。1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行80到了20世紀60年代，美國會計總署率先提出了以經濟性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)為主體的“3E”評價方法。所謂“經濟性”考慮的是投入成本的降低程度;所謂“效率性”考慮的是所獲得的工作成果與資源消耗之間的對比關系;所謂“效果性”考慮的是政府所進行的工作或提供的服務在多大程度上達到了政府預定的目標,在多大程度上滿足了公眾的需求。到了20世紀60年代，美國會計總署率先提出了以經濟81

在這一時期，美國國防部實行了計劃—項目—預算系統(PPBS)。這個系統要求政府部門仔細評估各自的使命和職能，收集投入、產出以及與部門目標有關的信息，并作量化評估。20世紀60年代后期，美國城市學院與政府、非組織營利組織合作，著手提供計劃—項目—預算系統所要求的評價數據。在這一時期，美國國防部實行了計劃—項目—預算系統82

由于政府在社會中所追求的價值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”評價法單純強調經濟性之間存在矛盾與沖突，因此后來又加入了“公平（equity）”指標，發展為“4E”。另外，由于政府公共部門的非盈利性和軟目標性，使得政府投入的產出難以量化。為了避免“3E審計”的片面性，美國的政府績效評估體系由硬性指標和軟性指標共同構成，硬性指標是由美國會計總署承擔的對政府的績效審計；軟性指標是由社會大眾對政府的評價，例如定期調查發布政府支持率，以增強政府執政地位的合法性和政策的權威性。

由于政府在社會中所追求的價值理念(如平等、831972年,美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總工作量的86%,足見績效審計在美國政府審計中的地位。1973年，美國的尼克松政府頒布了“聯邦政府生產率測定方案”，力圖使公共部門的績效評估科學化、規范化、經常化。1979年，美國國家管理和預算辦公室制定了《關于行政部門管理改革和績效評價工作》。該文件規定，聯邦政府所有的行政部門和機構都必須對其公共活動的過程和實施結果進行效益評價，目的是提高政府的公共行政效能，優化公共支出的使用效益。1972年,美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總8420世紀80年代，里根政府執政期間，在自由經濟思想的影響下，對公共支出績效評價的實踐更是在全國范圍內被推廣，評價的范圍也由原先的公共支出領域擴展到幾乎所有的公共政策領域。20世紀80年代，美國俄勒岡州(Orengon)成立俄勒岡進步委員會。該組織積極推廣實施政府財政支出績效的“標桿管理法”。20世紀80年代，里根政府執政期間，在自由經濟思85標桿管理法本來是私人企業的一種管理方法。其基本原理就是將自身的關鍵業績行為與最強的競爭對手或那些在行業中領先的、最有名望的企業的關鍵業績行為進行比較與評價，主要是分析這些基準企業的績效形成原因，在此基礎上建立企業可持續發展的關鍵業績標準及績效改進的最優策略的程序與方法。標桿管理法本來是私人企業的一種管理方法。其基本原86與“3E”評價法相比，標桿管理法的優點主要體現在：（1）在指標體系構建上更加全面與完善。標桿管理的指標體系除了經濟層面的指標外，還包括政府提供的公共產品如教育質量的比較評估，政府在公益性活動中所作努力的指標等。與“3E”評價法相比，標桿管理法的優點主要體現87標桿管理法本來是私人企業的一種管理方法。其基本原理就是將自身的關鍵業績行為與最強的競爭對手或那些在行業中領先的、最有名望的企業的關鍵業績行為進行比較與評價，主要是分析這些基準企業的績效形成原因，在此基礎上建立企業可持續發展的關鍵業績標準及績效改進的最優策略的程序與方法。標桿管理法本來是私人企業的一種管理方法。其基本原88與“3E”評價法相比，標桿管理法的優點主要體現在：（1）在指標體系構建上更加全面與完善。標桿管理的指標體系除了經濟層面的指標外，還包括政府提供的公共產品如教育質量的比較評估，政府在公益性活動中所作努力的指標等。與“3E”評價法相比，標桿管理法的優點主要體現89（2）標桿管理法的第一步是確定標桿,作為政府奮斗的目標,在每一個實施階段結束后都把結果與確定的標桿相比較,進行階段性的總結評估,以對下一階段的方法作出調整,直至最后達到標桿水平,確定更高的標桿。這樣，比較和評估完全融為一體,通過比較實現評估,以評估促進與更高水平的比較。而“3E”評價法僅僅集中于實施結果的審計,缺乏標桿的引導和激勵作用。（2）標桿管理法的第一步是確定標桿,作為政府奮斗的90該州在指標體系設計方面的成功經驗可以歸納為以下幾點:(1)與社會在未來時間內所希望達到的愿景以及政府所制定的長期戰略保持絕對一致。(2)廣泛征求社會各界人士的意見，在此基礎上對政府績效評價指標進行篩選與提煉。

(3)重點關注社會亟待解決的問題。這樣，所形成的指標體系大致由三個層次組成:(1)描述指標體系的所屬領域;(2）選取每一領域中若干具有代表性且具有較高測評價值的部分;(3)在每一部分確定最終具有針對性的測評指標。通過分解最終構成政府績效評估的158個測評指標。該州在指標體系設計方面的成功經驗可以歸納為以下幾911993年，美國聯邦政府成立了“國家績效評估委員會（ＮＰＲ）”。同年，美國國會頒布《政府績效與成果法案》（又被稱為GPRA）。該法案的主要目的是要求各政府職能部門應設定公共活動的績效目標，并在活動完成后對績效目標和實際的實施結果進行年度評價。同時該法案還要求各公共部門每年應向國會提交年度部門公共活動績效報告，目的在于提高公共部門的工作效率和責任心，提高公共決策的有效性。

1993年，美國聯邦政府成立了“國家績效評估委921992年，哈佛商學院教授羅伯特·s·卡普蘭和大衛·P·諾頓開發出了一種新型的績效評估方法：平衡記分卡法。該方法從四個角度來評估管理組織的績效：顧客、財務、內部業務和內部創新與學習，并要求彼此之間保持適度的平衡。在評估的四個緯度中，顧客和財務的角度注重組織的現狀，而內部業務角度和創新與學習角度則關注組織的長遠發展，后兩個緯度是保證組織未來的顧客滿意和財務優化的內在動力。1992年，哈佛商學院教授羅伯特·s·卡普蘭和大93美國德克薩斯州(texas)政府以運輸部門為樣板，將平衡計分卡法用于政府績效的評估。構建了包括外部效益、顧客滿意度、雇員發展、內部過程優化4個層面以及與之相應的15個關鍵領域的54個具體評價政府績效的指標，平衡記分卡在公共部門運用的關鍵是：（1）公共部門對自身戰略、使命要有準確的分析和把握，并對該戰略在政府內部各部門的分解。（2）公共部門對服務對象即“顧客”要有正確的認識。（3）公共部門內部要逐步建立不斷學習、變革和創新的氛圍，建立學習型政府。美國德克薩斯州(texas)政府以運輸部門為樣板94平衡記分卡首次提出了政府短期目標與長期目標、組織戰略與評估指標體系相結合的要求。把政府對社會發展所承擔的眼前責任與長遠責任結合起來,政府不單單要學會花納稅人的錢實現財政收支的平衡,更重要的是要承擔起引導社會良性發展的重任。因此平衡記分卡是一個既注重當前發展又關注長遠戰略的評估方法,這是評估方法上的一大突破。平衡記分卡首次提出了政府短期目標與長期目標、組織95美國政府財政支出績效評價的組織結構：美國的績效評價在組織實施上涉及到美國國家會計總署、總統預算和管理辦公室以及各政府職能部門。國家會計總署的職責是代表國會對各部門進行年度績效考評，接受國會委托對部門、計劃、項目和各項專項工作的績效進行評價，授權各職能部門內部的評價辦公室對本部門的績效進行評價。美國政府財政支出績效評價的組織結構：96總統預算和管理辦公室的職能是協助總統對預算的編制進行監督并對各部門的計劃、政策及工作的有效性進行評價。各部門在每個預算年度的前5個月要向預算和管理辦公室上報年度計劃，辦公室將根據上交的春季績效評價報告對各部門的年度計劃進行評價并決定對預算是否進行調整。聯邦政府各部門的責任是負責向國會提交本部門的戰略規劃和年度計劃。

總統預算和管理辦公室的職能是協助總統對預算的編制97在評價的實施方式上，《政府績效與結果法案》要求各職能部門首先要制定本部門的長期戰略規劃和年度計劃，其中長期戰略計劃必須每3年修訂一次。根據各部門制定的戰略計劃和年度計劃，由國家會計總署或中介機構或職能部門內部的評價機構對本部門的公共活動過程和結果進行績效評價，最后向國會提交評價報告。在評價的實施方式上，《政府績效與結果法案》要求各98

在評價的內容和對象上，美國目前的績效評價對象還僅僅是具體部門的年度績效和具體項目的效益評價。不過，雖然目前美國所進行的績效評價對象還沒有包括財政支出的各個方面。但就具體部門或項目評價的內容來說確是非常廣泛的，包括過程評價、經濟效益評價和綜合影響評價等。在評價的內容和對象上，美國目前的績效評價對象還僅99在評價之