西方行政學說史導論：西方行政學的產生與發展歷程一、西方行政學的產生1、中西早期行政管理思想（非系統非學科化）2、1845年法科學家M·A·安培“建立管理國家之科學”的設想；3、1865-68德學者斯坦因七卷本《行政學》最早提出“行政學”一詞（指行政法）；4、1887年美學者（總統）威爾遜發表開創性的《行政學研究》一文，主張政治與行政分離，將行政管理作為一門獨立的學科加以研究。5、1900年美學者古德諾出版發表〈政治與行政〉一書，進一步明確指出政治與行政的區分。（自此行政學作為一個新的、獨立的研究領域得以確立。）6、1926懷特《行政學導論》、1927威洛比《公共行政原理》，對其內容進行系統研究和闡述。行政學理論體系得以形成。（產生背景）西方行政學的發展歷程多種分段方法：A、丹尼爾·雷恩（管理思想）：科學管理時期（19世末20世初）、社會人時期（20世紀20年代）、當前時期（二戰后）；B、臺灣學者（行政學）：傳統理論時期（X*：1900-30）、行為科學時期（Y*：1930-60）、系統理論時期（Z*，1960后）；C、夏書章：形成階段（19世末到20世紀20年代）、成長階段—科學管理時期（20年代后）、科學化時期（40年代始）；D、教材觀點丁煌《西方行政學說史》（參照眾多美國學者之方法），六階段：西方行政學的提出與創立時期（1887-1918年）西方行政學的正統時期（1919-1941年）西方行政學的批評與轉變時期（1941-1959年）西方行政學的發展與應用時期（20世紀60年代）西方行政學的挑戰與創新時期（20世紀70年代）西方行政學的總結與探索時期（20世紀80年代）提出與創立時期：1887-1918代表人物著作及觀點：威爾遜：行政學創始人，《行政學研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨立的行政學科；古德諾：（美）行政學家，《政治與行政》，對政治與行政的分離理論作了進一步發揮；泰勒：（美）管理學者，《科學管理原理》，倡導科學管理；法約爾：（法）管理學者，《一般管理原理》，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原則）西方行政學的正統時期：1919-1941年這一時期的行政學家繼承了早期行政學的基本信念，認為“真正的民主與真正的效率是統一的”，經濟和效率是行政管理的基本準則。此時期將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點，力圖通過對行政現象的科學分析，發現行政管理的原則和規律，并嘗試著為行政學確立一個基本的理論模式和學科體系。代表人物、著作與觀點：（德）社科學家韋伯，官僚制理論的奠基人，《論官僚制》；（美）行政學家懷特：撰寫第一本行政學教科書〈行政學導論〉；（美）古利克：從分工與整合、全體與部分關系入手提出了分工的局限性和工作協調的重要性，對公共行政作綜合研究；（英）厄威爾：對行政管理的原則進行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學論文集〉；（美）女政治哲學家福萊特：創立了動態管理理論，為正統行政學向行為主義行政學的過渡架設了橋梁。轉變與批評時期：1941-1959二戰及以后各國行政管理（體制、權力、職能）隨社會、經濟等變革而發生了根本變化，正統行政學的理論原則和基本觀點無法適應變革，受到懷疑和批評。主要代表人物和觀點：（美）巴納德：最早運用系統觀點對行政組織進行全面深入分析并建立了一套系統的行政組織學說；（美）西蒙：對正統行政學的行政原則進行猛烈抨擊，率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系；（美）行政學者沃爾多：對行政學的歷史發展和內容范圍進行了全面探討并對西方行政學的發展作出了重要貢獻；（美）行政理論家帕金森：對官僚組織的弊病進行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；（美）麥格雷戈：對人事管理的傳統觀點—X理論進行了總結與批評并提出了與之相對應的新觀點—Y理論；（美）林德布羅姆：以漸進調適的觀點對行政決策的過程、方法進行了全面分析，建立了漸進決策模式。應用與發展時期：20世紀60年代這一時期技術的發展對行政科學注入了新的活力。行政學擺脫了對政治學的過分依賴，由純理論研究轉向應用研究，成為一門融合多學科理論方法于一體的綜合性學科，學科地位得到進一步鞏固。這一時期行政學研究在深度和廣度上都得到了長足的發展。表現在：A、應用學科?政策分析?的興起。（以幫助政府解決如何改進政策制定質量和怎樣提高政策執行效果等實際政策問題為宗旨）。B、行政生態學的興起和發展。代表性人物：德羅爾：現代政策科學的創始人，推動政策科學突破性發展；（美）彼得：對官僚組織的特征作了進一步分析，提出“彼得原理”；（美）里格斯：借用生態學方法研究行政系統與其社會環境之間的相互關系，通過生態系統的模擬來研究行政生態系統。挑戰與創新時期：20世紀70年代挑戰：70年代，眾多的社會政治問題使公眾喪失對政府的信心，現實對行政學理論提出挑戰。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統理論”（如：美青年學者：“新公共行政學”運動；英學者：提出重視行政道德規范和社會需要的“社區服務模式”）。此時行政學更加注重政府行政的社會和政治意義。創新：系統論、控制論等管理實踐中廣泛且成功的應用為西方行政學的進一步創新奠定了重要的方法論基礎；經驗主義學派、權變理論學派等新的管理學派相繼誕生，且目標管理理論、權變學說在政府行政管理實踐中得到直接應用，為創新提供現實可能性。主要代表人物：弗雷德里克森：美新公共行政學者，對傳統公共行政學理論進行全面反思與批判，用新方法、新視角研究公共行政；（美）管理學家菲德勒：將權變管理理論應用于領導科學領域并提出著名的權變領導模式；（美）學者德魯克：提出目標管理理論。總結與探索時期：20世紀80年代80年代：西方行政學作為一門學科與專業的地位雖已完全得到鞏固，但仍缺乏一個公認的、明確的中心和體系。此時期行政學研究的主要內容：對本學科的歷史發展進行回顧和反思；企業家政府理論的興起；政策科學的繁榮；并成為政治學與行政學研究的主流之一；公共選擇理論影響深遠；公眾參與、政府間關系（尤其是中央與地方關系）、行政文化和行政環境等方面的研究也進一步為理論界所重視。代表人物：（美）政策分析家奎羅：系統闡述政策分析的理論與方法；布坎南：以經濟學方法探討政府行政問題；（美）學者奧斯本/蓋布勒等：倡導用“企業家精神”來克服政府官僚主義，為政府改革開出了十種藥方。正確認識西方行政管理思想發展階段性發展的交叉性：有些學者或代表人物具有跨時代性，其行政思想是承前啟后的，如：美國著名的管理學者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行為主義學派的代表人物，他把美國社會科學界的行為主義介紹和應用于行政學的研究；二戰后他又將行為科學、系統理論、運籌學、計算機等學科的內容吸引和應用于行政決策，是決策理論學派的魁首。發展的回復性：行政思想的發展不是絕對的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消失。如：科學管理思想，行為科學理論在當代仍然具有廣泛的影響。所以，對于階段劃分及代表人物的認識，不能過于機械。第一講：威爾遜的行政學說生平與著述:美國人，1856年生，政治學家、行政學家、教育家、改革家、政治家；哲學博士，主要研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：1886-1902：政治學教授，教學、研究；1902-1910：普林斯頓大學校長；1910-1913：新澤西州州長；1913-1917：美國總統（曾倡導國聯，沒獲國會通過而失敗）1924：去世思想淵源與生產背景思想淵源：受德國行政研究思想的影響：行政研究在德國很受重視（與當時德國的‘高度集權’、‘開明專制’的要求相適應）；德國行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上對政治與行政的劃分：政治——憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；行政：是國家主體的依據意志的活動；憲政與行政的關系：憲政規定行政活動的輪廓，予行政以權力。是對行政予以限度與秩序；行政的權力源于憲政，但行政的內容卻不是來自于憲政，若無行政的行動，則憲政的權力就缺而不備。規定了行政研究的任務，建構了行政研究體系任務：了解一國國民在特定歷史時代的“外界實在”，也即“社會文化的實在”的進展活動；研究如何依靠國家權力來提高這種外界實在并使這一提高成為國家人格的自覺意識；行政研究體系的三個部分：行政組織：行政機關的發展、結構；行政行為：其自身的獨特規律；行政法規：“合法”的行政權、對行政裁判、行政訴訟加以探討。威爾遜行政思想產生的社會歷史背景源自對之前美國盛行的自由放任主義的一種反動，也即新民主運動：自由放任主義：限制政府權力，政府無為，結果是：金錢與政治的勾結，金錢力量至上，形成大資本在財富與政治的壟斷，立法權威直線下降：形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時期（19世紀7、80年代）。19世紀70年代的新民主運動：一場力圖通過加強國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運動。抨擊早期的民主主義要素：分權、制衡等；認為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權和私利的堡壘，危害了自由。反對政治勾結與政治腐敗，要求改革政府體制，擴大選舉權，擴大政府行政職能；主張國家應成為社會和經濟進步的工具。功績制取代政黨分肥制，行政力量日益被民主運動視為一種有效的工具而得到重視。威爾遜新學說：加強行政權力、明確責任、向選民負責；競選新澤西州州長時聲稱其上臺后將擔負行政事務責任，準備做一個違憲的州長。在《國會制政體》中批評國會制的無效與混亂，要求有一個更為負責任的政府：“任何事情，不論是政府的事情還是做買賣，都必須有一個人當家作主，權力和對行政權力嚴格負責，是構成好政府的要素”。總之：力圖通過加強國家力量來控制壟斷，而先前適應于早期簡單社會生活的政府體制卻越來越不適應這一要求，因此必須進行改革。在此種社會背景條件下，威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學。主要行政思想關于行政學研究的必要性解釋之前為何行政研究不受重視行政被看成是具體的細枝末節，具體辦事，細節，容易處理；之前的麻煩多集中在政府結構上，很少或根本沒有行政管理方面的問題。原因：當時社會生活簡單，政府職能也簡單；美國建國之初：只有國務院、財政部以及戰爭部等有限的幾個行政部門以及司法部長、郵政總長等，聯邦機構成員小于1000人1866年聯邦費用僅為4100萬美元，1871年聯邦政府職員僅5.4萬人；1914年聯邦費用達1.7億美元，1914人員為48.3萬。指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴大化、復雜化、困難化的結果社會經濟發展、社會公共事務增多，政府職能不斷擴大，更復雜、更困難：“沒有任何一種政府職責而今不是變得復雜起來，盡管它當初曾經很簡單，政府曾經僅僅由少數人主宰，現在卻由大批人主宰”因此必須改進政府機關的組織機構與工作方法。總之，行政研究提上議事日程，是時代生活提出的要求，因為到19世紀末20世紀初，隨著國家經濟與社會事務的發展以及政府職能的擴大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科學的理論予以指導，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務減少一些不成體統的樣子，加強和純潔政府的組織機構，并使其各種職責都獲得盡責的美稱”。這就是威爾遜所謂“為什么當今的行政工作必須是如此認真而又系統地加以調整，使之適合于小心試驗過的政策標準；為什么我們現在正產生一種前所未有的行政科學”的根本原因。關于行政學研究的目標與任務目標有二個：弄清楚政府能夠適當且成功地承擔的是什么任務即：明確政府的職能和任務范圍，明確該管什么，不該管什么；強調“適當性”：凡公共事務該由政府管理，政府承擔其他社會組織所不能承擔的，即為“適當”；若政府承擔一切，或該管而不管，即為“不適當”（2）弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門任務。即：用什么方式、什么方法進行管理，才能提高效率，完成任務。這應該是行政學各部門的具體研究內容。特別強調：行政學研究不能僅限于“純粹技術細節的那種單調內容之上”，而應對行政管理的各個方面開展研究，使行政學理論既有深度，又有廣度，形成較高深的理論。行政管理學的目的：總結行政管理經驗，加強其理論性——把行政方法從經驗實踐的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植要于穩定的原理之上。關于行政的實質威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學研究后來的發展從研究對象上勾畫出一個初步框架。行政管理是什么：—行政管理是行動加的政府、是政府的執行、政府的操作：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府同樣悠久的歷史”。（2）行政管理與政治的關系行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務由政治加以確定：政治是在“重大而且帶有普遍性的事項”方面的國家活動，是政治家的特殊活動范圍；行政管理則是“國家在個別和細微事項方面的活動，是技術性職員的事情”。行政與政治密切相關：行政管理是政治生活的一個組成部分；行政管理高于純粹技術細節，受政治（科學）規范和價值取向的約束，與政治規范、政治價值、政治中的永恒真理直接相關；行政科學是政治科學的最新成果。行政與憲政制度的關系：特殊手段與一般決策之間的關系行政在本質上不同于憲政制度；行政是對法律的執行而不是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統的執行活動，一般法律的每一個具體執行的細節都是一種行政行為”。行政行為舉例：征稅、執行對罪犯的懲罰、郵政、征募軍隊等。有關政府活動的大規模計劃并不屬于行政管理的范圍。憲政制度所要過問（關注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；憲政與行政職能之間并不完全是“意志”與相應的“行動”之間的區別，因為行政官員也有其意志以選擇執行的手段，并非純粹的被動。二者是一般決策（憲政）與特殊手段（行政）之間的關系。指出行政學研究的歷史淵源（1）英美兩國缺乏研究行政管理的歷史：美英兩國的政治史只關心立法工作、關心法律的制定和政治評論；注重研究抑制行政權力的藝術而忽視改善行政方法的藝術。對行政管理的研究源于歐洲大陸的法德兩國，并且與這些國家的需要相適應；必須對歐洲的行政科學加以改造，使之（在思想、原則、目標上）美國化，能為美國（一個復雜、形式多樣化的國家）所用。指出行政學研究的方法主張采用“比較研究法”與“歷史研究法”：因為不同國家政府在行政管理職能方面的結構具有很大的相似性；通過比較，可以更好地了解自己的缺點與優點；應大膽借鑒別國的管理方法和成功經驗而不用擔心或害怕會引進他國的一些不良思想或原則（將這些東西過濾掉）。主張拿來主義但不應脫離實際的機構照搬：應以實踐為準繩，以美國為核心。關于人事行政的思想豐富的人事行政思想，認為“為政在人”，十分關注美國當時的文官制度改革。提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：威氏指出，之所以“提出在美國開展行政學研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識又有分量，但通過選舉和經常性的向公眾進行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯系，以致使專斷成為不可能的事”。“我們的理想模式是通過選舉和經常性的公開商議，以徹底排隊武斷和階級成見，并用這種方式建立一個具有足夠的文化教養和自立精神的文官制度，它能夠有理智有力量地展開活動，但卻依然與公眾的思想保持著非常緊密的聯系”。（2）重視政府官員的素質：認為必須有高素質的人才以使政府這架機器有效地運轉：“我們必須有一批更好的官員以充當政府的工具”“必須為文職機關的競爭考試提供有充分準備的人員，這些人員必須同樣既接受各種自由形式的考試，也接受技術知識方面的考試，我們有必要用這種方法來建立民主制度。一支在技術上受過訓練的文官隊伍不久即將成為不可缺少的因素。政府官員應具有的素質：良好的工作態度，大公無私，絕無官僚作風：所謂良好的工作態度即對于他們所為之服務的政府的政策，具有堅定而強烈的忠誠，真正地為人民服務，在各方面絕沒有官僚作風的污點。認識到行為領導的素質與影響力對下屬的行為具有重要的作用：“一個具有真正大公無私精神的政治家，其領導方式可以把自負而敷衍塞責的機關變成公正政府的具有大公無私精神的工具”；提出通過高薪、激勵等手段提高政府官員的工作質量提高政府官員的工作質量：要使政府官員所經常感興趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最認真的服務，使之不僅僅是替他的上級效勞，同時要為群體盡力。如何做到：高薪：“通過給予政府官員大量生活費用補助來使這種服務引起他最普遍的興趣”職業發展：通過發展他的前景來使這種服務成為他最珍視的興趣；提高營養與培養性格：使公共服務成為他最崇高的興趣。關于行政監督的思想：指出要以公共輿論監督行政管理指出公共輿論是一種監督政策實施的有益機制，是必不可少。該方面的思想蘊含在他對公共輿論與行政管理之間關系的分析中。“在行政管理活動中??，公共輿論將起權威性評判家的作用”。“無論是在政治還是在行政方面，為了對制定基本政策這一更為巨大的力量進行監督，公眾的批評是完全安全而有益而不可缺少的。應該讓行政學之研究去發現一些最佳方法，這些方法能夠給予公眾輿論以上述這種監督的權力，但卻使之與一切其他的干擾活動分家”“行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應”。因此：行政研究應當為公共輿論發揮其對行政管理的監督控制作用提供最佳途徑。8.其他思想關于行政體制（政府間關系）的思想：主張建立完善的公共行政機構；要給予地方政府機構以新的生命；要組建地方分權制度；關于行政倫理的思想：明確提出行政官員應該以良好的態度為公眾服務：“嚴格說來，統治者只不過是被統治者的仆人而已”。三.簡評開行政學研究之先河，是行政學的鼻祖。比較深入地分析、論證了研究國家行政管理和建立行政科學的必要性和重要性；較為準確地揭示了行政學研究的對象與實質，明確提出了行政學研究的目標和任務；對諸如人事行政、行政監督、行政道德（倫理）等行政學研究的具體內容作了闡述；對行政學研究的應該遵循的方法論原則提出了自己獨到見解。其思想中的某些觀點至今仍不失精辟，對當今仍有啟示和借鑒作用（如：拿來主義與本地化，揚長避短等）。第二講：古德諾的政治—行政二分法生平與著述弗蘭克·古德諾（1859-1939）。美國著名的政治學家、行政學家和法學家。但在西方行政學史上，讓古德諾聞名的，是他的政治與行政二分法思想。古德諾大學時在美國哥倫比亞大學主修法律，后任該校教授，對法學、政治學以及行政學均有研究自1888年在該校主講行政法學課程，為時近20年，并在此逐漸建立起他的學術聲譽，出版了《比較行政學》等書。此外，古德諾曾任美國政治學會的第一任主席。1913-1914年曾在北京擔任中國政府的政治顧問，1914年因撰寫了《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國政治旋渦，并因此背負罵名。1914-1928：任美國約翰·霍普金斯大學校長，對該校發展作出重大貢獻：學校規模擴大，學生人數增長四倍。1900年出版了體現了其主要行政學思想的名著《政治與行政》。在該書中，古德諾舍棄了的立法、行政、司法三分的政治學傳統，對威爾遜提出的政治-行政二分法作了進一步的闡釋和發揮。提出政治是民意的表現，也即政策的決定，行政是民意的執行，也是政策的執行。他這種創造性的主張對后來行政學的獨立研究有著很大的貢獻。以《政治與行政》一書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關系；行政與立法、司法的相互關系；中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統地闡述了他的行政學思想。該書奠定了他在行政學研究上的不朽地位，對后世的行政學研究產生了深遠的影響。主要思想內容由于受時代的影響，古德諾并沒有把自己的主要注意力集中在行政部門的具體事務上，而是分析了行政有效展開所涉及到的外部環境問題。其行政學思想主要體現在其著作《政治與行政》中。通過該書，古德諾總體上關注如何才能即實現民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主與效率要兼顧，而其認為方法是政治與行政的協調，并指出了政治與行政協調的幾條具體途徑。〈一〉、對政治—行政二分法的進一步闡釋古德諾以提出政治—行政二分法而聞名。所有政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能：“政治”——國家意志的表達；“行政”——國家意志的執行古德諾對政治—行政二分法的貢獻，并不在于他提出的這個“政治—行政”兩分法本身有什么新意。其貢獻在于：他通過對‘政治—行政’二分法的進一步闡釋：①第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解。——這種誤解認為：一種政府功能只存在于一種政府機構之中。②第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎”。“因為這一原則要求存在分立的政府，每個政府機構只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致”。這種進一步的闡釋為其后來所提出的一些具有獨創性行政思想奠定基礎。古德諾的第一個基本觀點：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區分只是是純理論上的，而不可能是實踐性的。實踐中，這兩種功能不能被截然分開并分別委以給不同機關；而且這兩種功能之間必須取得某種協調。〈二〉對政治與行政應如何協調的途徑的探討古德諾表現出的真正興趣，主要不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協調。他認為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協調。這也就是他在〈政治與行政〉一書中所反復強調的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協調后，著重探討了如何取得這種協調。政治與行政協調的道路之一：政治對行政的適度控制政治必須取得對行政的某種程度的控制：他認為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協調的基礎。控制方法：A、通過法定制度達到的，如：英國內閣必須對議會負責；B、通過法外途徑——如政黨體制——實現的。例如，在那些“把分別主要承擔這兩種功能的機構在法律上分開”的政府中，如美國，這種控制就是由政黨來完成。政治對行政的控制必須有一定的限度。古德諾認識到，“政治”對“行政”的控制必須有一定的限度。因為這種控制一旦超過某種限度，就不僅會妨礙有效的行政執行功能，而且還會損害建立這一控制的目的。問題的關鍵是要找出政治對行政的這種必不可少的控制的恰當限度，以真正實現政治與行政的協調。如何保持這種恰當的控制限度呢？古德諾的答案并不復雜。他把行政功能從內部再作了劃分，包括有執行功能、司法功能、準司法功能（如課稅、具體規劃、選舉等）、統計功能和半科學化功能（如專利事務管理，地質勘查管理等）。他認為政治對行政的控制應當限于對狹義的執行性機構進行，其他諸如司法、準司法、統計和半科學性質的政府機構都應該保持自己的獨立性，而不受政治影響。執行性官員（只需最高級官員）從屬于政治，保證政治對行政的控制，他們隨政黨而進退，其余的行政應該是不受政治影響的常任文官，以保證行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。”古德諾的第二個基本觀點：為取得政治與行政之間的協調，政治必須對行政擁有某種“適度”的控制，即控制行政功能中之狹義的執行性機構——通過控制這種機構的高層高官即可（政治性任命官員）。政治與行政協調的道路之二：行政的適度集權古德諾認為，協調不僅取決于政治對行政的適度控制，而且還取決于行政權力的必要集中。美國是將“分權”理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權——聯邦制與地方一定程度的自治。在古德諾看來，這種分權雖然有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一就是導致政治與行政的失調。他認為，中央與地方的這種分權，造成了行政力量統一性的破壞，從而使國家意志的執行出現了問題。即：中央徒有國家意志表達的權力，但這種意志的執行則在相當程度上仰賴于地方，而地方如果不受中央的控制，在執行時則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。古德諾認為，地方不受控制，它就會脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權在地方手中）來限制地方權力，保證統一。而地方則會使用消極的不執行權來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規定的地方自治權實際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。為此，古德諾認為，要改變這種現狀，便只有通過行政權的集中這個唯一的途徑。他認為，傳統上人們對集權的擔憂和恐懼其實是受到了誤導，是沒有根據的。因此，古德諾主張行政權的必要集權。古德諾的第三個基本觀點：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權都是必要的。在美國政治與行政協調的獨特道路：法外調節如前所述，古德諾指出了協調的必要性，指出了走向協調的兩條必由之路：即政治對行政的適度控制和行政權的必要集中。然而，美國憲法所提供的法定政府體制使這種“適度控制”和“必要集中”得不到賴以成長和發展的任何基礎。美國憲法使得國家意志的主要體現者即立法機構不可能直接控制行政機構的領袖；使得聯邦行政權力和地方行政割裂開來而失去統一性。但美國的政府體制仍然基本上保持了穩定和協調，它們依靠的是什么呢？古德諾對美國政府機構的運作進行了仔細的分析，結果發現這種協調來自一種法定體制外的調節功能，這就是政黨。政黨問題雖然在美國法定體制之內沒有絲毫地位，但古德諾發現，美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”與“必要的行政集權”全來自于政黨功能的發揮。也就是說，通過政黨對立法機構成員和執行機構成員的挑選，通過政黨對中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復了被法定體制所阻止的國家行政系統的大一統性質，建立起一種必要的行政集權。總之，正是由于政黨本身的統一性和黨員對黨的忠誠，美國政治體制的設計者給后人的巨大難題才得以順利解決。這實際是古德諾對美國一百多年來奉為神圣不可動搖、作為政府體制讀者論壇基礎的分權制衡理論進行的深刻反思。古德諾的第四個基本觀點：美國的政黨制度對于保證美國政府體制的順利運轉是必不可少、至關重要的。4、美國加強民主和效率協調的主攻方向：政府體制的改革古德諾認為，由于政黨在美國政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國的政府體制作出某種調整以正式容納政黨這個現實，發揮它已有的協調功能，制定出政黨的行為規范，減輕和消除政黨有可能給社會帶來的消極因素。為達此目的，古德諾認為首先要變革美國行政分權的體制，從而使政黨能對政府負起全責。由于美國政府體制上的原因，行政權是分散的。盡管政黨負起挑選行政官員的責任，但是，各類行政長官的任期不一致，選舉有錯落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對政府的控制并不是全面的。這種行政權不能集中于一黨的局面，便造成了責任不明確的弊病，進而必將會帶來推諉、搪塞、渙散和無效率。為此，應該將所有的行政執行權集中到一個行政長官手中，從而使政黨能通過一次選舉勝利而擔負起全部責任來。這里，古德諾明確指出了建立行政集權體制是政黨得以對政府負責，加強民主與效率協調的的重要保證。其次，由于美國政府體制高度分權所帶來的各種復雜矛盾并非是能夠為一個弱小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實際要求中形成的政黨都是較為強大的全國性政黨。然而，一個強大的全國性政黨也有可能在某種不受控制的情況下形成對民主和效率的破壞和威脅。因此，古德諾認為，有必要對政黨的行為作出規范，將政黨這個法外的東西吸收到法律以內，加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的。例如，政黨在控制行政的過程中，完全有可能超過必要的限度，就像“政黨分肥制”那樣，既使得行政效率因為大量的“外行”涌入而喪失殆盡，又使得行政機構整個兒“政治化”，從而危及國家意志的自由表達。文官制度的實行，實際上是對政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對行政控制的適度。在把政黨由法外引進法內來的問題上，古德諾還竭力主張要明確政黨在政府體制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，從而使它擺脫受少數人控制和操縱的局面。古德諾還主張政黨應該實行財務公開原則，防止政黨和利益集團之間的關系于密切化。最后，古德諾還認為，美國的兩黨制度實際上常常使選民對政黨四年的整個政策作出單一的評判，這樣往往導致許多問題不能真正體現出人民的意志。為了適應分解政治問題，從而使政黨對人民的意志更負責任的需要，政府體制應該采取的另一項改革措施就是“更加經常地使用公民投票的方法”。古德諾的第五個基本觀點：美國政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內制度，對其行為進行規范和約束，以使其更加負起責任。同時，美國應更多地采用公民投票之方法。簡評在威爾遜政治—行政二分法的基礎上作了進一步的闡釋；著重對政治與行政的協調關系以及如何實現這種協調提出了自己的獨到見解。其思想和觀點都較為深刻。總體上看，古德諾的行政學研究與威爾遜的研究有相當一致的地方，他也是站在中小資產階級利益一邊，主張行政權力的集中，批評了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內部的那些技術性細節上去。這些特點的形成，與他所處的時代以及他所代表的利益造成的。總體上，行政學研究在古德諾、威爾遜等行政學創立起這里，僅僅只是完成了一個起步，它的深入、全面、系統的展開則是他們之后的下一代的課題。附：應思考的問題政治-行政二分法的含義？政治指什么？行政指什么？古德諾關注的重點問題是什么？古德諾行政學思想中體現了何種價值目標？古德諾在〈政治與行政〉一書中的主要觀點是什么？今天應如何認識看待古德諾這些行政學觀點（協調、適度控制、中央集權）古德諾對行政學研究的主要貢獻在哪？對后人的影響如何？古德諾行政學思想的社會歷史背景？（美國、歐洲的政府體制與管理現狀）古德諾的觀點多大程度上被后人在理論或實踐中所采納？第三講:泰勒的科學管理理論生平與著述出生：1856-1915；職業：普通工人、職業管理者、管理思想傳播者；代表性著作：1911《科學管理原理》其他著作：《計件工資制》、《工廠管理》、《制造業為什么不歡迎大學畢業生》、〈效率的福音〉、〈科學管理〉；泰勒面臨的問題及其思考：傳統的管理：經驗管理+經驗生產工人為什么磨洋工？（如何提高工廠生產效率）工人認識偏差：以為提高效率會減少就業；管理制度存在嚴重缺陷：企業主不愿為高效率支付高工資；工人傳統問題：代代相傳的經驗工作方法泰勒科學管理思想的主要內容（一）、作業管理方面1、工作定額原理（制定科學的工作方法）：通過調查研究的方法科學地確定工人的工作定額。時間研究，就是研究人們在工作期間各種活動的時間構成，它包括工作日寫實與測時。工作日寫實，是對工人在工作日內的工時消耗情況，按照時間順序，進行實地觀察、記錄和分析。通過工作日寫實，可以比較準確地知道工人工時利用情況，找出時間浪費的原因，提出改進的技術組織措施。測時，是以工序為對象，按操作步驟進行實地測量并研究工時消耗的方法，測時可以研究總結先進工人的操作經驗，推廣先進的操作方法，確定合理的工作結構，為制定工作定額提供參考。動作研究，是研究工人干活時動作的合理性，即研究工人在干活時，其身體各部位的動作，經過比較、分析之后，去掉多余的動作，改善必要的動作，從而減少有的疲勞，提高生產率。所謂科學工作方法就是前面提到過的在實驗研究的基礎上確定的標準操作方法和采用標準的工具、設備。也即找出標準，制定標準，然后按標準辦事。標準化原理指工人在工作時要采用標準的方法，而且工人所使用的工具、機器、材料和所在工作現場環境等等都應該標準化，以利于提高勞動生產率。生鐵搬運實驗：用鏟的科學。能力與工作相適應原理即主張一改工人挑選工作的傳統，而堅持以工作挑選工人，每一個崗位都挑選第一流的工人，以確保較高的工作效率。第一流的工人：能力與意愿差別計件付酬制工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。要在科學地制定勞動定額的前提下，采用差別計件工資制來鼓勵工人完成或超額完成定額。如果工人完成或超額完成定額，按比正常單價高出25%計酬。不僅超額部分，而且定額內的部分也按此單價計酬。如果工人完不成定額，則按比正常單價低20%計酬。（二）組織管理方面1．計劃與執行相分離原理計劃職能包括三方面內容：①時間和動作研究并以此作為確定定額和操作方法的依據；②制定有科學依據的勞動定額和標準的操作方法，并選用標準工具；③擬定計劃、發布指令和命令。④把標準和實際情況進行比較，以便進行有效的控制。這里計劃的實質就是管理，計劃與執行相分離就是將管理職能從企業的生產職能中獨立出來。2、職能工長制：用八個職能工長取代原來的工長，分權管理；管理的例外原則（最高管理層）例外原則，就是指企業的高級管理人員把一般日常事務授權給下屬管理人員負責處理，而自己保留對例外的事項一般也是重要事項的決策權和控制權，如重大的企業戰略問題和重要的人員更替等。這種例外的原則至今仍然是管理中極為重要的原則之一。管理哲學方面與其說科學管理是一些原理和原則組成的管理理論，不如說科學管理是一種改變當時人們對管理實踐重新審視的管理哲學。他倡導勞資雙方的精神革命：合作與共同提高效率。正如美國管理學家德魯克指出的那樣："科學管理是一種關于工人和工作系統的哲學，總的來說它可能是自聯邦主義文獻以后，美國對西方思想做出的最特殊的貢獻。"泰勒科學管理理論對西方行政學發展和政府管理的影響1、行政學家通過科學管理來尋求政府的行政效率：（1）美國全國辦公室管理協會會長威廉·亨·萊芬韋爾：第一個把泰勒的科學管理原則運用于機關辦公室管理工作中并取得了很大成功。發表許多有關辦公室科學管理的論文及著作。（2）莫里斯·盧埃林·庫克：他是泰勒的親密合作者，科學管理的早期研究者之一。成功地把科學管理運用于市政管理工作中。（3）倫納德·D·懷特美國著名行政學家，他更進一步用科學管理理論研究政府行政管理。2、美國政府初期的抵制：對于科學管理進入聯邦政府的問題，美國國會曾進行了長達五年的調查，由于工會的抵制，最終結果是立法禁止進入。后來也將科學管理運動提供的科學原理和方法應用于政府的行政管理、精簡政府、調整機構、促進了政府工作的改革，提高了行政效率。四、評價1、泰勒科學管理的二重性一系列最豐富科學成就；資產階級剝削的最巧妙的殘酷手段；泰勒科學管理的貢獻（1）泰勒在歷史上第一次使管理從經驗上升為科學。（2）講求效率的優化思想和調查研究的科學方法。總體上，泰勒促使了人們對管理實踐的重新審視與思考，為管理理論的進一步形成和發展開辟了道路。同時，泰勒制的現場作業管理方法在實際的生產組織管理中取得了顯著的效果。由于采取了科學管理的作業程序和管理方法，推動了生產力的發展，使企業生產效率提高了許多倍。泰勒科學管理的局限性泰勒對工人的看法是錯誤的。泰勒的科學管理僅重視技術的因素，不重視人群社會的因素。（3）“泰勒制”僅解決了個別具體工作的作業效率問題，而沒有解決企業作為一個整體如何經營和管理的問題。第四講:法約爾的一般管理理論一、生平與著述：1841-1925年；亨利·法約爾，法國人，1860年從礦業學校畢業，隨后進入一家采礦冶金公司，并在此度過了整個職業生涯。從1866年開始一直擔任高級管理職務。從采礦工程師、礦進經理，直到公司總經理；由一名工程技術人員逐漸成為專業的管理者，在實踐中逐漸形成了自己的管理思想和管理理論，對管理學的形成和發展貢獻巨大。代表性著作:<工業管理與一般管理>,1916年.法約爾一般管理理論的主要內容1、從企業經營活動中提練出了管理活動并給出了管理的定義六種基本的企業活動：①技術活動(生產、制造、加工)；②商業活動(購買、銷售、交換)；③財務活動(資金的籌措和運用)；④安全活動(設備維護和職工安全等)；⑤會計活動(指貨物盤存、成本統計、核算等)；⑥管理活動(計劃、組織、指揮、協調和控制五項職能活動)。“管理是普遍的一種單獨活動，有自己的一套知識體系，由各種職能構成，管理者通過完成各種職能來實現目標的一個過程。分析了管理工作的五大職能（1）計劃：含義：“計劃就是探索未來和制定行動方案“；計劃的重要性：計劃對管理工作具有首要的重要性；計劃應具有的特點及對計劃的要求：“統一、連續、靈活和精確”。計劃工作對領導者的特定要求：精明、有經驗；具有管理人的藝術、積極性、勇氣、專業能力、處理事務的一般知識和領導者本身的穩定性。（2）組織含義：就是確立企業在物質資源和人力資源方面的結構。就是要建立企業的物質和社會的雙重結構；重要性：組織是管理的第二要素；組織應完成16個管理任務；組織之管理幅度：主張在組織內維持一種比較狹窄的管理的幅度。組織中應設立參謀人員，即提出了直線和參謀機構的組織原則——有必要設立專門的參謀機構來協助高級管理人員的工作。（3）指揮含義：指揮即運用其領導藝術以推動組織業務、促使其人員發揮作用、減少無效耗費的過程。指揮對于管理工作的意義：指揮是管理的第三個要素，就是使組織成員的活動得到保證。有效指揮的具體原則或方法：a.對職工有深入地了解；b.淘汰沒有工作能力的人；c.對組織和職工之間的協定要很了解；d.作出榜樣；e.對組織要進行定期檢查，并使用概括的圖表來促進這項工作；f.召集主要助手開會，以便統一指揮和集中精力；g.不要陷入瑣碎的事務；h.力爭使組織成員團結、主動、積極和忠誠。(4）、協調含義：協調就是連接、聯合、調和所有的活動和力量；就是使事情和行動都有合適的比例。協調的重要性：是管理必不可少的活動之一。管理人員通過協調，讓組織成員團結一致，使組織的所有活動和努力都得到統一和和諧。協調的方法：通過組織內部有效的信息溝通來進行協調。一是應定期召開會議，以便為就組織管理中的問題、進程、計劃等方面交換意見提供機會和場所。二是在會議間隔期，使用聯絡人員（參謀人員）承擔聯絡工作，以加強溝通協調。（5）控制含義：控制就是要注意一切是否按已制定的規章和下達命令進行。也即對各項工作是否按計劃進行隨時作出反應。重要性：控制的目的在于檢驗管理中其他四種要素的在實際發揮作用時是否得當。沒有控制，其他四種要素活動的效果既得不到驗證，也得不到保證。有效控制的方法：一是及時采取行動；二是檢查人員應具備必要的條件；三是應注意控制的度，避免對各部門的領導和工作進行過多的干預，以免造成雙重領導與越權指揮。提出了十四條管理一般原則(1)勞動分工：勞動的專業化分工可以提高效率(2)權力與責任：二者互為因果(3)紀律：紀律對于企業取得成功是絕對必要的；(4)統一指揮：一個下屬都應該接收而且只應接收一個上司的命令；(5)統一領導：凡是具有同一目標的全部活動，僅有一個領導和一套計劃；(6)個人利益服從集體利益；(7)合理的報酬：薪給制度應當公平，對工作成績與工作效率優良者應有獎勵(8)適當的集權和分權:要根據本組織的實際情況，適應改變集權與分權的程度;(9)跳板原則:在取得授權的情形下,不同部門的低層級管理人員越過上級權力與信息鏈直接進行溝通與交流,以節省時間提高效率;(10)秩序:“凡事各有其位”(各有其位，各稱其位);(11)公平:善意和公道.公道是執行已訂立的協定,善意地對待員工,關注平等.(12)保持人員穩定:任何組織都有必要鼓勵職工做長期的服務(13)首創精神:是創立和推行計劃的動力(14)人員的團結:全體成員的和諧與團結是企業發展的巨大力量倡導管理教育人的管理能力可以通過教育來獲得，可以也應該像技術能力一樣，首先在學校里，然后在車間里得到。指出管理理論具有普遍性，可以用于各個組織之中。把管理視為一門科學。提出在學校設置這門課程，并在社會各個領域宣傳、普及和傳授管理知識。以提出一套比較全面的管理理論，并使之得到廣泛運用。三、分析與評價：1．法約爾一般管理理論的貢獻：(1)系統性，理論性，提供了科學的理論構架，并因而被引入課堂；（2）一般性：可應用于工商企業，政府、教會、慈善團體、軍事組織以及其他各種組織。（3）具體管理原則的實用性：給實際管理人員巨大的幫助；2、法約爾一般管理理論的局限性(1）管理原則缺乏彈性，以至于有時實際管理工作者無法完全遵守；（2）有些概念關系還有些混亂：如管理與領導之關系，領導之于指揮、協調、溝通等。如何看等法約爾的貢獻：（1）他是現代經營管理之父：法約爾的一般管理理論是西方古典管理思想的重要代表，它關于管理過程和管理組織理論的開創性研究，其中特別是關于管理職能的劃分以及管理原則的描述，對后來的管理理論研究具有非常深遠的影響。后來成為管理過程學派的理論基礎（該學派將法約爾尊奉為開山祖師），也是以后各種管理理論和管理實踐的重要依據，對管理理論的發展和企業管理的歷程均有著深刻的影響。要正確運用其提出的管理原則：是指導行動的靈活信條，而不是一成不變的法則。教條化的理解只能導出教條化的結局——管理失效;要使管理真正有效，還必須積累自己的經驗，并適宜地掌握合理運用這些原則的尺度。在我國具有現實意義計劃的重要性；管理教育的重要性；管理的實踐性；第五講：韋伯的官僚組織理論生平與著述1.1864-1920,德國著名學者，思想家;2.求學:良好的家教淵源,海德堡大學\柏林大學\哥丁根大學,博士;3.人生經歷豐富:軍人\教授\游歷者|思考者;4.學術研究與著述:研究領域與范圍:社會\經濟\政治;代表性著述:新教倫理與資本主義精神\社會與經濟組織理論\作為職業的學術\作為職業的政治;5.韋伯關心的主要問題:西方文明的獨特性,即其所特有的因素,并借助理想類型的研究將這些因素概括為幾個核心的概念:理性\權威\合法化;資本主義世界命運,尤其是資本主義世界中人的發展:試圖解決資本主義社會中人所面臨的一些根本問題:---如何拯救人(的尊嚴)?即韋伯關注的核心問題在于:現代政治與人的自由的關系(理性化與自由):韋伯的結論:多元論,嘗試式的探索,實驗性,而非馬克思的經濟決定論;6.影響與聲譽:對世界歷史產生巨大影響的三個德國人之一;社會學三大奠基人之一;被各科社會科學奉為”經典作家”;韋伯官僚組織(科層制)思想核心概念:1.權力(power):無視人們的反對,強使人們服從的能力;權力與服從(obedience)相對應;2.權威(Authority):政當化的統治,是權力的一種特殊形態,兩個特征:(1)自愿服從;(2)存在著一套支持統治的正當性的信仰體系;3.正當性(Validity):指人們愿意服從該權威(統治)并根據該統治系統的相應命令來行動的可能性,這種正當性可能出于不同的基礎:傳統\情感\某種價值信念\某種成文規定,等等;不同的正當性基礎,導致了不同類型的正當統治.權威合法化的方式與組織類型分析1.超凡權威與神秘化組織(個人魅力型正當統治)超凡魅力:來源于別人的崇拜和追隨;神秘化組織(chrismatic):這種組織行使權威的基礎是基于統治者個人的人格,它以對個人的崇拜迷信為基礎;統治者個人的人格特征:超自然/超人的力量或品質,因而具有人格魅力,如宗教先知,智者,戰爭英雄,救世主,政治領袖,可歸為四類:（1）北歐神話中的熊皮武士,（2）薩滿教的女巫;（3）先知與救世主;（4）文人或知識分子;兩個特征:反對經濟上的考慮(經濟上的平均主義)內在的不穩定性;傳統權威與傳統型組織傳統型權威:基于傳統習慣或世襲得來;兩種形式:世襲制與封建制;特點:–A.統治者與服從者之間往往存在一些自然的親緣關系,統治者往往具有某種特定的身份;–B.與特定的經濟組織形態---即自給自足的家庭經濟緊密聯系;–C.或多或少帶有一定的宗教特性;3.法定權威與合理化—合法化組織(法理型)法定權威:由理性和法律規定的權力;合理—合法化組織:即以理性和法律規定為基礎行使權威(統治)的組織;在該組織中:–權威的基礎是組織內部邏輯一致的各種法律規則以及得到法律授權的管理人員所發布的命令,人們對權威的服從是由于依法建立的等級體系,是對組織規則的服從,與領導者個人的品質,能力,學識關系不大.不依賴于與個人有關的身份或屬性,是一種非人格的權威統治;–領導者與被領導者在法律上地位平等,都受組織規則的約束;（1）何為合理化(rationality,理性):–因為它被專門用來作為實現某些既定目標的手段:即組織是精心設計的機器,旨在執行某些功能,而機器上的每一個部件都為機器發揮最大功能起著它們各自的作用;（2）何為合法化(legitimacy):–因為此類組織中有著一系列規則和程序,一定時候在組織中擔任一定職務的組織成員必須依據相應的規則程序去行使他的權威;韋伯稱這種類型的組織為”官僚制”(bureaucracy),又譯為“科層制”,韋伯認為,官僚制是一種理想的組織形態,所謂理想,并非指”應當”或”合乎需要”,而是指組織的一種純粹或標準模式,一種標準的組織形態;官僚制是現代社會中占主導地位的權威制度.4.韋伯對三種類型組織的評價:A.超凡魅力:非理性,過于感情色彩,過于神秘,不宜作為現代管理組織的基礎;B.傳統權威型:服從傳統,領導者的作用在于維護過去的傳統,效率最低,也不宜作為現代管理組織的基礎;C.只有法定權威適合于現代管理組織,因為它提供了一種“謹慎的公正”：a.管理的連續性使管理活動必須有秩序的進行;b.以”能”為本的擇人方式提供了理性基礎;c.領導者的權力并非無限,而是受到規則的約束;官僚制(科層組織)及其特征

1.官僚制的含義:一種以法理型權威(統治)為基礎,具有專業化功能和固定的規章制度,設科(部)分層的現代社會所特有的組織制度或管理形式;2.官僚制的特征:(1)合理的專業分工:–明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規形式嚴格固定這種分工;(2)層級節制的權力等級系統:–層層控制的組織結構,在組織內按地位的高低規定成員間的命令與服從關系;(3)依照規程辦事的運作機制:–制定一整套嚴密的規則程序來規范組織及其成員的行為,以保證整個組織工作的一致性,明確性,不可隨心所欲.(理性,穩定性,連續性,可預測性)(4)形式正規的決策文書(檔案):–一切重要的決定和命令都應形成正式文件下達,且記錄在案,用畢歸檔.以使組織獨立于個人之外,也利于明確任務\指令\權責,利于加強控制;(5)組織管理的非人格化–以法律\法規條例\正式文件來規范組織及其成員的行為,以避免個人情感和好惡等非理性因素影響組織的理性,合法性和客觀性.–嚴格區分公事與私事:組織成員間是一種對事不對人的公務關系,處理組織事務只考慮合法性,合理性,有效性(正當性),而不考慮私情.(6)專業培訓:–建立適應工作需要的專業技術培訓機構,為組織成員提供必要的專業培訓,以使其具備或增加處理事務和解決問題的能力,提高服務的數量\質量,提高效率.(7)合理合法的人事管理制度(工資\升遷\任用)A.依據工作性質要求和人員本身的資格條件任用人員;B.根據職位等級系統對人員的職位給予合理安排,使人適其位,充分發揮其功能;C.由自由契約而承擔職務(市場原則);D.職位設計:每一個職務都有明確規定的法律意義上的權責范圍和應具備的學識能力經驗要求;E.明確固定的貨幣工資制度:工資標準依級別,責任大小,年資,地位而定;F.績效制:獎懲依工作優劣來定;G.晉升依工作績效和資歷非關系而定;H.職位不能轉讓或繼承;I.職位非私有,不得濫用職權;J.管理人員在行使其職務時受到嚴格而系統的紀律約束和控制;3.韋伯所認為的官僚制的優劣優:技術效率A.嚴密性;B.合理性;C.穩定性;D.普適性;劣:A.官僚體系龐大而致行動緩慢,壓抑人的積極性和創造性,效率低下;B.官僚主義弊端(bureaucratism);C.理性主義導致人的本質的異化,人淪為工具而不再是目的,即理性主義與人本主義的沖突);對韋伯官僚制的評價1.韋伯理論具有巨大的社會政治意義:（1）隨著資本主義的發展,新型的工業化大企業發展迅速,這種新型的組織需要有穩定,嚴格,精細,可靠的管理,韋伯認為官僚制則是可以滿足這種需要的理想管理形式;（2）他強調以知識和技能進行管理的必要;抨擊舊的傳統以及阻礙經濟發展的政治控制;（3）因此韋伯所解決的是資本主義進一步發展所必須解決一個重大的問題--組織的合理化;（4）由于其理論對資本主義發展的巨大促進作用,故也被譽為德國的亞當斯密;2.韋伯理論的學術意義:最早對社會生活中的組織現象進行研究,”組織理論之父”（1）開啟了組織(行為)理論研究的先河a.提出了一個對不同組織的性質,形態,特征進行分析的理論框架,尤其是三種組織形態的分類具有重要的理論價值;b.從權力(權威)的視角來研究組織類型,開創了組織研究的新方向;（2）構建起一整套現代行政管理體系的的規則/原則(其對官僚制特征的描述揭示出了現代行政組織的許多重要管理原則如專業分工,層級節制,考試錄用,職責權限,工作報酬等)（3）強調法理型權威在現代社會管理中的重要性;強調在知識和技能的基礎上進行控制,促進了管理法治化,科學化,（4）講求效率的行政觀,符合資本主義生產方式的需要;3.韋伯理論的局限性:（1）高度純化的理論描述,與現實中的組織有差距;（2）偏重于靜態研究,過分強調機械的正式組織的功能,忽視了組織運作的過程和非正式組織的影響力;（3）偏重于對組織內部形態和管理結構的分析,缺乏對組織與其環境間相互關系的探討;（4）過分強調專業分工和職能權限劃分,忽視宏觀協調;（5）過分強調人員穩定,導致組織惰性;過分強調年資在升遷中的意義,導致論資排輩;（6）過分強調組織利益和組織效率,忽視了組織成員多方面的心理需求及人性發展;即:a.純理論的理想性/抽象性;b.研究角度和方法上的局限性靜態的而動態的;內部的而非內外互動的;c.具體的原則方法缺乏彈性與適應性過份崇尚法規,規章和制度,而忽視其執行者的主動性和創造性,導致組織和個人行為的僵化,缺乏適應性;第六講:懷特的理論行政學思想生平與著述1.生平:美國人,1891年生,早期杰出的行政學家和人事行政學專家;2.職業與工作經歷:教授:芝加哥大學;政府官員:曾任美國文官委員會主席,親自組織和參與了美國文官制度改革;3.代表性著作:1926年<行政學研究>,該書是世界公認的第一本行政學教科書,體現了懷特為對行政學理論系統化的努力,為行政學的學科體系構建了一個比較完整的理論框架;此外還有:<近代公共行政的趨勢>,<聯邦主義者>,<外國公務員制度>;二.懷特行政學思想的主要內容1.對行政學行政對象和范圍的界定;（1）研究對象:即對”國家政府中的市政,聯邦或聯邦行政進行研究”;（2）研究范圍:行政中的各種問題,包括:公務員才能的發展,工作的勝任,廉潔,負責,合作,財政,監督,領導資格,紀律,及各級政府的行政程序等;（3）研究的目的:A.運用物質材料完成國家建議的任務;B.權限范圍內最有效的利用一切資源;C.以最敏捷/經濟的方式圓滿完成政務計劃;D.政務的有效推行和管理;E.防止行政權的濫用;提出了行政環境的思想(1)對”行政環境”含義的界定:為“圍繞著行政活動直接或間接地作用和影響行政管理,行政行為以及行政效果的各種因素總和”;(2)分析了各種具體的行政環境如何影響(作用于)行政活動,行政行為及效果;A.經濟環境的影響—行政職能與任務范圍:B.政治環境的影響—政府職能,.行政制度與組織;C.科技環境的影響—行政方法,行政技術,行政研究;D.客觀社會環境的影響—公民的要求,國際經貿環境;3.系統地探討了行政組織的有關問題(行政組織思想)(1)關于行政組織體制方面的思想:歸納了行政組織體制的類型及特征:A.自治型對官僚型自治型:民選制,任期制,政治責任制,官僚型:委任制,長期制,管理責任制B.中央集權型對地方分權型地方分權型:地方政府對地方事務有決定權;C.獨立型對權力匯一型;獨立制型:將每種服務機關視為一種獨立單位,與其他服務機關之間保持極少或毫無直接聯系;權力匯一型:將各種服務分集于各部門,各部門間密切聯系與配合并有著統一的行政首長負責領導與協調;(2)對行政責任與權力的分配問題的分析A.指出:權力與責任的適當分配關系到政府的行政效率;B.權力責任分配的含義:”每一個行政官員必須特別賦予一種固定任務”,為此,必須配以行政權力(法律上和財政上的固定權力);C.實踐中權責一致的困難和障礙所在:民選官員缺少上級監督;委員會制易致責任不清;職權分配不當;機關之間缺乏協調;機構設置過多;機構越權;等等;D.提出了權責適當配置的原則及具體措施:法定權力與立法依據;配以充足財源;將同一目標的事務(其權力與責任)歸于同一部門;權責分配與任務相一致,與人員相一致;按區域,工作性質,方法和程序的不同進行分配;（3）對行政組織有效監控幅度的探討必須對行政權力的行使進行監控,以防止其被濫用,因精力限制,監控幅度不應太大,以保證監控的有效性;“任何行政首長,其有效監督不能超出七個部或七個行政單位,否則將導致效率下降”;(4)提出了優良行政組織的標準能獲得最優秀的人才;–組織成員應有一致的責任及適當的權力;–將行政官員區分為政務官與事務官,明確各自的權責,任務,以職務劃分為原則,確實指標;–設置有專門的協調機構;–對組織的管理效率進行精確合理的測量;4.提出了行政協調的思想(1)協調的含義:行政協調:是指行政主體引導行政組織,部門,人員之間建立良好的協作和配合關系,以達到共同目標的管理行為,是行政管理的重要內容(2)如何協調:A.應精簡機構;B.應設置行政協調機關;C.及時而精密的協調;D.以首長裁定為最后決定5.提出了豐富的人事行政思想(1)關于人才的選撥問題A.指出人才選撥的重要性:認為此為當代人事管理的二大支柱之一(另為職位分類)B.人才選撥的方式–a.設置獨立的考試機構–b.考試方法應科學化,多樣化:筆試,口試,操作試驗,工作試驗,心理測驗;(2)關于職位分類—分級和工資制定的問題–重要性:職位分類對實行工資管理意義重大;–如何分類:–工資多少應根據所完成的工作加以確定;–同工同酬;–必須按按現代標準改進工資政策,確定生活費用,公平報酬;(3)關于職務晉升的問題A.進行考核,實行功績晉升制度;16B.確保能干的人員得到提拔和重用;C.應擴大晉升選才的范圍,內晉與外聘兼用:D.綜合運用職務晉升的依據;–工作資格;–工作成績;–職務晉升考試成績;–(領導評價);6.行政倫理思想(1)行政倫理:行政人員在行政管理活動中的行為規范的總和;–是維持行政管理活動參與者之間,即行政機關與其工作人員,其他各機關,企事業單位,社會團體,以及公民之間等的合理,正當關系的原則與規范;(2)關于官紀的本質及其重要性–官紀:的表現于行政人員的熱望,忠誠,合作竭力負責及以服務為榮的精神,有高尚和衰微之分;–高尚官紀的重要性:--能激勵人的積極性,保持官界純凈,培養良好素質,免除各種私利之事;(3)導致官紀敗壞的因素:A.缺乏獎勵;B.懲罰無度;C.疏略社交生活;D.調資不及時;E.取消權利;F.損失創制權;(4)端正官紀的途徑:–直接地:獎勵工作表現突出者,倡導合作與忠誠;–間接地:善于利用外界環境影響,提供適當的工作條件,鼓勵有關的社交活動.(5)良好官紀的標志:–行政組織中良好的人際關系,領導關心下屬,重視讓下屬民主參與有關決策;7.行政法規思想;(1)要注意研究政策與法律法規之間的關系:–政策--(通則化)--法制--(經行政經驗通則化)--行政案例--(通則化)--憲法條文(2)重點探討了行政條例制定權的問題A.范圍–據憲法,法律,立法來行使,必須有授予的委任立法權;B.限度–環境情況極端復雜瑣碎;–情況變化或執行中發現不妥之處導致需要制定新條例;–情況極端復雜且需要較強的專業性或非專家不能處理時;–緊急情況時;C.行政條例制定權的保障:–提出了實施行政條例制定權的七項主張;D.行政條例制定的重要性:–可使行政管理納入法制化軌道并具有權威性;–激勵官員的負責精神與創造才能,使其勝任工作,忠實公正履行職責;–減輕立法機關的工作;8.行政監督思想(1)行政監督的必要性與作用A.必要性:存在著濫用權力,違法亂紀,侵犯公民權利,管理無力,不負責任的不良情形;B.具體作用:–a.確保協調一致,政府高效運作;–b.維護公民利益,防止侵害憲法規定的個人自由;–c.促進社會福利(2)立法監督的主要職責–確保立法與行政政策的協調;–確保政府支出適當;–確保行政監督的實施目的真正在于提高效率;–使立法機關完全了解行政情形以便制定補救性立法;(3)有效的立法監督方法A.會計及支出上的監督;B.款額與分配的監督;C.行政政策的監督;D.人員的監督;E.調查監督;F.詰問(質詢)(4)系統闡述了司法監督的有關問題A.必要性與目的:對行政過失進行補救,保障公民與公務員的權利B.分析了三個方面的司法監督:–a.對公務員的司法監督;–b.對普通行政行為及特別行政行為的監督;–c.對行政自由裁量權行使的監督三.簡評:<行政學研究>的貢獻與意義1.率先提出了一個比較完整的行政科學的理論體系,（1）是融合了前人的行政實踐的理論總結和各種政府管理的研究成果,（2）是西方行政學發展史上的第一部系統性的教科書,（3）將行政學的研究重點轉向了行政管理內部,轉向技術性細節,滿足了行政管理作為一門獨立學科的要求,豐富了行政學研究的內容.（4）標志著行政學的正式誕生.2.具體思想方法上的創新與超越（1）提出了建立行政學的四個基本假定;（2）在行政與各方面(環境)的關系上,特意談到了行政與平民組織的關系;（3）運用發展的眼光看待中央集權的限度問題;（4）開放性:認識到自身研究的探索性與暫時性.第七講：古立克的一體化行政思想生平與著述1、出身：1892生于美國一傳教士之家，幼時生活于日本，深受父母“致力于人類進步”之努力的影響。2、教育與求學：神學，政治學，法學；3、任職經歷：A、大學教授：–1931-1942，哥倫比亞大學市政學與公共行政學教授；B、漫長的公共服務經歷：在紐約和聯邦多個政府部門工作過：–紐約市：紐約市政研究局局長；公務員培訓學校校長，后來改名為美國公共行政研究所（也有譯為公共行政學院）的所長；公共行政學院董事會主席；紐約市憲章修訂委員會委員；紐約市城市規劃委員會主席；紐約市第一任市府主管（城市行政官）……）–聯邦：總統行政管理委員會委員，戰爭部與財政部顧問；商業部人口調查咨詢委員會委員；白宮行政事務助理；國家資源計劃委員會戰后項目協調員；國外救濟與復興行動辦公室總部參謀；聯合國救濟與復興署秘書處代理秘書長；社會科學研究理事會屬下公務員人事咨詢委員會主席；4、主要關注的問題與成就（1）公共服務（行政）研究：紐約市政研究局的工作：–政府調查：–公共服務培訓學校；（2）學術著述：1935-1937：與與厄威克合著：《行政科學論文集》，其中自己撰寫兩篇：《組織理論評論》，《科學，價值觀與公共行政》；其它相關文章：陸續發表在《美國國家公共行政研究所》刊物及其它刊物上；（3）出色的公共服務工作：致力于將公共管理的思想、原則應用于公共服務實踐；二、古立克的主要行政思想1、對政府在社會中角色的界定（1）關于政府存在的必要性：“政府是任性、堅強且自私的人們能夠協作共生的手段”；當基于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當的時候，政府活動的必要性就產生了。關于政府工作的目的：對過度的自由行為施加必要的控制；提供（公私）合作的社區服務；表現對弱者的公平的人類同情心（促進社會公平）；（3）關于政府的工作方式：不應單方面發揮作用，而應與私人部門合作，尤其是在制定計劃上；政府制定的計劃指標不能絕對化，要留有余地，有彈性；（4）主張限制政府的作用，防止政府膨脹：政府機構的日益膨脹是多種因素造成的；–市場失敗會導致政府增長；–熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動預算增長；應該限制國家（政府）的作用：–未來變化無常，政府同樣不能確切地了解未來；–政府中的領導者可能缺乏智慧、經驗、知識和高尚品質；–缺乏行政技能與方法；–綜合行動要涉及到眾多變量；–行政集權體制缺乏開發新思想和新方案的有序方法；但是政府的作用不應受到固定限制；（5）重新劃分和配置政府內部職能主張應由政府（行政）系統來制定計劃–公眾處理不了復雜問題；–立法機關缺乏中心責任焦點，不能以一種有效而連貫的方式發揮作用；理想政府系統的職責分工模式：–行政首長在參謀系統支持下負責制訂計劃；–立法機關負責接受或否決政策建議；–行政部門負責貫徹落實已被采納的政策計劃；–公眾通過參加政黨和壓力集團行使一般性的監督控制職能；即：行政負責政策規劃和執行；立法負責政策采納與否決；（6）重新界定美國聯邦系統的各項職責：主張聯邦政府大量新職權；也主張責任適當分散；2、關于行政部門在政府中的作用——一種對政治與行政關系的新理解（1）拒絕政治/政策-行政二分法：給出政治的二種含義：一般地：通過統治者的控制來尋求私利和發展；真正地：指統治者用來實施控制的行動；二者的區別不在于行動本身而在于動機不同。認為行政必要要涉及到政治和政策過程：將一般意義的政治置于行政之外是行不通的；而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認行政的真正政治功能的危險；所以：古典二分法是失敗的。（2）根據與政治/政策的相關度不同區分政府系統中的四種角色類型：A、政治家：–通過監控和調節專家、官僚和利益集團間的關系來保持整個系統的平衡；B、政治任命官：–中介人，在專家和公眾之間作解釋以增進相互了解；C、行政官員：–理解和協調政策并且向具體的行政工作機構解釋和說明政策指令，忠誠于當選官員的決策，不根據政策作最后決定；D、技術專家：只考慮技術問題；所有公共官員的行為是一張由“處理權限和行動構成的無縫之網”，從當選官員到技術專家，其處理權限是遞增減的。3、關于科學與行政的關系（行政的科學性問題）（1）政治/政策-行政兩分法是早期行政學家們希望建立一門行政科學的依據：政治/政策：價值界定（價值優先性）：是為評估目的的合意性；行政：價值中立，是事實界定，故可以科學地進行；（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學方法應用于行政問題：A、科學方法：–實證測量，對現象進行理智考慮與分類，試驗探索來檢驗假說；–目的在于：發現真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規則），并將之應用于實踐以解決實際行政問題；科學方法意味著：“以能力取代無知，以專業人員取代非專業人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實，以訓練有素的行政人員取代訓練無素的新手”。B、主張行政科學乃是一個知識系統：“一個只要人們為了共同目標而有組織的在一起工作時便可以用來認識關系、預見結果和影響后果的知識體系”；也即：一個用來認識、預見和影響組織活動及其結果的知識系統。探討了行政的科學限度問題A、科學不能囊括全部行政活動，行政具有價值性；–科學只涉及“變量和相互關系”的陳述，其適當研究范圍是調查行動與后果之間的關系；其特有的價值是效率；–因為行政也制定政策，它就無法完全價值中立，必然涉及到其他社會政治價值和社會價值界定問題，B、對科學的過份推崇（效率至上觀）會導致對“專家治國”的強調，從而出現“專家治理的危害”：–專家會假定自己比公共更了解其需要；–宣稱對其并不擅長的領域也具有知識和權威；–“一項依靠專家集團制定的政策方案在大約三十年內都將會處在該專家集團的專業領導和專業方向之下”；–長期的專家領導和控制的結果就是破壞民主、自治等價值原則；C、應將民主制與專家治理（科學）相結合，以民主來抑制專家政治的危害：–培養和對立職業自律意識；–不能由專家來采取最后行動；–讓公眾作自身利益的最終裁判；–專家、行政官員、與政治領導人、公眾更多更好地溝通；4、古立克的一體化行政組織思想（1）主張行政改革，在政府中采用類似企業管理的方法，形成一體化組織A、政府管理與企業管理有共性：同屬管理科學，同樣涉及到人員管理、計劃、協調、激勵等問題。因此，政府應向企業管理學習；B、應對行政體制的基本結構和運行過程進行大膽改革（重新界定各部職能，明確關系，明確分工，專業化和理性化）；C、提出11條行政改革的原則D、總之：行政部門應該融合成一個整體，組建堅強、能干的行政領導班子，并配備一位有職有權、能夠監督行政全過程的行政首長，即形成一個一體化的行政組織。形成一體化組織的途徑A、分工與整合（botttom-up原則)：–分工的必要性：因為人的差異性與知識技能的有限性；–整合（分組歸類）：即對已經分工化的單元任何進行分組歸類，目的在于總體協調；–如何整合：四種途徑或依據（4P：目的purpose、工序process、人員persons,與地點place）；（此后來發展為進行組織設時部門劃分的重要依據）–強調“同一性（一致性）原則”，按該原則對各單項活動進行分類和歸并；B、控制與協調（top-down原則）：–建立一個權威結構（即層級結構）：樹立一個唯一的，全面的指揮權威；保證每一件工作都有人監督（有效的監控幅度是有限的）；確定由總體任務分配下來的各單位的具體任務；–突出組織目的（保持思想或目的的單一性）利用思想進行協調，培訓組織成員帶著同一目標而共同奮斗的欲望和意愿手段：說服、個人協商談判、明確地陳述目標；提出管理七職能論：POSDCORBA、計劃：指為了實現組織所設定的目標而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方