我國城市生活垃圾污染防治法律問題研究目錄TOC\o"1-2"\h\u誠信承諾書 1畢業論文 2-12中英文摘要 2一、城市生活垃圾及其立法 3(一)城市生活垃圾的概念及特點 3(二)我國城市生活垃圾問題的危害 4(三)我國城市生活垃圾污染防治的立法現狀 5二、我國城市生活垃圾污染防治法律制度存在的問題 6(一)源頭控制不到位 6(二)政府責任制度不明確 6(三)垃圾分類回收制度不完善 7(四)市場控制制度不健全 7三、完善我國城市生活垃圾污染防治法律制度的建議 68868(一)加強源頭控制 8(二)明確政府責任 9(三)完善垃圾分類回收制度 9(四)實行市場化的生活垃圾處理制度 10四、結語 11參考文獻 11我國城市生活垃圾污染防治法律問題研究[摘要]近年來，我國城市生活垃圾污染日趨嚴重，然而針對城市生活垃圾污染問題的相關法律并不完善，還存在源頭控制不到位、政府責任不明確、垃圾分類回收制度不完善以及市場控制制度不健全等問題。因此，我國應該加強源頭控制、明確政府責任、完善垃圾分類回收制度以及實行市場化的生活垃圾處理制度，以應對日益嚴峻的形勢。[關鍵詞]城市生活垃圾；源頭控制制度；垃圾分類回收制度；市場控制制度[Abstract]Inrecentyears,theurbanlivinggarbagepollutionbecomeincreasinglyseriousinourcountry,however,inviewofthecitylifegarbagepollutionlawsarenotperfect,thereisalsothesourcecontroldoesnotreachthedesignatedposition,thegovernmentresponsibilityisnotclear,garbagesortingrecyclingsystemisimperfectandmarketcontrolsystemisnotsound,etc.Therefore,Chinashouldstrengthenthesourcecontrol,clearthegovernmentresponsibility,improvethesystemofgarbagesortingrecyclingandamarket-orientedlifegarbagedisposalsystem,tocopewiththeincreasinglyserioussituation.[Keywords]urbangarbage;sourcecontrolsystem;garbagsortingsystem;marketcontrolsystem人口密度的急劇增加必然帶來城市人口負擔的加重，而伴隨著人口爆發所產生的城市生活垃圾也越來越多，污染了我國各個城市和地區的生活環境。中國大部分城市找不到合適的地方來處理與日俱增的城市生活垃圾。以江蘇省省會——南京為例，南京市的三座垃圾處理廠的日均生活垃圾實際處理量都已經超過設計可達的最大處理量了，南京市垃圾處理廠的超負荷運轉問題的背后，是一個經濟發達的全國二線城市在生活垃圾處理上的失敗，南京作為一座歷史文化名城和先進的發達城市尚且如此，可想而知，中國其他城市的生活垃圾污染問題應該有多么嚴重了！因此，筆者關注到我國城市生活垃圾污染問題的嚴重性，從法律的角度出發，研究我國城市生活垃圾污染防治法律中存在的問題，試圖提出一些可行的建議，借此完善我國城市生活垃圾污染防治的法律問題，從而為解決我國城市生活垃圾污染問題貢獻一份力量。一、城市生活垃圾及其立法(一)城市生活垃圾的概念及特點1.城市生活垃圾的概念城市生活垃圾屬于固體廢物中的一種，它的概念是相對于工業固體廢物和農業固體廢物而言的,“固體廢物按不同標準可作不同的分類，如按固體廢物的來源不同，可分為工業固體廢物、農業固體廢物和城市生活垃圾”[1]。“根據我國《固體廢物污染環境防治法》,法律意義上的生活垃圾,是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物”[2]。具體可作以下分類：居民生活垃圾、城市生產垃圾以及法律、行政法規規定視為城市生活垃圾的固體廢物。（1）居民生活垃圾城市生活垃圾一是指居民生活垃圾,即城市居民在日常生活中投放棄置的廢物，例如廚余垃圾、廢舊皮具、破舊電器、廢舊書籍和報紙、各種瓶子和罐頭等。（2）城市生產垃圾城市生活垃圾二是指城市生產垃圾，即生產者為城市居民提供日常生活服務過程中產生的固體廢物，包括企業、事業單位、國家機關和其他社會團體在生產過程中產生的生產垃圾，例如為城市居民提供日常生活服務的餐廳、酒店、醫院、超市、商場等在銷售商品或者提供服務時產生的各種垃圾都屬于城市生活垃圾的范疇。（3）其他被視為城市生活垃圾的固體廢物城市生活垃圾三是除了上述兩種城市生活垃圾外,法律、行政法規規定作為城市生活垃圾的固體廢物,如建筑工程垃圾、廢棄建筑垃圾以及公共場所的清潔垃圾。2.我國城市生活垃圾的特點我國城市生活垃圾具有三個主要特點：第一，污染危害性，大規模且混雜的城市生活垃圾的堆積對城市生態環境造成了巨大的破壞，危害了空氣、土壤、水體以及城市居民的身體健康。第二,可重復利用性,這些大量聚積的生活垃圾中包含了許多具有回收利用價值的可回收垃圾，如果將這些可以回收利用的生活垃圾同其他垃圾一樣集中填埋、焚燒，不僅會產生二次污染，而且浪費了一大筆寶貴的資源。第三,復雜性,由于我國缺乏具體可行的垃圾分類標準,城市生活垃圾通常以多樣的形式混合在一起,其中不乏大量可回收垃圾和可堆肥垃圾,甚至還有許多有毒有害的垃圾，混合雜亂的堆放方式加大了城市生活垃圾的治理難度。(二)我國城市生活垃圾問題的危害中國城市生活垃圾污染問題形勢嚴峻，“根據環境保護部發布的《2016年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》顯示，此次發布信息的大、中城市一般工業固體廢物產生量為19.1億噸，工業危險廢物產生量為2801.8萬噸，醫療廢物產生量約為68.9萬噸，生活垃圾產生量約為18564.0萬噸”[3]。這一數據比《2015年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》中公布的生活垃圾年產生量增加了1747.9萬噸。從這個調查數據中不難看出，我國生活垃圾的年產生量連年遞增，并且增長幅度也呈現遞增趨勢，由此可見，城市生活垃圾的治理已經是全社會不得不加以重視的事情了，是一件火燒眉毛的大事情！城市生活垃圾嚴重地污染著空氣、土壤和水體,對居民身體健康造成極大的危害，具體包括：1.城市生活垃圾對空氣的污染城市生活垃圾的隨意堆放，容易產生大量的有毒有害氣體，這些有毒有害氣體主要包括甲烷、硫化氫、氨氣以及二氧化硫等。由于缺乏有效處理這些氣體的基礎設施，這些無法處理的有毒有害氣體將會對城市生態環境產生持續性影響，使得城市空氣質量下降。城市垃圾的不當處理，例如在垃圾焚燒時,還會產生氯化氨、氟化氫、氧化硫、甲醛、氮氧化物、碳氧化物、有機酸等污染性氣體,污染空氣,嚴重損害居民身體健康。2.城市生活垃圾對土壤的污染城市生活垃圾經過長期露天堆放之后，“其含有的有毒有害成分會滲入到土壤之中，使土壤堿化、酸化、毒化，破壞土壤中微生物的生存條件，影響動植物生長發育”[4]。在地表徑流的作用下，有害物質會進一步擴散至附近的地區，使得相鄰地域的土壤中經年累月地積聚著不同程度的有害物質，嚴重破壞了土壤的成分和結構，使得農作物中摻雜了不同程度、不同類型的有毒有害物質，間接損害了城市居民的身體健康。3.城市生活垃圾對水體的污染直接排放進入河流、湖泊等淡水流域的城市生活垃圾以及生活垃圾散發入空氣中的有毒有害物質遇冷凝結形成雨水落入水體，將會對水體造成災難性的破壞。一方面城市生活垃圾中的有毒有害物質會被溶解入水體之中，改變水體質量，威脅了城市居民的飲水安全；另一方面，在被污染的水域中生活的魚類、藻類以及其他生物將被進行一次殘酷的淘汰，水域中的一大部分生物將會死亡，而幸存下來的生物體內包含了各種抵抗這些有毒物質的因素，包括基因、遺傳以及化學等多種因素，經過繁殖，這些變異的生物將會越來越強大，未知的威脅也越來越突出。4.城市生活垃圾的其他危害城市生活垃圾除了可以通過上述三種方式間接作用于人體，還能夠直接作用于人體，例如人體直接吸入城市生活垃圾中的有害物質以后，將會出現不同程度的病變反應。除此以外,城市居民家庭中最常見的危害，就是生活垃圾腐化之后，容易招引蚊蟲蒼蠅，同時這些生活垃圾的堆置有利于鼠類繁殖，存在鼠疫隱患。(三)我國城市生活垃圾污染防治的立法現狀我國是法治社會，城市生活垃圾污染的防治問題必然離不開法律,在日趨嚴重的污染情勢面前,除了需要社會各界達成高度共識以外,最重要的依然是通過法律的手段讓城市生活垃圾污染問題得到有效的解決。因此,我國多部法律法規涉及到了生活垃圾污染的防治，為我國城市生活垃圾的治理提供了一些法律的參考意見。1.《固體廢物污染環境防治法》中涉及城市生活垃圾管理的規定如何正確管理和防治城市生活垃圾，在《固體廢物污染環境防治法》中，第三十八條至第四十九條具有明確的規定,概括而言,主要包括以下幾點:第一，城市生活垃圾的收集和處置主要由政府進行。第二，政府應當推行實施城市生活垃圾的回收利用。包括：改進燃料結構，發展清潔能源和組織凈菜進城等。第三，城市中處理生活垃圾的基礎設施和場所禁止擅自關閉和拆除。第四，工程施工單位對于在工程中產生的建筑工程垃圾、廢棄建筑物等固體廢物不能隨意堆放，應當及時清運和處理。第五，公共交通運輸單位應當經常清理垃圾，因為公共交通運輸工具屬于公共場所，經營單位有義務保持公共場所衛生。第六，城區開發建設單位和公共設施、場所的經營管理單位應當配套建設生活垃圾收集設施。2.其他相關立法除此以外，關于城市生活垃圾污染防治的法律法規,主要還包括:《環境保護法》和《清潔生產促進法》等法律法規。同時,國務院有關部門還出臺了若干政策、標準和規范性文件。雖然上述立法和政策對于治理城市生活垃圾污染具有一定的效果,體現了一定的法治水平，但是距離世界發達國家,如日本、美國等,依然具有較大的差距。二、我國城市生活垃圾污染防治法律制度存在的問題(一)源頭控制不到位1.“減量化”、“資源化”的規定不具體治理城市生活垃圾污染主要遵循三個原則，即“減量化”、“資源化”和“無害化”，其中除了“無害化”清晰明確,“減量化”和“資源化”的規定并不具體。“減量化”是指盡可能地減少甚至不產生城市生活垃圾;“資源化”是指對于已經產生的城市生活垃圾中可以回收利用的部分進行再生產，實現生活垃圾價值的最大化。雖然這三項原則是我國目前最具有深遠意義的城市生活垃圾處理原則,但是仍然存在諸多缺陷,概括而言主要包括以下兩點:第一,“缺乏一部治理城市生活垃圾的綜合性法律，這對于從宏觀角度制定法律，并協調各個單行法之間的矛盾和沖突，使其不論是從內在精神實質還是在外在形式上，能夠成為一個整體方面，大有益處”[5]。第二,就我國目前的情況來看,不管是東部沿海的經濟發達城市還是中西部地區的起步型城市，針對城市生活垃圾污染所頒布的單行性法律大都千篇一律，未能結合每個城市的生活垃圾污染的具體情況制定。2.源頭控制力度不夠治理城市生活垃圾污染的第一步必然應當是從源頭上盡可能地減少生活垃圾的產生,然而實際中,城市生活垃圾污染的源頭層出不窮，主要原因是：第一，“凈菜進城”的規定沒有明確的措施,以至于大量不合規的廚余垃圾依舊肆無忌憚地產生;第二,對于生產產品的包裝沒有明確的標準,造成大量產品過度包裝,廢棄的產品包裝物堆積增加城市生活垃圾的數量;第三,一次性產品的濫用造成城市生活垃圾產生數量的進一步增長。(二)政府責任制度不明確政府對于解決環境問題、保障居民生存權具有不可推卸的責任和義務,目前我國通常采用政府自營的模式處理城市生活垃圾,這一模式決定了政府在我國城市生活垃圾污染防治中擁有不可或缺的地位,因此，治理城市生活垃圾污染必須要明確政府職責。然而,現行的法律體系對于政府環境保護行政主管部門的各職能部門責任的規定過于籠統,使城市生活垃圾污染防治工作的進展停滯不前。環境保護行政主管部門的各職能部門之間具體工作范圍不明確,導致各自為政、相互推諉,污染防治工作效率低下。大家都知道，“國務院環境保護行政主管部門建立固體廢物污染環境監測制度，制定統一的監測規范，并會同有關部門組織監測網絡”[6]。目前，我國環境監測制度主要包括宏觀決策、現場執法和技術支持等方面。宏觀決策是指，環保局下屬的各部門統一指導環境監察機構開展工作,總攬環境污染防治工作。現場執法是指，環境監察機構現場執法，處理各種違反環境保護法律的行為，代理環保局執行行政處罰。技術執法是指有關技術部門為環境監察機構提供后臺的技術支持，輔助環境監察機構完成環境執法。由此可見,目前我國政府治理環境污染問題、履行政府職責主要依托的是環境監察機構。然而，環境監察機構的性質并不能與具有實權的環境保護部門相提并論，具體而言：第一，環境監察機構不具備獨立執法的法律依據。第二，環境監察機構僅僅只是環境行政主管部門的代表，雖然實際工作中大部分工作都是由它來進行，其他部門不管不顧，但是它的法律地位相當的低。綜上所述,當前我國政府履行環境保護的職責多數只是從行政職能上出發,僅僅依靠沒有獨立執法權限的環境監察機構執法,而其他環境管理部門相互推諉、各自為政,城市生活垃圾污染治理效率極其低下。(三)垃圾分類回收制度不完善現階段,我國各大中小城市對于城市生活垃圾的收集主要以混合投放、混合收集為主,多數回收來的城市生活垃圾采用填埋和焚燒的方式處理,這種混合收集加之填埋、焚燒的處理方式造就了我國城市生活垃圾污染極端嚴峻的形勢。雖然我國很多法律都牽涉到垃圾分類回收的內容,但是這些法律大都是順帶提及,并且法規條文一般散亂無章,尚未形成系統性的垃圾分類回收制度。例如,在《清潔生產促進法》中雖然規定產品包裝物應當選擇科學合理的回收利用的方案,但是這類法規條文單一獨立、零散雜亂,僅僅只是在形式上規定要進行垃圾分類回收利用,卻沒有明確究竟應該如何實現垃圾分類回收利用,往往缺乏實際意義。當前我國法律對垃圾分類的規定流于形式,實現垃圾分類缺乏實際可操作的標準和制度,因此,我國亟需建立一套可操作性強的垃圾分類回收制度。(四)市場控制制度不健全中國的GDP總量早已經超過日本成為繼美國之后的全球第二大經濟體,然而,與之相反的是,美國和日本等先進發達國家的生活垃圾年處理率和無害化處理率遠遠高于中國，中國的垃圾處理水平低于世界平均水平。我國垃圾處理能力的弱勢與我國強大的經濟實力極不匹配,造成這種情況的主要原因是:我國垃圾處理以政府為主導,市場控制制度極其不完善。具體展開來說，包括：1.政府經營模式落后,垃圾處理效率不高我國政府處理城市生活垃圾主要依靠環衛事業單位展開,這些事業單位分別隸屬于不同層級、不同地域的政府部門,其中牽涉到了不同的利益主體,協調工作相當困難。2.垃圾處理費征收率低,垃圾處理行業利潤薄城市生活垃圾處理收費制度在我國遲遲沒有建立，大多數城市尚沒有開始征收城市生活垃圾處理費，少數已經征收的城市收繳率較低，收繳的費用遠遠不足以支付城市生活垃圾處理的高昂成本。因此，我國的垃圾處理行業成本過高、利潤過低，沒有政府補貼，民間資本不屑于進入垃圾處理行業。3.政府壟斷經營,垃圾處理成本高昂垃圾處理成本主要包括勞動力成本、運輸費用、垃圾處理費用。目前,在垃圾處理行業中缺乏市場控制,缺乏正當的競爭,僅僅由政府壟斷經營,導致垃圾處理成本居高不下。三、完善我國城市生活垃圾污染防治法律制度的建議(一)加強源頭控制1.對“減量化”原則和“資源化”原則進行完善“減量化”的立法完善。長期來看,主要是通過引入市場控制制度減少城市生活垃圾源頭的產生。短期而言,主要是通過政府制定法律法規來控制和減少城市生活垃圾源頭的產生。具體而言:第一,不同地方政府根據本地的實際情況,遵循“減量化”的原則,制定具體的地方性法規。第二,強化對企業排污的源頭控制。第三,建立居民城市生活垃圾違規棄置的處罰機制,盡可能地減少城市居民產生的生活垃圾。“資源化”的立法完善。進一步提高城市生活垃圾中可以回收利用的部分的再利用率，通過立法加強對再生資源回收利用。具體而言:第一,對于居民垃圾中的廢紙、廢塑料、破舊家具、廢棄家電、廢棄瓶罐等可以回收利用的再生資源,政府應當制定法律法規鼓勵居民自覺收集并組織相關部門進行回收。第二,對于商業垃圾(醫療垃圾除外)中可回收利用的再生資源,政府應當規定企業對這些再生資源自行批量回收利用,并對相關企業予以政府補貼。2.源頭控制的其他措施第一,“鼓勵凈菜上市(每300t毛菜會產生60t垃圾,僅此一項即可減少24%的生活垃圾量)”[7]。具體而言：首先，政府相關部門需要對進入城市的農副產品進行嚴格把控,對于不符合規定的農副產品堅決抵制并進行相應的罰款,對于符合標準的企業和個體商戶給予稅收優惠。其次，企業應當盡可能地降低“凈菜上市”的成本和價格,在符合標準的同時,維持合理的市場價格水平。第二,政府應當定期對城市居民進行“垃圾分類回收”的宣傳教育,鼓勵和引導居民進行垃圾分類,對于沒有實行垃圾分類的居民小區進行罰款。第三,盡可能地減少一次性物品的使用頻率，必要時期可以實行一次性商品的管制措施,并且對一次性商品加征消費稅,限制人們使用一次性商品,提高可重復利用物品的使用率。(二)明確政府責任1.行政職能在政府的行政職能上,構建一套多部門相互協作管理的行政體系處理城市生活垃圾污染。第一,對環境保護行政主管部門的要求。提高環境監察機構在環境保護部門中的相應地提高行政地位,保留環境監察機構作為執行機構的設置。第二，對其他部門的要求。在執法過程中,其它部門協同環境監察機構進行現場執法，提供有關信息，保證環境監察機構擁有足夠的執法依據。第三,對環境監察機構的要求。環境監察機構在現場執法過程中，應當實時反饋執法的實際情況,并對相關情況作出書面的調查報告并提出相關建議,協助其他部門進行宏觀決策。2.經濟職能在政府的經濟職能上,可以通過立法的方式，加大政府扶持,提高民間資本對于垃圾處理行業的投資興趣，改變政府自營的單一模式。常用模式包括:“移交-經營-移交”模式、“建設-經營-轉讓”模式和“建設-擁有-運營”模式等實現垃圾處理模式的市場化。具體的來說，可以通過結合上述三種模式，并且在相關立法中增加對合格企業的市場準入標準的規定實現政府的經濟職能。3.社會職能在政府的社會職能上,一方面，政府可以通過大量的宣傳教育,使城市居民樹立垃圾處理的正確觀念和意識,激發城市居民積極主動地參加治理,營造良好的環境保護氛圍。另一方面，政府還可以通過生活垃圾投置的立法化實現政府的社會職能，對沒有按規定投置生活垃圾的居民和企業進行處罰。(三)完善垃圾分類回收制度1.實行生產者責任制度依據“污染者承擔”原則,通過立法明確生產者的責任，實行生產者責任制度對于城市生活垃圾污染的治理具有十分重要的意義，“生產者責任制度要求產品的生產者不僅要對所生產產品的質量瑕疵以及生產過程中造成的環境污染負責，還要對無瑕疵的產品或包裝廢棄后承擔回收利用或者處置的責任”[8]。概括而言,生產者的主要責任有:第一,生產者應當采用可以回收利用的產品包裝物進行生產,并且制造業廠家有義務對產品進行回收和再利用。第二,生產者對于其所生產的商品產生的有毒有害垃圾必須強制回收，并且應當采取單獨存放、集中銷毀的方式進行處理。然而,我國目前的有毒有害垃圾分類回收現狀中,大多數有毒有害垃圾與可回收利用的垃圾混合在一起進行回收,治理難度極大,而且長期混合存放容易產生有毒有害物質,對空氣、土壤、水體和居民身體健康造成巨大危害。因此，我國應當實行生產者責任制度，明確生產者對產品的分類回收責任。2.生活垃圾分類立法化制定生活垃圾分類標準,立法規定居民分類投放垃圾。我國現行法律沒有明確居民對于投放生活垃圾應當進行垃圾分類,生活垃圾分類回收制度執行起來相當困難。因此,通過法律法規規范居民對生活垃圾進行分類十分必要。具體而言,主要有以下措施:第一,制定一套明確的城市生活垃圾分類標準。第二,對于違反垃圾分類規定的居民進行行政處罰。第三,“要充分利用廣播、報紙、電視等媒體傳播手段，宣傳節約、環保理念，增強居民的環保意識”[9]。(四)實行市場化的生活垃圾處理制度1.轉變政府管理模式,實行垃圾處理收費制度長時間以來，我國城市生活垃圾處理就是社會福利事業的代名詞,具有極大的公益性。同時,大多數城市實行政府免費處理城市生活垃圾，這不僅不利于城市生活垃圾污染的防治,而且極大地浪費了國家的投資經費和地方的財政撥款。因此,政府應當通過建立起一套可操作的垃圾處理收費制度,彌補垃圾處理費用的不足、節約國家經費和地方撥款,進一步提高城市生活垃圾管理水平,使我國城市生活垃圾處理成為一項“有利可圖”的可持續發展產業。2.打破政府壟斷經營,引入市場化競爭目前，在我國城市生活垃圾處理行業中，政府獨攬了投資、建設、運營和管理等所有事項，導致我國城市生活垃圾處理效率低下，成本高昂。究其根本，主要原因是：“在城市生活垃圾處理上，我國主要采用政府的運營模式，這種方式不僅效率低并且增加了財政壓力，而且垃圾治理的成本最終會轉移到納稅人身上，引其不滿”[10]。要想解決這一問題，最好的方法是引入有效的市場競爭。這樣做的好處有：一方面可以減輕政府的財政壓力；另一方面，有效的市場競爭可以提高城市生活垃圾的處理效率，降低垃圾處理的成本。借鑒國際先進經驗，引入市場化競爭的方式主要包括：“TOT”模式、“BOT”模式以及“BOO”模式。針對我國當前城市生活垃圾處理行業的現狀，筆者更傾向于采用“BOT”模式。HYPERLINK"http://www.papertime.cc/onlineReport/javascript:void(0