本章大綱第一節前言第二節現行交通行政組織探討第三節交通行政組織再造雛議第四節公營事業民營化之探討第五節案例：臺北航空貨運站組織變革過程之分析第六節結論與建議Ch14交通行政組織變革管理與民營化運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化2第一節前言面臨全球經濟發展國際化、自由化之趨勢，政府為提升國家競爭力，發展臺灣成為亞太營運中心，爰有進行整體行政組織調整之議。本章旨在研析現行交通行政組織運作上主要遭遇之課題，並就交通行政組織再造之方式提出建言；其次針對民營化議題，就民航局已完成推動之臺北航空貨運站民營化案，做一簡介與評析。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化3第二節現行交通行政組織探討1/8

交通行政在政府職能中扮演重要之角色，其業務主要分為運輸、通信、觀光、氣象四大類，皆與人民生活息息相關。交通行政組織歷經時代的變遷，組織間水平與垂直的運作關係已部分產生模糊、重疊及不協調之現象。其原因可歸諸於主管單位與職權分散，簡述如下：運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化4現行交通行政組織探討2/8鐵路部分臺灣鐵路管理局與原臺灣省政府交通處「東部鐵路改善工程局」職權重疊。臺鐵目前已規劃逐步民營化，並擬分別成立臺灣鐵路經營公司及鐵路管理局，以分別負責鐵路營運管理與軌道車輛維修業務。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化5現行交通行政組織探討3/8省府組織結構調整後，「東部鐵路改善工程局」已併入交通部地鐵處。惟為配合鐵路局體制之調整，法規方面尚須增修訂「鐵路法」、「鐵路局組織條例」及「公司條例」等鐵路三法。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化6現行交通行政組織探討4/8公路部分交通部運輸研究所與國道新建工程局同時掌理國道網的規劃，職權重疊。2002年1月成立「交通部公路總局」。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化7現行交通行政組織探討5/8捷運部分各都會區的捷運系統方面，因地方政府之規劃與建設能力不足及地方行政介入之干擾，使得地方政府對於中央政府辦理捷運工程之規劃與建設的依賴性甚高?！附I分離」的立法規劃精神若營運單位未能於規劃建設階段適時參與表達其經營理念構想，則未來將造成捷運系統經營管理上的困擾。

運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化8現行交通行政組織探討6/8港埠部分「交通部組織法」第十七條及「商港法」第三條規定，國際商港由交通部主管，原由臺灣省政府代管。省市間對港埠之規劃、管理、財務頗多爭議，導致市港之發展未能有效協調一致。各縣市政府交通專責單位之設置運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化9現行交通行政組織探討7/8經綜合分析，目前國內交通運輸所面臨之問題，主要可歸納為下列十項：交通專責組織體制雖已建立，然專業人力足，許多業務無法順利推動。都市計畫未能充分考量解決整體交通運輸問題所需。運輸系統管理(TSM)方法及旅運需求管理(TDM)策略未予以有效採行。車輛成長速度過快，私人小型車使用率很高，而道路面積增加有限。運輸管理Chapter14交通行政組織變革管理與民營化10現行行交交通通行行政政組組織織探探討討8/8大眾眾運運輸輸系系統統發發展展未未受受到到充充分分重重視視。。交通通運運輸輸建建設設公公共共投投資資不不足足。。停車車供供、、需需嚴嚴重重失失調調，，有有限限道道路路面面積積被被不不當當使使用用。。汽、、機機車車混混合合行行駛駛，，道道路路交交通通管管制制困困難難。。國人人尚尚未未建建立立正正確確的的「「駕駕駛駛文文明明」」。。交通通警警力力負負荷荷沉沉重重，，「「見見警警率率」」低低，，執執行行效效果果難難以以貫貫徹徹、、周周延延。。運輸輸管管理理Chapter14交交通通行行政政組組織織變變革革管管理理與與民民營營化化11第三三節節交交通通行行政政組組織織再再造造雛雛議議1/8組織設設計之之考慮慮原則則明確(clarity)組織中的每一份子，均須明確認清其職責、角色之歸屬。經濟(economy)以人員精簡及邊際效益為正之前提下，作為判別最適人力數之準則。願景的指引組織必須導引其成員投向規劃之願景、預期之目標成果、整個組織績效，而最忌緬懷往事。運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化12了解本身及整體的任務組織應促使每一個成員了解其本身的任務之外，也必須使其了解「組織的共同任務」。

決策(decisionmaking)組織必須就面對的課題適當分類，授予各層級適當的決策權，發揮自動化人性管理功能。穩定性與適應性組織必須具備相當程度的穩定性，而且能夠隨時調整自己，以適應新的環境、新的要求、新的條件。永續及自行更新組織最後一個基本條件是永久生存，也就是必須能夠「自行更新」，才能「永續生存」。交通行行政組組織再再造雛雛議2/8運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化13交通行行政組組織再再造雛雛議3/8行政組組織的的變革革行政組組織變變革徵徵兆決策形形成過過於緩緩慢意見溝溝通不不良主要功功能無無效率率缺少創創新力力運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化14交通行行政組組織再再造雛雛議4/8組織變變革的的時機機一般而而言，，組織織的最最終目目的在在求良良好之之績效效，其其可以以ESSP模式式加以以描述述：環境條件(E)environment存活策略(S)strategy組織結構(S)structure績效(P)performance圖14-1ESSP模式式運作作流程程運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化15交通行行政組組織再再造雛雛議5/8因應外外在環環境條條件變變化，，可分分為兩兩種策策略：：環境變變動不不大，，此時時組織織的存存活策策略是是維持持穩態態、克克服外外來干干擾與與內生生「能能趨疲?！苟晾侠匣?。。環境變變動過過大，，此時時組織織的原原有穩穩態已已無法法正常常維持持，故故組織織的存存活策策略是是進化化(evolution)，，這種種進化化稱為為組織織的計計畫性性變革革(plannedchange)或變變革管管理。。運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化16交通行行政組組織再再造雛雛議6/8組織變變革的的時機機(包包括外外因與與內因因)，，可分分別說說明如如下：：外在環環境劇劇烈變變動時時危機事事件出出現時時新措施施或政政策推推出時時人事調調整、、新官官上任任時進行體體制外外改革革運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化17行政組組織變變革時時機示示意圖圖運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化18變革的的程序序三部部曲解凍打破既有行為、結構及價值觀念此時要分析組織變革的阻力及助力特性創造求變、待變的形勢變革實質上從事各種組織發展之干預活動，使新的行為規範及運作方式出現回凍最終讓變革制度化與內化(internalization)，亦即建立新的程序、新的制度運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化19交通行行政組組織再再造雛雛議7/8全面性性地組組織變變革需需要策策略再再定位位、結結構再再設計計、流流程再再造、、人員員再造造、獎獎賞制制度改改變，，方能能周延延順利利地完完成組組織調調整工工作。。運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化20星狀模模式(thestarmodel)策略獎賞流程結構人員運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化21交通行行政組組織再再造雛雛議8/8交通行行政組組織調調整雛雛議調整策策略：：層級級簡化化、業業務重重劃分分及人人力精精簡。。兩階段段組織織調整整構想想第一階階段以改變變機構構隸屬屬關係係為主主，以以簡化化歸併併為輔輔。第二階階段檢討業業務範範圍與與組織織兩者者間是是否相相稱。。運輸管管理Chapter14交交通通行政政組織織變革革管理理與民民營化化22第四節節公公營營事業業民營營化之之探討討1/7國內運運輸供供給之之建設設長久久以來來始終終跟不不上需需求成成長之之腳步步。政府規劃推推動公營事事業民營化化及運用民民間資源參參與公共建建設之新建建工程，以以期達成下下列目標：：促進國家社社會經濟發發展提升公共建建設效率與與服務品質質減輕政府財財政負擔精簡政府組組織人力運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化23公營事業民民營化之探探討2/7公營事業民民營化論點點之爭議支持者論點反對者論點事業經營目標不明確，肩負 太多政策任務責任。企業經營缺少競爭，故危機 意識不足。人員晉用受到人事相關法規 限制與保障。業務推動受預算、決算、會 計與審計等各項法令束縛。民營化係政府解決行政效 率不彰之權宜方式，不利 公共政策推行。經營成本降低，主要來自 規避政府照顧弱勢團體之 責任?？赡苄纬伤饺霜氄迹O督 困難，且所費不貲。運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化24公營事業民民營化之探探討3/7事業適合民民營化之市市場特性古典經濟學學派滿足生產效效率、交易易效率及全全面效率之之柏拉圖(pareto)市市場均衡三三條件，方方為最佳之之市場，故故政府不宜宜干預市場場運作。福利經濟學學派大部分之公公營事業具具自然獨占占之特性，，無法滿足足完全競爭爭市場之條條件，是以以市場失靈靈(marketfailure)之發生在在所難免，，故政府宜宜出面干涉涉市場之運運作。運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化25公營事業民民營化之探探討4/7公共選擇理理論政府若過度度介入市場場運作，則則又可能導導致政府失失靈，故應應將公部門門之服務功功能，移轉轉由私部門門來執行。。民營化之內內涵並非完完全排除政政府之干預預，應在自自由化之原原則下，對對事業經營營進行適當當之

管制制。運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化26公營事業民民營化之探探討5/7公營事業民民營化之推推動方式組織變革管管理中，強強調連續性性「漸變」」之重要性性，並忌諱諱因一時變變革幅度過過大，形成成「驟變」」導致組織織崩潰，使使得變革失失敗。推動公營事事業民營化化，宜先就就其市場環環境之競爭爭特性（區區分如下）），依序推推動民營化化工作?？赊熡栝_放放自由競爭爭者可在適切管管制下民營營化者尚不宜開放放民營化者者運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化27公營事業民民營化之探探討6/7不具自由競競爭機制之之事業，可可按照公共共經濟學原原理，依事事業別特性性，分別加加以改善：：具自然獨占占性者宜由公部門門擁有資源源所有權或或生產權，，產品經營營權則可利利用公開競競標及規定定特許經營營年限之方方式為之。。運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化28公營事業民民營化之探探討7/7具外部性者者可藉由對「「外部性」」課以租稅稅或依據寇寇司定理(CoaseTheory)對於特特定人賦予予財產權之之方式，透透過市場機機制達到資資源使用效效率最大化化目的。具公共財特特性者利用自願交交易稅、誘誘發性理論論或課徵擁擁擠稅等方方式，達到到使用者付付費之公平平效果。運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化29第五節案案例：臺臺北航空貨貨運站組組織變革過過程之分析析1/12貨運站之沿沿革及組織織架構臺北航空貨貨運站(以以下簡稱貨貨運站)原原為民航局局轄下唯一一之交通事事業機構。。營運業務為為提供進、、出、轉口口及機放；；快遞貨物物於裝機前前、卸機後後之倉儲；；拆、打盤盤櫃等服服務。運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化30案例：臺北北航空貨運運站組織變變革過程之之分析2/12貨運站組織織變革之徵徵兆與時機機內在環境的的挑戰貨運站倉容容不足且機機具設備老老舊營運缺乏彈彈性與效率率球員兼裁判判運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化31案例：臺北北航空貨運運站組織變變革過程之之分析3/12外在環境的的競爭機場集散站站之設立整合型航空空貨運業者者之引進其他亞太地地區機場之之競爭運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化32案例：臺北北航空貨運運站組織變變革過程之之分析4/12貨運站組織織變革之程程序解凍：組織織變革方式式之研訂變革：公告告招商及甄甄審回凍：議約約及簽約運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化33案例：臺北北航空貨運運站組織變變革過程之之分析5/12貨運站組織織變革之法法源依據業務部分土地部分營運資產（（含建物、、固定附著著物及機器器設備等））員工權益補補償部分運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化34案例：臺北北航空貨運運站組織變變革過程之之分析6/12貨運站組織織變革後之之業務規畫畫及特許經經營方式業務劃分原有公權力力行使部分分貨運站倉儲儲經營業務務部分特許經營方方式特許經營權權之取得特許經營期期間特許權利金金運輸管理Chapter14交通通行政組織織變革管理理與民營化化35案例：臺北北航空貨運運站組織變變革過程之之分析7/12民營化過程程所遭遇之之問題與員員工權益之之保障臺北航空貨貨運站民營營化係採「「特許營運運」一個階階段直接民民營化方式式辦理，與與一般公營營事業常採採取「先公公司化再民民營化」之之二階段間間接民營化化作法不同同。貨運運站站員員工工面面對對如如此此巨巨大大之之組組織織變變革革，，其其心心態態調調適適上上亦亦較較為為困困難難。。在推推動動民民營營化化之之過過程程中中，，員員工工重重視視的的便便是是其其個個人人權權益益是是否否受受損損。。運輸輸管管理理Chapter14交交通通行行政政組組織織變變革革管管理理與與民民營營化化36民航航局局即即參參照照過過去去許許多多公公營營事事業業民民營營化化的的經經驗驗與與精精神神，，於於招招標標須須知知中中明明訂訂有有關關員員工工權權益益保保障障之之事事項項，，包包括括：：工作作權權之之保保障障原待待遇遇之之維維持持工作作地地點點之之不不得得任任意意調調動動員工工之之保保險險案例例：：臺臺北北航航空空貨貨運運站站組組織織變變革革過過程程之之分分析析8/12運輸輸管管理理Chapter14交交通通行行政政組組織織變變革革管管理理與與民民營營化化37員工工休休假假權權之之保保障障員工工認認股股權權益益之之保保障障員工工權權益益保保障障之之具具體體計計畫畫團體體協協約約之之訂訂立立工會會之之存存續續職工工福福利利案例例：：臺臺北北航航空空貨貨運運站站組組織織變變革革過過程程之之分分析析9/12運輸輸管管理理Chapter14交交通通行行政政組組織織變變革革管管理理與與民民營營化化38民營營化化推推動動成成功功之之原原因因組織織變變革革的的時時機機正正確確民航航局局在在貨貨運運站站正正由由「「成成熟熟期期」」逐逐漸漸面面臨臨「「衰衰退退」」之之階階段段（（即即組組織織變變更更的的最最適適階階段段）），，予予以以量量身身改改造造。。對相相關關空空運運業業者者而而言言，，貨貨運運站站現現階階段段之之整整體體營營運運能能力力仍仍具具有有吸吸引引力力(如如表表14-1、、表表14-2所所示示)。。主政政者者的的決決心心與與執執行行者者之之毅毅力力與員員工工不不斷斷溝溝通通協協調調，，全全力力保保障障員員工工權權益益案例例：：臺臺北北航航空空貨貨運運站站組組織織變變革革過過程程之之分分析析10/12運輸輸管管理理Chapter14交交通通行行政政組組織織變變革革管管理理與與民民營營化化39年度別收支別199419951996199719981999收入18.819.620.021.726.024.6支出10.812.711.913.012.814.3盈餘8.06.98.18.713.210.3（單單位位：：億億元元））表14-1臺臺北北航航空空貨貨運運站站歷歷年年收收支支表表運輸管理Chapter14交通通行政組織變變革管理與民民營化40項目199419951996199719981999全年度總營運量(噸)591,686609,726562,679622,635651,695625,039實際員工人數(人)585584577572560549平均每人每年處理量(噸)1,0111,0449751,0891,1641,139