.z.關信平：社會政策概論〔第二版〕，高等教育第一章 社會政策的根本范疇第一節政策和公共政策一、政策〔一〕政策的根本特征1、政策是制度化的行動體系2、政策具有明確目的性和方向性3、政策具有明確的行動內容4、政策是規則體系與行動體系的結合〔二〕政策概念的定義1、多元視角*光之"政策科學"："政策是國家和政黨為了實現一定的總目標而確定的行動準則，它表現為對人們的利益進展分配和調節的政治措施和復雜過程。〞林金德之"政策研究方法論"："政策是管理部門為了使社會或社會的一個區域向正確的方向開展而提出的法令、措施、條例、方案、方案、規則或工程。〞張金馬之"政策科學導論"中認為："政策是黨和政府用以標準、引導有關機關團體和個人行為的準則或指南。其表現形式有法律、規章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動方案與策略等。陳振明之"政策科學"："政策是國家機關、政黨及其他政策團體在特定時期為實現或效勞于一定社會政策、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、方法、條例等的總稱。〞"辭海"："黨和國家為實現一定時期的路線而制定的一系列行動準則。〞2、定義"政策是指政府、政黨或其他組織為實現其目標而制定的各種規則和采取的各種行動的總和。〞理解：〔1〕政策的主體可以是社會中的各種組織，但政府和政黨的政策體系在社會中的影響最大。〔2〕政策的目標是為了實現組織的目標，以及圍繞組織的目標而有序地處理各項日常事務。〔3〕政策包含了規則體系和各種具體的行動。〔三〕政策與制度的關系1、什么是制度制度指在人們的社會生活中形成的，并能夠表達在人們的行為模式和社會關系模式之中的有關規則的復合體。由有關的規則集合構成的制度可以分為兩類，正式制度和非正式制度。前者指由比擬明確地表達出來的一系列規則構成的，而且有相應的獎懲措施來保障其更有可能得到遵守的制度。后者往往是由沒有則明確地表達出來的規則構成的。2、制度與政策的關系相通之處：〔1〕都包含有規則的要素。〔2〕絕大局部政策都是在既定的制度根底上制定和實施的。〔3〕政策行動可以建立一套新的制度或改變現有制度。不同之處：〔1〕制度主要是指一套既定的規則、構造和行為標準，而政策則主要是指一個組織在一個領域中的行動體系。制度概念是從靜態的視角，而政策概念則主要是從動態的視角去反響一個領域的狀況。〔2〕二者中雖然都包含有標準的要素，但制度概念所包含的標準要素主要是一種客觀的、既定的標準體系，而政策概念中的標準要素主要是指一個組織制定和實施標準的行動。〔3〕從產生方法上看，制度既可以是自上而下規定的，也可以是以約定俗成的方式自然形成的；而政策則是一個有組織有目的地制定和實施的。二、公共政策〔一〕公共政策的根本概念1、W．威爾遜〔WoodrowWilson〕認為公共政策是具有立法權的政治家制定出來的由公共行政人員所執行的法律和法規。2、美籍加拿大學者戴維·伊斯頓〔DavidEaston〕認為："公共政策是對全社會的價值作有權威的分配。〞3、哈羅德·拉斯韋爾〔HaroldD.Lasswell〕與亞伯拉罕·卡普蘭〔AbrahamKaplan〕認為："公共政策是具有目標、價值和策略的大型方案。〞4、托馬斯·戴伊〔ThomasR.Dye〕認為："但凡政府決定作為或不作為的事情就是公共政策。〞5、詹姆斯·安德森〔JamesE.Anderson〕認為："公共政策是一個有目的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理*一問題或有關事務而采取的；公共政策是由政府機關或政府官員制定的政策。〞6、卡爾·弗里德里奇〔CarlJ.Friedrich〕認為："公共政策是在*一特定的環境下，個人、團體或政府有方案的活動過程，提出政策的用意就是利用時機，克制障礙，以實現既定的目標，或到達*一既定的目的。〞7、拉雷·N·格斯頓〔LarryN.Geston〕認為：公共政策是"由那些掌握或影響官方政府職能的人們所作的根本決策、承當的義務與其行為的結合。在多數情況下，這些組合由那些要求變化者、決策者和受到該政策影響的人們之間相互的作用而產生。由合法當局作出的決定——最為普遍的是一個或多個政府辦公室——為了回應政府外部和內部的人的壓力，被迫重新做出合理的決定。〞8、伍啟元認為："公共政策是一個政府對公私行動所采取的指引。〞9、王耀才等認為："公共政策是指國家機關或者執政黨制定并付諸實施的旨在解決*一問題的具有權威性的行動準則。〞10、胡寧生認為："所謂公共政策，是以政府為主的公共機構，為確保社會朝著政治系統所確定、承諾的正確方向開展，通過廣泛參與的和連續的抉擇以及具體實施產生效果的途徑，利用公共資源，到達解決社會公共問題，平衡、協調社會公眾利益目的的公共管理活動過程。公共政策是對社會的公私行為、價值、標準所作出的有選擇性的約束與指引，它通常是通過法令、條例、規劃、方案、方案、措施、工程等形式表達出來的。〞11、關信平：政府或社會公共權威機構為有效管理社會處理公共事務和解決社會問題而制定的行動方案和行為準則。〔二〕公共政策的要素從系統論的角度來看，公共政策是由相互聯系的諸要素按照一定規則組合起來的系統。主要包括：公共政策主體〔Subject〕、公共政策目標〔Goal〕、公共政策客體〔Object〕、公共政策資源〔Resource〕、公共政策形式〔Form〕等。1、公共政策的主體公共政策主體是指在整個公共政策的周期中進展能動活動的組織和人員，這些人包括參加公共政策制定、執行、評估的個人、群體或組織。從政治體制內外關系來區分，公共政策主體可以分為國家公共法權主體，社會政治法權主體和社會非法權主體。〔1〕國家公共法權主體即國家法定的公共權力主體，指的是居于法律規定的法權地位，獲得法律授權，享有公共權威以制定、執行和評估公共政策的機構與個人。主要有立法機構、司法機構、行政機構和執政黨。〔2〕社會政治法權主體是指由法律認可和保護的，可參與公共政策的制定、執行、評估，但不具有合法的權力去作出具有強制力的政策決定的社會行為主體。主要指見諸于公眾的利益集團、參政黨以及作為個體的公民。〔3〕社會非法權主體是指那些其宗旨并不在于參與制定政策，但卻擁有能力在需要時能直接地和強有力地影響公共政策的社會行為主體，主要有不見諸于公眾的利益集團、新聞媒體等。社會政治法權主體和社會非法權主體，都是政治體制外的公共政策行為主體。2．公共政策的客體：公共政策客體是指公共政策發揮作用時所指向的對象。它包括了三個層面的內容：第一個層面是公共政策的制定與實施所要改變的狀態，這種政策客體就是作為政策問題的社會公共問題。它的第二個層面是公共政策執行中所要直接作用的對象，它主要是處在社會不同層次，不同范圍內的政策的行為準則所標準、制約的社會成員。一般稱為公共政策的標的群體或目標團體。第三個層面是公共政策所要解決的核心問題――人與人之間的利益關系。3．公共政策的目標公共政策是公共機構為確保社會朝著政治系統所確定、承諾的正確方向開展而作出的對社會公私行為的約束與指引，因此，任何公共政策都是具有強烈的"目標取向〞的。從根本上說，公共政策是一項政治措施，是社會政治統治和政治管理的方式。因而，制定、執行、評估政策的總體目標就是要保持社會穩定，保證社會公正、、和諧的開展。從具體的公共政策來說，其目標是為了解決已經客觀存在并對正常社會構成威脅的各種公共問題，協調平衡公眾的利益矛盾和沖突。4．公共政策的資源〔Ｒ〕公共政策是以政府為主的公共機構運用一定的資源進展公共管理的活動過程。公共政策的資源是公共政策運行中可以獲得并加以利用的各種支持和條件。充足的可靠的政策資源是政策正常運用的根底。公共政策資源通常分為費用、人力、信息、權威等幾大類別。５．公共政策的形式〔Ｆ〕公共政策需要通過一定的形式來表現出來。公共政策的形式有三類，第一類形式是實現政策的手段。第二類形式是其多種多樣的表現形態，如路線、戰略、方針、規劃、方案、方案、措施、工程等。第三類形式是其文字形式，主要有：指示、紀要，決定、條例，章程、方案、批復、工作報告等。6．公共政策的運行環境公共政策自身的各種要素，依據一定的關系與規律組合起來，形成公共政策內部的各種構造，這些構造又有機結合為公共政策系統。公共政策系統與外部的環境產生相互作用。外部的政策環境決定著政策系統內部的構造方式、狀態與規模，而政策系統又對外部環境起著作用，改變著環境，塑造著環境。〔三〕公共政策的根本特點1、公共性所謂公共性，即公共政策是面向社會公眾，與社會中的公共事務有關的政策，而不是處理政府或其他任何一個組織的內部事務。公共性的表現：政策主體的公共性；政策對象的公共性；政策目標的公共性；政策過程的公共性。2、權威性和合法性政策公共政策的權威性和合法性來自于制定主體的權威性和合法性。3、價值性公共政策的價值選擇是指決策者在制定公共政策的過程中首先要對各種政策行動的價值優先性做出判斷，然后以此為根底來決定公共政策的走向。所謂政策行動的價值優先性，則是指*種政策行動相對其他行動而言的重要性程度，這種相對的重要性不是純粹由客觀事實來決定的，而是在一定的客觀現實的根底上，由社會中的組織、利益群體或個人按其利益及主觀偏好為根底而做出的主觀判斷。4、群體性與社會性的統一〔四〕公共政策的層次與領域1、層次基層社區地方性公共政策體系全國性公共政策體系國際性、區域性及全球性公共政策體系2、主要領域公共政策是由各種具體的政策體系組成的。"公共政策"將公共政策分為如下四大類別：1、經濟政策：包括財政、貨幣、產業、外貿、經濟特區、農村經濟、可持續開展等政策。2、政治政策：包括社會團體、外交、國防等政策。3、社會政策：包括收入分配、就業、環境、人口、扶貧、社會保障等政策。4、科教文衛政策：文化、體育和衛生政策、教育政策、科技政策等。五、公共政策的目標與意義〔一〕兩**論流派功能主義沖突學派〔二〕公共政策制定的原則利益綜合性原則、利益分配原則、利益選擇原則、利益兼顧原則、利益普遍原則第二節社會政策的根本概念一、社會政策的定義社會政策公共政策的一個領域。〔一〕社會政策的定義1、從概念上看，社會政策中的"社會〞一詞是取其狹義的用法2、從政府公共政策實踐的角度看，社會政策是政府向社會成員提供社會效勞和實施社會管理的政策體系。3、從運行原則上看，社會政策屬于福利性原則的領域。社會政策是指政府或其他組織在一定社會價值的指導下，為了到達其社會目標而采取的各種社會性行動的總和。楊偉民"社會政策導論"："一定范圍內的公共權威機構制定的使個人或家庭可以在市場之外以非等價交換的社會供給方式得到可以直接支配或使用的資源，以滿足社會性地認識到的個人需求，增進公民的個人福利和社會福利的政策。〞〔二〕社會政策的實質實質是政府在社會福利事務領域中的干預行動。政府"干預〞社會福利事務——剩余式社會福利政府"包攬〞社會福利事務——制度式社會福利二、社會政策的主要領域1、社會保障政策2、公共醫療衛生政策3、公共住房政策4、公共教育政策5、勞動就業政策6、社會福利效勞政策〔直接面向社會成員，尤其是社會中的具有特殊需求的個人或群體而提供的福利性效勞。〕7、針對專門人群的社會政策8、社會政策的其他內容〔越軌的行為矯治〕三、社會政策與其他類似概念的關系〔一〕社會政策與社會福利1、社會福利的概念的含義是在公共資金的支持下向社會成員無償或低償提供物質或效勞產品的制度和過程。2、關系聯系區別：表達問題的角度不同；各國的外延不同。〔二〕社會政策與社會保護1、社會保護的根本含義是指由政府或其他社會組織建立各種保護性的制度和措施，以防止或減弱*些社會群體在社會經濟變遷過程中所受到的利益損害。類型預防性——原則：根本權利保護；增能治療性——原則：補償；社會照顧2、關系〔三〕社會政策與社會行政1、社會行政的根本含義一般指政府行政機構在其職權范圍內代表國家和社會事務方面采取的各種行動的總和。2、關系〔四〕社會政策與公共政策〔一〕區別所謂社會政策與公共政策的區別，準確地說是指社會政策與不包括社會政策在內的公共政策的區別。1、二者提供的物品和效勞具有不同的性質公共政策主要涉及的是不具有排他性的物品或效勞的公共供給，而社會政策主要涉及的是可以排他性地使用或消費的物品和效勞，即私益物品和收費物品，這是可以通過市場機制供給的物品和效勞。私益物品和收費物品之所以要依據社會政策來供給，是因為對這些物品或效勞的需求中*些局部已經成為社會性地認識到的需要，并以社會供給或公共供給的方式來滿足。這樣就使社會政策成為一類特殊的公共政策。2、二者增進社會福利的路徑不同社會政策供給一局部私益物品和效勞，因此，從道理上說，它增進社會福利主要是通過滿足個人的*些需求，通過增進個人福利來增進社會福利；而不包括社會政策的其他公共政策則是通過增進社會福利來增進個人福利的，如維持了社會平安、社會秩序，控制了具有有害的外部效應的社會經濟活動，推進了具有有益的外部效應的社會經濟活動，協調了公共資源的使用等，都是通過增進一定范圍內的公共福利、集體福利來增進個人眼前的或長遠的福利。3、決定二者的大前提不同。對公共政策的研究，從一開場提出就是"科學范式〞，通過科學方法來制定公共政策。社會政策研究并不排斥實證研究，而且還需要大量運用實證研究的方法。但是社會政策的產生和形成經常是由于提出它們的人的信仰體系或價值觀念。〔二〕共同點主要是指它們的形成過程的共同點。主要表達在：1、一項具體的政策確實定往往是各種社會力量博弈的結果。2、確定下來的政策的設計、執行都應該主要以科學知識和相關技術的運用為主，以此來保證政策的科學性。〔三〕二者之間不確定的界限實際上在社會中發揮作用的政策之間的界限也是模糊的和不確定的。原因之一就是公共物品與私人物品之間的區別不確定。從定義上說二者之間的區別是是否具有使用上的排他性；或者說，如果每個人對*種物品的消費并不會導致任何其他人消費的減少，這種物品就可以被稱為純公共物品。以純公共物品作為一端，另一端就是私人物品，其特點是一個人消費增加一個單位就使得他人的消費減少一個單位。在這兩個端點之間的一些物品往往是既可以由公共供給的方式提供，也可以通過市場獲得。第三節 社會政策的法規體系一、社會政策與法律和法規二、我國社會政策的法律法規體系1、國家憲法和法律2、行政法規3、國務院部門規章4、地方性法規5、地方政府規章[資料]社會立法〔一〕社會立法的定義"但凡依據社會政策制定，用以保護*些特別需要扶助人群的生活平安或用以促進社會群眾福利的立法，就是社會立法。〞〔二〕社會立法的由來1、社會立法事實上的起源2、社會立法觀念上的起源〔三〕社會立法的范圍1、狹義的社會立法，是著眼于解決已經出現的社會問題，以保護處于劣勢狀況下的所謂弱勢群體的生活平安所制定的社會平安立法。2、就廣義而言，乃著眼于預防社會問題，以改善群眾生活狀況促進社會一般福利而制定的有關法律都是社會立法。從世界范圍內來說，大致是在十九世紀到二十世紀初的百余年間，工業革命后資本主義統治下勞的生活特別艱辛，世界各國基于保護勞工觀念而進展的社會立法，大多屬于狹義的社會立法的范圍。二十世紀三十年代以來，資本主義國家的經濟構造逐漸轉變，分配趨向社會化，社會立法也逐漸擴及于后一范圍。〔三〕社會政策與法規的關系1、政策與法規的區別〔1〕制定的主體不同：法規通常是由立法機關制定或認可的，具有國家意志的屬性。而政策的制定主體要廣泛得多，政府及其各級組織、執政黨、參政黨以及個人都有可能成為社會政策制定的主體。我們在前面講公共政策的制定主體時已經很詳細地做到說明。〔2〕表現形式不同：法規是由憲法、法律、行政法規、地方性法規、有權法律解釋、自治條例、單行條例等法律標準性形式來表現的。而政策的表現形式，多諸如路線、戰略、方針、規劃、方案、方案、措施、工程等，多以過去的紅頭文件的形式下發。〔3〕實施的方式不同：法規是以國家強制力為后盾保證實施的，在法規的背后，有法庭、警察、監獄，而社會政策還可通過政府號召、黨紀等保障來加以實施。〔4〕調整的范圍不同：一般而言，社會政策的調整要比法規的調整范圍要大。而法規相比照擬具體、明確，它標準行為人權利、義務所采取的方式不同：你可以怎么樣，你應該怎么樣，你不能怎么樣。〔5〕穩定程度不同：一般而言，社會政策可以不時調整，因而變化較快，具體政策變化更快。法規則穩定得多。2、社會政策與法規的聯系〔1〕二者在本質上是一致的。都是統治階級意志的表達。這也決定了二者互為依據。〔2〕法規與政策互為依據。一方面，法規的制定，或者說立法要以政策為指導，在一定意義上講，法規是社會政策的具體化和條文化。另一方面，許多政策又是根據憲法和法律制定的，政策不能違背憲法和法律，不能借口執行政策而違犯法律的規定。〔3〕二者的聯系還表達在*些政策可以轉化為法規。3、政策轉化為法規的條件：〔1〕只有成功的和成熟的政策才能轉化為法規。〔2〕只有具有長期穩定性的政策才能轉化為立法。〔3〕只有對全局有重大影響的政策才能轉化為法規。4、政策轉化為法規的程序：政策轉化為法規的過程就是立法的過程，這個過程大體可以分為四個步驟：〔1〕立法建議立法建議，也即法規議案的提出，立法機關開會時，具有立法提案權的組織或個人可以就關于法律制定的提案或建議，提請該機關列入議程討論決定。〔2〕草案討論〔3〕法規通過〔4〕法規公布三、其他政策文件政府的"白皮書〞、方案綱要、標準性文件黨的政策文件[資料]白皮書一國政府或議會正式發表的以白色封面裝幀的重要文件或報告書的別稱。各國的文件分別有其慣用的顏色，封面用白色，就叫白皮書，如1949年8月美國發表的"美國與中國的關系的聲明"為白皮書。封面用藍色，叫藍皮書〔如英國〕；用紅色，叫紅皮書〔如西班牙〕；用黃色，叫黃皮書〔如法國〕；用綠色，叫綠皮書〔如意大利〕等。使用白皮書和藍皮書的國家最多，特別是白皮書已經成為國際上公認的正式官方文書。不過，一國使用的文件封面顏色也可以有多種。如日本防衛年度報告用白皮，叫防衛白皮書，其外交年度報告則用藍皮，叫外交藍皮書。白皮書可能是一本書，也可能是一篇文章。白皮書作為一種官方文件，代表政府立場，講究事實清楚、立場明確、行文標準、文字簡練，沒有文學色彩。白皮書既可以是系列的，比方，中國國防白皮書自1998年以來就是每兩年一次；也可能是在*個特定環境下專門發表的，如為駁斥西方國家對中國人權政策的攻擊，我國相繼發表了假設干有關中國人權狀況的白皮書。此外，有些具有官方性質的年度報告、資料或情況匯總，原來不作為白皮書發表，后為顯示其權威性，擴大影響，也改稱白皮書。比方，由外交部政策研究室編輯、介紹中國一年外交工作和對外關系情況的"中國外交"一書，原稱"中國外交概覽"，每年一本，后改稱"中國外交"，自2004年起則以白皮書相稱。"皮書〞最早源于政府部門對*個專門問題的特定報告，通常這種報告在印刷時不作任何裝飾，封面也是白紙黑字，所以稱為"白皮書〞。在不少國家，政府發布報告時使用"白皮書〞已根本成為慣例，比方，我國發表的""中國的民族區域自治"白皮書〞、"中國２００４年國防白皮書〞等。此外，也有一些國家使用"紅皮書〞、"藍皮書〞、"綠皮書〞等形式。"皮書〞這種"官方講解〞的性質，也使它常常和"權威〞相聯系。現在大量研究機構借用"皮書〞帶有的權威含義，給一些研究報告冠以"皮書〞之名。這些"皮書〞出自專家學者或科研院校專業人員，發表對現實或未來政治、經濟、社會*一方面理解和認知，其看法和觀點具有一定的代表性和權威性。對"皮書〞的顏色并沒有特別的規定，可以沒有任何含義，也可以和書的內容結合起來。除此之外，市場上也有一些圖書在書名中使用"皮書〞，只是借用了這個概念。四、各種法律法規之間的關系效力：憲法、一般法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章。約束力第四節社會政策的本質一、社會政策是一種政治措施二、社會政策是人們利益的具體表達三、社會政策是人們能動地改造社會的重要手段四、社會政策是人類對理想社會長期追求的結果第二章 社會政策實踐的歷史開展第一節 興旺國家社會政策實踐的歷史開展一、社會政策實踐的發端〔一〕1601年"伊麗莎白濟貧法"及其影響內容：教區應負責供養區內得不到親屬供養的無依貧民。方法：因人施救。缺點：嚴格規定受惠人的資格，所提供的援助極為有限，并以短期性為主。同時，受惠者還將以付出個人的尊嚴和自主權作代價，并且還受到恥辱烙印所帶來的負面影響。〔二〕歐洲工業化對社會政策實踐的促進作用社會變化：首先，勞動者喪失勞動能力和勞動時機的風險增加。其次，城市產業工人無生產資料，傳統農業社會中依靠財產〔土地〕保障生活的模式失去作用。最后，城市生活的流動性增大，家庭趨向小型化，導致傳統的社區和家庭在經濟保障和生活效勞方面功能降低。貧困觀的變化：貧困和風險不再僅僅是由于個人原因而造成，而更主要的是由于社會的原因即社會制度的不合理而造成的。沖突：工業化早期階段，政府奉行"不干預主義〞導致大規模階級沖突。馬克思主義的推動。學者的調查研究。〔三〕19世紀80年代德國社會保險制度的建立俾斯麥：胡蘿卜+大棒社會保險制度二、戰后西方"福利國家〞社會政策體系的形成與開展〔一〕歐洲"福利國家〞體制形成的歷史背景福利國家一詞首見于英國坎特伯雷大主教威廉·鄧普"公民與教徒"一書。20世紀初的變革——國民保險方案。二戰后對政府能力的反思。20世紀30年代凱恩斯主義經濟學的興起，論證了國家干預經濟的必要性和合理性。〔二〕"貝弗里奇報告"的誕生及其影響時間：1942年11月。目的：消除"五大病害〞——匱乏、疾病、無知、骯臟和懶惰。社會保險體制+國民救助系統社會保障體系成功的根本條件：第一，由政府建立一個家庭津貼系統，對第一個兒童以下的每名兒童，每周予以津貼；第二，引入一個綜合的安康和康復效勞，為全體人民提供免費的衛生和康復效勞；第三，由政府承當起維持充分就業的責任，借興辦公共工程，維持人民的全面就業。〔三〕歐洲"福利國家〞體制的形成英國的社會福利體制的公民普遍權利原則、最低生活標準與政府全面介入原則產生了很大的影響。〔四〕美國社會政策體系的形成和開展羅斯福社會保障〔包括公共援助〕不應當是一種慈善，而應當是一種公正。在一個文明社會中，每一個人都有權利到達最低水平的生活。自由同保障是同義語，如果人們在經濟上沒有保障，最終將會絕望和造反。1935年，通過"社會保障法案"。兩個社會保險方案：老年及遺屬保險、失業保險三個現金援助方案：盲人、孤兒、未列入老年及遺屬保險范圍內的老人肯尼迪——"新邊疆方案〞，1961年約翰遜——"大社會〞〔GreatSociety)三、20世紀70年代中期以來"福利國家〞社會政策的改革〔一〕西方"福利國家〞危機1、理念批判左派：指責保守黨政府使福利國家衰退了。右派：批評福利國家制度，認為福利國家體制想通過向所有人提供普遍性的福利效勞去消除貧困只是夢想，應該通過更多地選擇性福利模式，將福利幫助更多地對準窮人。右派的質疑以哈耶克和弗里德曼的思想為準則第一，福利國家否認了人們對效勞的選擇；第二，福利國家的再分配制度使在經濟中創造財富的人受到了損害；第三，福利國家導致了高稅收和政府借貸；第四，福利破壞了工作倫理和文化；第五，國民保險的原則是一個騙局。新馬克思主義：認為福利國家體制沒有從根本上解決資本主義國家中的階級剝削的問題，因此不可能從根本上消除無產階級貧困化的問題。女性主義：福利國家體制并沒有保證婦女與男子同等的權利和地位，相反，它的所作所為使針對婦女的傳統歧視性價值和態度合法化了。2、經濟沖擊：滯脹〔二〕西方國家社會政策的調整與福利改革——以英國為例撒切爾第一任期：以失業為政策工具，放棄充分就業的原則；抑制公共支出。——強調個人責任和反對依賴國家。第二任期：改革社會保障體系。程序上改變計算根底；構造上引入稅收措施鼓勵私人保險，用收入支持取代補充保險，用家庭信貸取代家庭收入支持，用社會基金取代酌情支付。第三任期：四方面改革。首先，引入人頭稅代替地方稅；其次，允許私人機構管理地方公共住房；再次，強化父母對子女教育應承當的責任，并將地方教育當局的學校轉化為直接由中央政府資助的學校。最后，20世紀80年代后期，英國政府建議在國民安康效勞方案中引入一個內部市場或準市場。政府不再向醫院提供全額經費，并且不再直接收理醫院的內部事務，而是成為醫療效勞的購置者，而醫院之間將為了獲得更多的經費而展開競爭。第二節 開展中國家和地區社會政策實踐的歷史演變一、拉丁美洲國家的社會政策〔一〕拉丁美洲國家社會政策開展的一般情況三階段20世紀初至40年代，為社會保障制度出臺時期。20世紀40年代至70年代，這社會保障制度形成時期。20世紀70年代以來，為調整和改革時期。〔二〕拉丁美洲國家社會政策的改革——以智利為例現收現付完全積累主要交由民營機構經營運作。二、亞洲國家社會政策的根本狀況〔一〕日本社會政策開展簡況第一階段，1945-1947年的初創期。第二階段，從20世紀50年代至1973年的擴大期。第三階段，1974年至20世紀80年代中后期的政策轉換期。〔二〕韓國社會政策開展簡況第一階段，20世紀60年代，以開展社會福利為重點。第二階段，20世紀70年代，以開展社會救濟為重點。第三階段，20世紀80年代以來，以開展社會保險為重點。〔三〕新加坡社會政策開展簡況社會保障制度=社會福利+社會保險。[資料]新加坡中央公積金制度中央公積金制度是具有新加坡特色的社會保障制度。它的根本內容是：強制性地規定雇主和雇員將收入的一局部上繳給中央公積金局，通過建立中央公積金來為每一個雇員提供全面的社會福利保障。公積金局每月收繳的公積金經過計算記入每個會員的個人賬戶中。目前，會員的個人賬戶分為三個：普通賬戶，用于購房、投資、教育等；保健賬戶，用于支付住院醫療費用和重病醫療保險；特別賬戶，只限于養老和特殊情況下的緊急支付，一般在退休前不能動用。新加坡中央公積金制度是以個人賬戶為標志，強制儲蓄的保障模式。該制度不僅解決了新加坡的養老難題，而且對新加坡的社會經濟穩定開展提供了重要的保證，現在通常被認為是東亞乃至世界范圍內養老保險制度成功運行的典范。三、中國**和**地區的社會政策〔一〕**地區的社會政策簡況第一階段，20世紀50、60年代的初創時期。第二階段，20世紀80年代的逐漸完善時期。第三階段，20世紀90年代以來的重大改革時期。社會保障體系構成：勞工權益保障+醫療安康保險+職業性保障按人群分：公、軍、勞、農〔二〕**地區的社會政策簡況第一階段，20世紀60年代中期至70年代中期的形成期。第二階段，20世紀70年代中期到1997年的增長期。第三階段，1997年**回歸祖國以后的改革期。第三節 中國大陸社會政策開展狀況一、我國改革開放以前的社會政策〔一〕方案經濟時代社會政策體系的建立1957年我國社會政策的制度框架已根本形成。〔二〕方案經濟時代我國社會政策的內容和特點1、內容〔1〕在城市中建立了根本生活資料的定量配給和低價供給制度，以及充分就業制度；在農村建立了依托集體經濟的充分就業和根本生活資料保障制度。〔2〕在城鄉建立了由政府投資或依托集體經濟的公共醫療衛生和公共教育體制。〔3〕在城市中通過國有企業為勞動者提供了充分而穩定的就業，通過方案性的勞開工資制度為職工提供醫療、養老、工傷等方面的保險和高水平的福利性效勞。〔4〕在城市和農村中都建立了根本的社會救助體系。2、特點主要表達了政府根本的政治、經濟與社會目標：即在經濟不興旺和人均收入較低的情況下，通過增大根本生活資料分配及根本社會效勞中的福利性而滿足人民群眾最根本的生活需要；通過建立較為完善的根本社會保障和福利體系調動勞動者的生產積極性，以促進生產效率的提高。社會政策的政治目標：是要表達社會主義的優越性和共產黨領導的先進性。二、我國改革開放以來社會政策的改革與開展〔一〕改革初期階段時間：20世紀80年代。就業制度：統包統配"三結合〞住房制度：政府建房住房出售養老保險：傳統年金制度社會統籌機制〔二〕深化改革階段時間：20世紀90年代。養老保險醫療保險：國家、企業、個人三方合理承當——單位與個人共同負擔、實行統賬結合的社會醫療保險制度。失業保險〔三〕形成新的框架階段時間：20世紀90年代后期至新世紀初期。第一：社會保險養老保險醫療保險第二，社會救助標準化第三，醫療效勞市場化第四，社會福利社會化第五，城市住房商品化三、近年來我國社會政策的最新開展〔一〕我國社會政策指導思想的開展社會政策開展新趨勢：第一，更加注重以人為本，以民生為根底，以滿足民眾根本需要和維護社會穩定并重為政策制定的原則。第二，更加強調社會公平和根本權利的保護。第三，更加強調向弱勢群體傾斜。第四，在社會政策的主體責任方面，中央政府責任明顯增大，中央財政在社會政策行動中的投入增大，地區之間再分配〔轉移支付〕水平提高。第五，在福利水平面方面，福利水平總體上升，政府社會開支占GDP的比例明顯提高。〔二〕近年來我國社會政策中的主要行動第一，為了解決上一階段中城市社會保險制度改革中存在的一些問題，從2001年起，陸續在東北三省進展了完善城鎮社會保障制度的試點行動，其主要的任務是要通過做實個人賬戶而解決城市職工根本養老保險中的空賬問題，以及通過將"下崗〞與失業保險制度并軌而解決前一階段國有企業改革遺留的下崗人員問題。2007年，試點擴大更大的范圍。第二，為了進一步發揮城市居民最低生活保障制度在反貧困體系中的作用，從2002年起通過中央政府的直接投入而進一步加強了城市低保制度，并著力建立綜合性的城市社會救助體系。第三，進一步重視勞動者權利保護，進一步完善了促進就業的政策行動和保護勞動者就業權利的法規體系。第四，進一步重視城市居民的住房保障，2004年起實施了"城鎮低收入家庭廉租住房管理方法"，并于2007年修改為"廉租住房保障方法"，同年12月1日起正式實施。此外，各地還針對當前的住房困難問題而以多種方式探索普通居民的住房保障途徑。第五，快速推進教育事業開展，進一步重視教育公平和教育保障。第六，反思90年代的醫療衛生改革，醞釀醫療衛生體制的新改革。第七，開場重視農村社會政策，逐步建立和完善農村社會保障和公共效勞體系。第八，開場重視針對農民工的社會政策議題。第九、進一步加強了社會福利效勞和對特殊困難群體的保護和救助。第十，加快社會工作專業體制和社會工作人才隊伍建立。第三章 社會政策學科的歷史開展及理論體系第一節 社會政策研究的開展一、社會政策研究的緣起〔一〕社會政策概念的提出1873年德學者創立德國"社會政策學會〞，鼓吹勞資協調，主張國家干預經濟生活，實施社會政策，保護勞動者正當權益，以抑制共產主義思想，試圖在亞當·斯密的舊資本主義學說與馬克思的共產主義學說之間開辟一條中間路線。代表人物：新歷史學派的休謨納、瓦格勒、施穆勒、布倫斯坦、桑特巴等。〔二〕社會政策學科的發源歸功于英國人。"慈善組織會社〞首先在英國開展起來。貧困的研究："倫敦人民的生活與勞動"、"貧困：城鎮生活研究"。費邊主義者的推動。[資料]費邊主義19世紀后期，流行于英國的一種主張采取漸進措施對資本主義實行點滴改進的資產階級社會主義思潮。它是英國費邊社〔FabianSociety〕的思想體系和時機主義路線。1883年10月24日，以悉尼·韋伯和蕭伯納為首的知識分子團體在倫敦成立。面對19世紀末的英國社會，他們堅信必須通過漸進的——而不是激進的、暴力的——手段到達社會主義。1844年，一位新的參加者FrankPodmore建議以公元前3世紀一位因主張等待時機、防止決戰的戰略而著名的將軍費邊的名字命名社名。該社成員認為社會改革應循序漸進，其學說故稱為"費邊社會主義〔FabianSocialism〕〞簡稱"費邊主義〔Fabianism〕〞。從此費邊主義成為緩步前進、謀而后動的代名詞。公元前217年，費邊接替前任敗將的職務，迎戰迦太基的世紀名將漢尼拔。費邊采取了避其鋒芒，改用迅速、小規模進攻的策略，從而到達既防止失敗，又打擊對方的目的。經過八年的苦戰，費邊終于擊敗了漢尼拔。根本信念費邊主義者的根本信念認為由資本主義到社會主義的實現，是一個漸進而必然的轉變過程。他們看到英國**憲政的擴展以及勞工組織的興旺，足以促成必要的社會改革，因此排斥馬克思階級斗爭及劇烈革命的觀點，主張研究社會實況，以**漸進溫和的手段，透過選舉投票來解決問題。企圖以國家做為推動改革的工具，主張廢止土地私有制、工業國有化，以及實現各種社會福利。行動策略費邊主義者參與協助英國工黨〔TheLabourParty〕的成立，并成為工黨中頗具影響力的會員，但其重要的奉獻，實在于透過各種活動，包括學術的研究出版、演講、座談會以及暑期學校的舉辦，向社會群眾進展社會主義思想的教育與傳播，喚起社會良知，鼓次改革措施，因而對于教師、公務員、工會領袖、國會議員等等產生很大的影響作用。一八八九年起陸續出版的費邊社會主義論文集〔FabianEssaysinSocialism〕。20世紀初，在伯明翰大學和倫敦經濟學院等一些較新的大學中，社會工作、社會學和"社會行政〞被融合起來。因而社會政策學科的早期淵源〔或它的前身社會行政〕是和實際行動〔社會工作〕及研究〔社會學〕嚴密結合在一起的。二、社會政策學科的形成與開展〔一〕社會政策學科的形成1950年，英國著名學者蒂特馬斯被聘為倫敦經濟學院第一位社會行政學教授，標志著該學科"到達法定年齡〞，并迅速在許多其他大學中被成認是一門大學學科。〔二〕早期社會政策學科的特點蒂特馬斯社會政策研究取向的特點：三個長處：首先，肯定了價值在社會科學中的作用，認為社會政策研究不可能是價值中立的。其次，認為社會科學既不是價值中立的，也不能離開客觀事實，因此主張把關于社會政策的研究結論與建議建立在事實和可以檢驗的證據根底之上。最后，社會政策的論題比社會效勞廣泛得多。兩個缺乏：其一，單一價值取向。其二，非理論的取向。挑戰：第一，社會行政學作為一門學科在大學和其他高等教育機構中獲得了長足的開展。第二，馬克思主義社會科學的復興，提醒人們注意還存在著具有其他取向的理論。第三，女性主義者的批判把人們的注意力引向了福利國家背后的父權主義的假設。第四，資本主義經濟的長期危機進一步降低了社會**主義的形象和人們對社會開展的信心，并促使學術界對當代社會福利體系中的重大問題做出系統的理論反思。社會行政學科的重要開展：首先，社會行政學逐漸從以前那種受單一價值范式支配的社會改革運動，轉化為一種成認多元價值立場和力求對它們進展分析的學術事業。其次，認識到對社會政策的建議應該建立在對社會及社會制度的經歷研究和理論總結的根底之上。第一個開展對自由、平等、公正、共同體等同政策有關的社會價值進展了重新分析，沖擊了原有的標準性理論或社會哲學；第二個開展強調要認真研究社會政策在社會中實際上是如何開展的、有什么預期和非預期的后果，從而沖擊了原有的解釋性理論。20世紀70年代，"社會政策〞開場取代"社會行政〞作為該學科在大學課程中的名稱。〔三〕美國社會政策研究體系的形成和開展1951年美國政治學家拉斯維爾和勒納撰寫出版了"政策科學：范圍和方法的最新開展"一書，首次提出了政策科學的概念和體系，從而也第一次使政策研究具有了科學工作者形成，這標志著西方政策科學研究的開端。政策分析的三個階段第一個階段是從1930年至1960年的"政策研究的實驗期〞。第二個階段是從1960年至1980年的"探索政策解決方案時期〞。第三個階段是從20世紀80年代以來的"促進政策過程時期〞。〔四〕西方社會政策學科最近的開展第一，理論研究的多元化并向縱深開展。學科焦點從福利國家轉向福利組合。第二，研究對象的范圍進一步拓寬。外延擴大。第三，研究范式發生了轉移。20世紀60年代：社會政策是由政府決策并實施的對市民福利有直接效果的政策。20世紀80年代，社會政策被理解為"決定不同社會群體的資源、地位及權利的分配〞。90年代以來，從關注經濟性資源分配開展到更加關注社會關系〔地位及權利〕的分配，認為正是社會關系的分配影響了社會部門與經濟部門〔市場〕之間的關系；社會政策不僅屬于政府的行為，還反映了不同社群在社會資源及社會關系方面的分配結果，左右社會政策產生不同結果的是社會、經濟及政治部門的制度安排。三、我國社會政策學科的開展〔一〕早期開展的歷史先秦時期的諸子百家近代***民生主義新**主義革命時期共產黨探索了建立新型勞工福利的制度實踐。20世紀早期新中國成立后〔二〕20世紀80年代的社會政策研究〔三〕20世紀90年代的社會政策研究〔四〕進入新世紀以來我國社會政策體系的逐漸形成2007年中國社會學會成立了社會政策專業委員會。〔五〕當前中國社會政策研究的主要任務及開展前景第二節 社會政策的理論根底與理論體系一、社會政策的理論根底〔一〕多學科理論〔二〕經濟學——資源的利用。探討社會政策的本錢、效益及以最小的本錢獲得最大的效益。〔三〕政治學——涉及公共權力的使用和政治過程的影響。探討社會政策的可行性。〔四〕社會學——社會問題、社會階級和社會統計二、社會政策的理論體系〔一〕描述性理論威倫斯基與黎貝克：剩余性模型/制度性模型。蒂特馬斯：工業成就——表現模型。艾斯平—安德森：〔1〕商品化〔2〕三個世界模型——工具：非商品化指數盎格魯——撒克遜模型〔自由的〕歐洲大陸傳統模式〔保守的或合作型的〕社會**模式〔二〕解釋或分析性理論一類探討福利國家產生的原因威倫斯基與黎貝克：剩余性模型/制度性模型。馬克思主義理論社會**主義理論探討福利國家存在的合法性的理論一是公理論〔英國學者馬歇爾〕二是集體道德責任說〔英國學者蒂特馬斯〕〔三〕標準性理論第三節 社會政策研究的根本方法一、社會政策研究的方法論根底〔一〕社會政策學科的方法論根底〔二〕方法論特點包含強烈的價值訴求，強調價值在社會政策的制定、執行、評估等過程中的重要性。二、社會政策分析的方法〔一〕什么是社會政策分析〔二〕根本視角第一，描述性分析一般是指對現有政策的陳述，它主要答復"是什么〞的問題。第二，過程分析主要答復"如何〞的問題。第三，評估對社會政策做出評判。第四，標準性分析包含著有關"應當是什么〞的價值判斷。第五，價值或目的取向——莫羅尼和克里西科強調過程——技術分析強調目的——價值滲透價值滲透在整個政策過程之中，影響著對具體政策議題的選擇，以及該議題將如何被界定。價值是確定政策目標、選擇政策方案和評估政策等各項工作的根底。三、社會政策研究中收集及分析資料的方法〔一〕定量研究方法〔二〕定性研究方法第四章 社會政策與人的需要及社會問題第一節 社會政策與人的需要一、個人需要與社會政策〔一〕個人需要及其社會含義自然屬性與社會屬性〔二〕人的需要與需求經濟學：有支付能力的需要社會政策：根本需要，假設無能力支付則社會幫助。〔三〕個人需要的內容和類型[英]布萊德蕭，1994標準性需要、感覺到的需要、表達出來的需要、比擬的需要[美]馬斯洛生理的需要、平安的需要、社交的需要、尊重的需要、認知的需要、美的需要、自我實現的需要〔五〕滿足個人根本需要的方式首要的原則：每個人首先應該通過自己的勞動來滿足自己包括根本需要在內的各種需要。市場化效勞他人幫助國家〔六〕社會政策在滿足個人根本需要中的作用凱瑟琳·瓊斯：社會政策是國家/政府應對社會問題，為滿足人們的需要而進展的資源配置。滿足個人的根本需要在當代社會中已經成為了社會成員的社會權利。人們不再僅僅是作為慈善的對象獲得救助，而是作為具有社會權利的公民而要求政府履行起滿足他們根本需要的責任。1、有效性2、局限性第一，只能滿足人們的根本需要。第二，即使是根本需要也無法完全通過社會政策來滿足。第三，社會政策總是表現出非個性化特征。二、社會需要與社會政策〔一〕社會需要首先是社會的整合。其次是維持一定的秩序。第三是社會穩定及和諧。第四是開展，包括經濟開展和社會開展。〔二〕社會需要與社會政策的關系1、積極性第一，合理的社會政策規劃和實施在滿足個人根本需要的根底上，能有效調節社會成員之間的社會關系，從而滿足社會的整合需要；第二，社會政策已經成為社會政治制度意識形態的有效組成局部，能夠標準社會成員的社會行動，從而滿足社會的秩序需要；第三，社會政策通過資源的再分配，縮小了不同利益群體和地區之間的不平等，從而有效地消除了社會群體之間的社會緊張狀態，從而滿足了社會穩定及和諧的需要；第四，通過規劃和落實社會政策，可以有效地調節經濟開展和社會開展之間的不平衡問題，使社會開展和經濟開展能同步進展，使人類社會日益接近既追求"效率〞也追求公平的社會目標，從而滿足了社會開展的需要。2、局限性首先，通過社會政策而調節人們的社會關系，總是會影響到原來的利益格局，從而可能引發新的沖突。其次，僅靠社會政策往往并不能保證社會成員行動上的一致性，社會秩序的實現還需要其他社會控制制度的配合。再次，在現代高度分工合作、信息高度興旺的社會中，很容易由個人風險引發社會系統風險，影響社會穩定及和諧，但僅靠社會政策并不能完全控制個人的社會風險。最后，社會政策是通過政府對市場經濟的干預而實現經濟與社會的協同開展。但理論和實踐都證明，國家干預市場的過程本身往往也會帶來一些負面的效果，進而產生新的經濟與社會問題。三、個人需要與社會需要對社會政策的導向作用協同：共同決定了社會政策的開展方向和開展速度。沖突：社會目標與個人目標沖突；資源競爭〔不同領域、不同個體〕第二節 當代社會問題與社會政策一、社會問題的根本含義及特點〔一〕根本含義是對社會成員和社會整體造成負面影響、社會主流價值不能承受因而需要采取集體進展干預的社會現象。社會政策視角社會問題是眾多的個人或社會整體的*種需要得不到滿足，從而對社會運行和社會開展帶來負面影響的一種社會狀況。社會政策就是試圖用集體的行動去改變這種狀況。〔二〕社會問題的特點客觀性、主觀性、社會性、過程性二、當代社會問題的主要方面〔一〕社會不平等〔二〕貧困〔三〕人口老齡化與老年人問題〔四〕環境、資源與生態惡化的問題〔五〕犯罪與其他越軌行為問題〔六〕社會歧視〔七〕安康與疾病〔八〕居住環境中的問題〔九〕其他各種社會問題三、社會政策在解決社會問題中的作用〔一〕積極性首先，政府通過社會政策積極地干預市場和社會生活，可以扭轉因市場失靈和社會生活中的功能缺陷而導致的各種社會問題。其次，社會政策具有權威性、嚴肅性和強制性，因此在解決社會問題方面具有很強的有效性。再次，社會政策可以通過科學的研究方法比擬準確地診斷社會問題，通過比擬科學的政策決策方法來合理地配置資源，以更加科學合理地解決社會問題。最后，社會政策行動可以發動廣泛的社會參與，從而形成全社會的力量去解決社會問題。〔二〕局限性首先，社會政策是政府主導的公共行動，但由于各種原因，使政府行動中也存在著"政府失靈〞的危險，因而降低了社會政策解決社會問題中的有效性。其次，在一定的時期和一定的條件下，政府的社會政策往往要重點解決一局部問題，有時候會忽略其他一些社會問題。再次，社會政策行動需要比擬復雜的組織過程，有時候會由于利益群體影響等人為的因素而使決策和實施過程偏離合理的目標和路徑，從而影響社會政策的效果。此外，由于社會問題本身的復雜性，當通過社會政策來解決一個問題時，可能帶來其他的問題。最后，社會政策在解決社會問題的行動中并不是"包醫百病〞的，它一方面有比擬有效的領域，而在其他領域中往往不是很有效；另一方面即使在其有效的領域中也需要與其他各種行動相配合才能更好地發揮作用。第五章 社會政策的根本要素社會政策是政府和社會為滿足民眾的需要和解決社會問題而采取的公共行動。但是，要完成一項社會政策行動，必須首先要確定由誰〔什么機構〕來提供社會效勞，為誰提供效勞，從哪里獲得必要的財政和人力資源，以及以什么方式來提供必需的效勞。這幾個方面構成了社會政策行動的根本要素，即社會政策的主體、對象、資源和運行方式。政府的社會政策行動不是一種隨意的行動，而是在一定的政治、經濟和社會制度框架中采取的制度化的行動。所謂制度化的行動，首先就是指對上述幾個方面做出制度化的安排，即通過法制過程規定由特定的機構、按照特定的方式調動所需要的資源、為特定的對象提供特定的效勞。第一節 社會政策的主體一、什么是社會政策的主體〔一〕社會政策主體的根本含義社會政策行動的主體是指發起或參與這一行動過程的行動者。社會政策行動是由"提供效勞〞與"承受效勞〞兩個方面構成的行動過程。其中提供效勞一方的行動者即為社會政策行動的主體，而承受效勞一方為社會政策行動的對象。社會政策的主體是一個制度化的行動者體系，在其中每個行動者都被要求按照一定制度標準而擔負一定的責任，扮演一定的角色，并具有與其責任和角色相適應的權力。〔二〕社會政策主體的不同角色在現實的社會政策實踐中，各類組織、群體和個人以各種方式參與社會政策行動，在社會政策的主體實踐中擔當著各種不同的角色，為社會政策行動作出了各種不同的奉獻。概括起來看，社會政策主體主要包含以下幾個方面的角色。1、社會政策行動的責任者。社會政策行動的主體首先是此類行動的責任者，即為滿足民眾的根本需要和解決社會問題承當責任的組織、群體或個人。在當代社會政策行動體系中，主體的責任是指為推動和完成社會政策行動所負有的法定義務，其中包括總體上的責任和各個方面的責任，前者是為社會政策行動的總體規劃和組織行動而負有的責任，后者是指在社會政策的各個環節上的責任，包括為社會政策行動提供各種資源和具體的效勞。在社會分工的條件下，社會政策行動的責任是具體落實到特定的組織或群體，每個社會都以制度化的方式規定各類組織、群體與個人在社會政策行動中應該分擔的責任。2、社會政策行動的組織者。社會政策行動是一種有組織的公共行動，它除了需要社會各個方面的參與之外，還需要由特定的機構來承當組織行動的任務。這種組織行動包括制定政策法規、調動各種資源、協調各方行動等等。3、資源提供者。社會政策行動需要大量的資源支持，其中包括財政資源、人力資源和物質資源等。4、社會效勞的直接提供者。社會政策行動包含了大量社會效勞〔例如醫療衛生、教育、老人效勞等〕，這些社會效勞分別由醫院、學校、公共養老院等各類專業機構提供。〔三〕社會政策主體的不同層次在社會政策的制度化體系中，每個主體行動者都具有不同的責任、擔當不同的角色、承當不同的任務。因此可以從各種不同的角度將社會政策的主體行動者分為不同的層次。1、責任層次。從社會政策主體責任層次的角度看，社會福利的制度模式表達的是以政府為主的責任模式，而補救模式則表達的是其他主體為主的責任模式。2、角色層次。最高的角色層次是社會政策行動的總體責任者，即全面負責社會政策行動規劃和總體行動的組織者，在當代各國一般都是由政府，尤其是中央政府，在擔當此類角色。其次是社會政策行動的資源提供者，其中最主要的是經費提供者。再次是具體的社會效勞提供者。3、公共行政層次。在公共行政層次上的責任劃分有兩種相反的原則，一種是"低層次責任原則〞，另一種是"高層次責任原則〞。低層次責任原則要求在滿足民眾需要的公共行動中首先由較低層次的機構負責，只有當低層次機構確實無法滿足需要時，較高層次的組織才介入。因此，人們首先應該通過個人和家庭來滿足自己的需要，當個人和家庭無法滿足需要時，應該由地方社區，然后是地方政府，而中央政府應該是最后介入。低層次責任原則的最大特點是注重調動各個方面的責任，降低在社會政策行動中可能發生的"福利依賴〞。高層次責任原則持相反的要求，它強調通過較高層次的機構來采取更廣泛的社會政策行動，以加強社會政策行動的力度，并到達更好的再分配效果。二、社會效勞領域中的組織體系〔一〕商業性效勞機構：包括各類企業和個體商業化效勞者，他們通過市場交換的方式為消費者提供商業化的效勞，其根本目標是獲取利潤。〔二〕初級群體：包括家庭、親屬、朋友和鄰里等，他們以初級關系為紐帶，向其成員提供無償的或互助的效勞。〔三〕互助組織：包括各種正式建立的民間互助組織，其成員按照權利——義務對等和互惠互利原則相互幫助，或按照風險分擔的原則為其中的困難者提供幫助。〔四〕就業組織〔雇主〕：包括各類企事業單位和機關團體，以及一些個體雇主，它們在不同程度上向其雇員提供各種福利性效勞。〔五〕志愿者組織：按照自愿奉獻的原則建立的組織，他們向困難者提供無償效勞。〔六〕民問非營利組織：按照非營利的原則建立的組織，其組織不以營利為目標，他們向社會成員，尤其是困難者提供福利性效勞。〔七〕政府組織：代表國家向全體社會成員，尤其是向困難者提供必要的福利性效勞。在以上各類組織或群體中，政府組織向全體社會成員提供的效勞屬于公共性效勞，這類效勞行動是社會政策行動中最主要的局部。在其他幾類組織或群體中，互助組織、就業組織、志愿者組織、民間非營利組織的效勞都在不同程度上具有一定的公共性，因此都可以納入到政府的社會政策體系中，成為社會政策行動的主體之一。相比之下，商業性組織是以營利為目標的，是專門的一類效勞組織，一般不屬于社會政策的范疇。初級群體是以初級關系為紐帶，公共性特征很弱，一般也不屬于社會政策主體的范疇。從其重要性程度上看，在當代各國的社會效勞體系中仍是以政府的社會政策行動最為重要，但同時民間非營利組織在各類社會效勞方面的作用也明顯呈增強趨勢。三、政府在社會政策體系中的主體作用〔一〕當代各國政府在社會政策體系中主要的責任和作用作為當代各國社會政策行動主體中最首要的局部，政府組織在社會政策行動中承當著最主要的責任。其責任和作用可以概括為以下幾個方面。1、社會政策行動的組織者。政府在社會政策行動中的責任和作用首先表達在它作為社會政策行動的組織者方面。其中包括為滿足社會成員的根本需要和解決各類社會問題承當最首要的責任，負責把握社會需要的狀況；制定社會政策法規體系和行動方案，標準社會各類組織和個人在社會政策行動中的角色和責任，協調各類組織在社會政策體系中的行動，組織社會政策方案的實施等。2、資源提供者。政府在社會政策行動中的另一個重要角色是資源提供者。當代社會政策是一個龐大的公共行動體系，需要大量公共資源的支持。而在當代社會中，只有政府有能力有效地調動如此龐大的公共資源。政府在資源提供方面最根本的方式是按照法律的規定，依托其公共行政體系，通過稅收和公共財政等方式籌集資金，并直接向社會政策行動提供必要的財政支持。同時，政府還負責監視各類組織依法承當其在社會政策行動中應負的財政責任，以及通過各種政策優惠和宣傳煽動等方式鼓勵各類組織向社會政策行動體系投入一定的資源。3、社會效勞提供者。在當代社會中，政府還在不同程度上扮演著效勞提供者的角色，即政府直接建立和管理公共社會效勞機構，包括公立學校、公共醫療效勞機構、國辦養老院、兒童福利院等社會效勞機構，它們向社會成員提供各類社會效勞。〔二〕當代國家福利模式的優點與缺陷所謂"國家福利模式〞是指由國家〔政府〕負責為民眾提供各種社會福利效勞的社會福利模式。1、優勢首先，依托政府的社會政策行動可以為全社會提供普遍性的社會保障和其他大規模的社會效勞，而其他組織和群體在此方面的能力都不能與政府相比。其次，當代各國政府具有很強的公共行政能力，通過政府的社會政策體系可以更好地調動各類社會資源，包括調動財政資源和協調各類組織，因而能夠保證社會政策行動的穩定性與持久性。最后，由政府來組織大規模的社會政策行動能夠更好地表達福利性特點，更好地貫徹社會再分配的原則，因此在表達社會公平、社會保護和其他社會價值方面具有更好的效果。2、缺陷首先，政府部門提供的社會福利效勞在經濟效率方面常常受到質疑，因為與私人部門相比，政府的許多公共部門常常缺乏改進其工作效率和降低本錢的動力。其次，政府在社會福利方面承當了過多的責任后，有時會導致一些人產生對政府福利的依賴，從而降低他們通過自身努力去改變其困難狀況的內在動力。最后，政府過多包辦福利事業可能導致在社會效勞領域的壟斷，從而抑制在這一領域內的競爭并阻礙受益者個人對效勞的自由選擇。〔三〕關于政府在社會政策體系中責任和作用的不同觀點關于政府在社會政策體系中應該承當何種責任、扮演何種角色，主要有馬克思主義的觀點、**社會主義的觀點、新自由主義的觀點以及"第三條道路〞等學派的觀點。在本書關于社會政策的政治分析局部里將簡要介紹以上各派關于國家在社會政策中角色的理論觀點。四、當代民間非營利組織在社會政策中的角色和作用〔一〕當代民間機構的根本性質所謂"民間組織〞是指政府組織體系之外的各種民間非企業性組織的總稱。它們以其民間和非營利兩個方面的特點而與政府組織和企業組織區分開來。首先，民間組織在產權和管理上是獨立于政府組織體系之外的，它們一般具有獨立的法人地位，并有權在法律規定的范圍內自我管理和獨立活動。其次，民間組織不專門從事商業性的活動，即民間組織不包括企業組織，而是主要包括各類政治、文化、社會效勞及其他類似的組織。在國際上通常將政府組織體系之外的民間組織稱為"非政府組織〞〔NoneGovernmentalOrganization〕，或簡稱為"NGO〞。在我國的官方話語中仍將其稱為"民間組織〞，但在日常用語中，以及在學術界的研究中較多地使用"非政府組織〞的概念。在我國，民間組織主要有三種形式：一是社會團體，二是民辦非企業單位，三是基金會。〔二〕非營利組織及其特點與"民間組織〞相近的一個概念是"非營利組織〞。所謂"非營利組織〞指不以營利為目標的民間社會效勞組織。這一概念通常只被用到民間的社會效勞組織，而不包括各類民間的政治組織和其他非社會效勞性組織。從提供的效勞內容上看，非營利組織與企業等商業性效勞組織比擬接近，都是向社會成員提供各種效勞產品。二者最大的不同在于是否以營利為目標。同時，與政府組織相比擬，非營利組織是屬于民間組織的序列，在產權和管理上獨立于政府系列之外。研究者們根據其特點而將此類組織稱為"第三部門〞〔TheThirdSector，又稱"第三域〞〕。所謂"第三部門〞指的是在社會效勞領域中在公共部門〔政府〕、私人部門〔企業〕之外的另一個部門，即各種非營利性的民間組織。第三部門又被稱為"獨立部門〞〔IndependentSector〕、"非營利部門〞〔NonProfitSector〕、"利他的部門〞〔AltruisticSector〕等。非營利組織的根本的特征。首先，非營利組織最大的特點是它的非營利性，即它不以營利為目標。其次，非營利組織所提供的效勞具有福利性特征。再次，非營利組織具有公共性的特點。最后，非營利組織有多樣化的資源支持系統。〔三〕當代各類非營利組織在社會政策體系中的角色與作用第一種方式是以中介組織的方式介入。所謂"中介組織〞，是指在社會效勞所需資金的籌集和分配中擔當中介作用的組織。非營利組織在社會效勞領域的另一種介入方式是直接提供社會效勞。〔四〕民間組織在社會福利事務上的歷史演變及當前的趨勢民間組織在社會福利事務中發揮作用已經有很長的歷史。早在歐洲中世紀后期，教會組織就開展了較為制度化的社會救助活動。在工業革命以后，歐洲國家的各類工會、互助會和慈善會等組織積極幫助失業者和貧困者，在現代社會保險制度建立和政府大規模介入社會福利事務之前曾經在社會福利事務中發揮了重要的作用。第二次世界大戰以后，歐洲"福利國家〞制度曾在一定程度上抑制了民間非營利組織的開展，但在美國等國家中非營利組織仍然發揮著重要的作用。最近20多年以來非營利組織在歐洲又有了新的開展。到20世紀90年代末，在德國等歐洲國家中都各有幾十萬個非營利組織，它們在各類社會效勞及相關事務中發揮著重要的作用。當前各國非營利組織在社會效勞方面的開展趨勢可以概括為以下幾個方面。首先，從總體上看各國的非營利組織在機構的數量、規模以及在所提供的效勞數量等方面都呈上升趨勢；其次，非營利組織在社會效勞方面日趨專業化，效勞質量不斷提高；最后，非營利組織的國際化趨勢越來越明顯，國際非營利組織的數量和規模都在擴大，并且興旺國家政府及聯合國等國際組織對開展中國家社會效勞方面的援助也越來越多地以國際非營利組織為中介。五、其他組織在社會政策體系中的作用〔一〕就業組織在社會政策體系中的主體作用1、承當雇員根本社會保障費用。2、為員工提供必要的社會福利效勞。3、為政府的社會政策行動和社會福利事業提供財政支持。〔二〕社區組織在政府社會政策體系中的作用首先，許多國家的地方社區都被納入到政府的社會政策體系中，成為了社會政策體系中的一個基層行動組織。政府許多社會政策行開工程都通過基層社區來實施和管理。其次，社區組織為本社區居民提供著廣泛的社會效勞。最后，在國家和企業組織的社會效勞相比照擬弱的農村地區，社區組織在社會效勞方面的作用更加明顯。農村社區組織的社會效勞活動是傳統與現代的結合，它們一方面是傳統地方社區社會效勞功能的延續，另一方面也被納入到現代政府社會政策體系之中，成為整個國家社會政策行動的一局部。六、現階段社會政策主體開展變化的一般趨勢〔一〕社會政策主體模式變化的國際趨勢不干預——干預——有限責任〔二〕"多元福利模式〞的開展所謂"多元福利模式〞是指社會政策的主體的多元化。與"多元福利模式〞相近的一個概念是"混合福利模式〞。后者是指各種福利體制的混合，其中包括多種福利主體并存，以及在社會政策及社會效勞中多種機制的同時運用。因此，"多元福利模式〞是指"混合福利模式〞中福利主體多元化的側面。"多元福利模式〞主要是相對于第二次世界大戰以后的國家福利體制和新自由主義主張的私人福利體制兩個極端而言的。"多元福利模式〞的主張者認為，國家福利體制過分強調了國家的責任，從而帶來了一系列的弊病，而私人福利又可能大大損害社會公平原則和貧弱群體的利益。因此這兩個極端都是不可取的，而應該在其間選擇一個中間道路，而"多元福利模式〞的理論和實踐正是這種努力的結果。"多元福利模式〞的根本要求是政府在整個社會福利體系中仍然扮演最主要的角色，承當最根本的責任，但同時其他各類組織和個人也以制度化的方式參與社會政策行動，并在其中分擔責任。〔三〕當代社會政策體系中政府與民間組織的關系政府與民間組織的合理關系可以概括為分工、合作和監視等方面。〔四〕我國改革開放以來的"社會福利社會化〞及政府與民間機構關系的重組20世紀80年代以來的福利改革從各個方面對原來舊的社會福利財政主體關系進展了很大的調整。這種改變主要表達在財政責任主體和社會效勞機構主體等兩個方面的變化。1、我國社會政策財政責任主體的變化。目前我國的社會政策行動主體正在從過去根本上由政府負責的模式，轉變為以政府為主，包括企業、社區、民間組織和個人在內的多元化的社會政策主體模式。2、我國社會效勞機構主體的變化。最大的變化是社會效勞組織性質和構成的改變。典型特征是組織成分的多樣化。以前的社會效勞組織的性質根本上屬于公共部門〔全民所有制或集體所有制〕，而現在各種性質的組織都越來越多地參加到這一領域，使社會效勞主體的性質變得越來越多元化。第二節 社會政策的對象政府的社會政策行動主要是針對社會成員的，但是任何一個國家或地區的社會政策都不會是完全無差異地針對所有社會成員，而總是根據各類社會成員的需要狀況而有區別地對待。另一方面，由于社會政策行動具有福利性特點，大多數社會成員都希望能夠在不同程度上從政府的社會政策行動中分得一定的利益。因此，圍繞著社會政策的對象問題就產生了許多的爭議，甚至引發許多政治沖突。在各國社會政策實踐中，社會政策的對象問題都是社會政策理論與實踐中的焦點問題之一。這一問題不僅涉及價值選擇和利益分配等根本原則，而且還會影響到社會政策行動的規模和運行機制等具體行動方案方面的問題。一、社會政策對象的界定〔一〕什么是社會政策對象所謂"對象〞，一般是指一個行動所指向的客體，即行動的承受者。社會政策對象就是指社會政策行動的承受者。如果我們將社會政策行動簡單描述為一個提供幫助和獲得幫助的過程的話．則社會政策的對象即為獲得幫助的一方。如果說社會政策主體的問題主要是"應該由誰提供效勞〞的話，則社會政策對象的問題主要就是"應該給誰提供效勞〞"與其他公共政策相比，社會政策的突出特點之一是它更多地直接面向個體社會成員。一般說來，政府公共政策行動都是為了社會公共利益，但其他許多公共政策行動的根本目標更多地是社會整體取向的，更加側重從整體上改善社會環境，而相對說來社會政策行動則更多的是個體和群體取向的，直接面向個人和群體．其直接的目標就是為了解決社會中個人和群體所面臨的各種困難，通過解決個人和群體的問題而促進社會的整合與開展。因此，如何確定對象的問題在社會政策行動中具有更大的重要性。〔二〕社會政策對象的分類1、一般性對象和專門的對象2、普遍性對象和選擇性對象。〔三〕社會政策行動中的普惠型福利模式與選擇性福利模式1、普惠型福利模式和選擇性福利模式。所謂"普惠型福利模式〞〔universalwelfaremodel〕，是指社會政策行動傾向于不加區分地給全社會或*些群體中的所有社會成員都提供一樣的福利待遇，而不管他們是否每個人都有沒滿足的需要。而"選擇性福利模式〞〔selectivewelfaremodel〕則是指社會政策行動更傾向于首先要界定社會中或一個群體中哪些人真正具有特殊困難，在此根底上將福利工程集中提供給那些最困難的個人或家庭。普惠型福利模式更多地表達了"普遍性社會權利〞的原則，即享受福利效勞是每個人的權利；而選擇性福利模式更多地表達的是"特殊社會照顧〞的原則，即社會首先應該照顧那些特殊困難的成員。持普遍主義傾向的社會政策傾向于增大政策行動的覆蓋面，讓更多的人受益，哪怕是在較低的平均水平上受益；而持選擇性傾向的社會政策體系則希望縮小覆蓋面，以保證將有限的資金更多地用到最需要的人群和最需要的地方。2、利弊分析首先，普惠型福利模式的社會福利對象面寬、操作比擬簡便、能夠防止或降低"貧困烙印〞〔因承受福利救助而被標定為"窮人〞，并因此而感到自卑或受到其他人歧視的現象〕，并且還能夠更好地促進社會整合，降低各類群體之間因福利分配的差異而導致的社會矛盾。但另一方面，普惠型福利模式因其對象面寬而常常導致福利開支巨大，并且一些人認為普惠型福利的效率和效果都不好，因為給并不真正困難的人提供福利效勞會導致福利資源的浪費。選擇性福利模式最大的優點是能夠集中使用福利資源，從而提高社會政策行動的效率，防止或降低福利資源的無效使用，并且還可以降低普通人對福利的依賴。此外，選擇性福利專門針對困難者，也可以收到較好的再分配效果。但另一方面，選擇性福利因需要有專門的受益者選擇機制，因此操作一般比擬復雜。并且一旦對受益對象的選擇失誤，既可能導致福利資源的無效使用，又可能導致一些真正需要幫助的人被排除在外。同時，這一模式還較難防止"貧困烙印〞現象。3、開展階段工業化時代早期以前，各國的社會福利一直是以選擇性福利模式為主。19世紀80年代社會保險制度的建立標志著普惠型福利模式的出現。第二次世界大戰以后，在歐洲的"福利國家〞社會政策體系中，普惠型福利模式占據了主導地位。但最近20多年以來，一些國家的社會政策又逐漸向選擇性福利模式傾斜。在學術界，不同的社會福利理論流派對此問題也持不同的理論立場。**社會主義的社會福利理論強烈地支持普惠型福利模式，認為這是滿足人們需求、消除貧困和防止貧困烙印的最正確模式；而新自由主義的理論家們則反對普惠型福利模式，主張在社會政策行動中更多地采用選擇性福利模式。我國方案經濟時代的社會政策體系明顯具有普惠型福利模式的特點，但經過最近20多年的改革，選擇性福利的特點又逐漸突出。近年來，我國學術界對前一階段選擇性福利的開展傾向有新的反思，提出了應該適度增大普惠型福利供給的建議。二、社會政策的受益者分析在社會政策過程中，"誰是政策的受益者〞是人們普遍關心的問題，也是社會政策分析中最根本的問題之一。〔一〕什么是"社會政策的受益者〞從一般意義上講，"社會政策的受益者〞是指從一項社會政策行動中具體獲得好處的個人或群體。大多數社會政策行動都有其特定的受益者指向。〔二〕社會政策受益者分析的根本視角對社會政策受益者可以從各種不同的角度進展分析。可以將這些分析概括為事實分析和價值及道德分析兩大類。1、對受益者的事實分析對社會政策受益者的事實分析是通過對客觀情況的分析，發現或預測社會政策事實上的受益者，以及受益者確定的原則及方式。其中包括對受益者人群及范圍的事實分析和對受益者確定過程的事實分析。也就是分析"哪些人獲得了利益，是如何獲得的〞。社會政策的受益者常常是比擬復雜的，許多單項的社會政策雖然有專門的對象，但事實上的受益者往往遠超出其直接的效勞對象；從總體上看，一個國家或地區的社會政策體系包含了大量具體的政策行動，而這些行動的受益者既各不一樣又穿插重疊。因此需要通過專門的分析來提醒該社會中哪些群體從社會政策的總體行動中獲得的利益最大。2、對社會政策受益者的價值及道德分析在受益者分析中，還需要從價值和道德的角度去分析受益的個人或群體的受益是否符合社會公認的價值和社會道德。或者說，應該從價值和道德的角度分析社會中的哪些個人或群體更應該從社會政策行動中受益。首先，從社會價值的角度看，社會政策的受益