.-區域環境合作治理的理論依據與實踐路徑摘要：區域環境合作治理的出現有其必然性，它既是區域環境問題大量涌現急需治理的在需要，也是經濟全球化與區域一體化推動下治理實踐的最新進展。作為一個嶄新的理論課題，區域環境合作治理一方面源于全球治理理論的興起和多中心治理理論的重大發展，另一方面那么是區域公共管理理論與新區域主義理論帶來的思考與啟示，有其重要的理論依據。基于上述理論指導下區域環境合作治理的實踐路徑，應以更新治理理念為前提，以創新環境政策、建構治理機制為核心，以完善區域法律、設置合作機構為保障，化解我國區域環境治理危機。關鍵詞：區域合作治理；環境治理；理論依據；實踐路徑中圖分類號：F205文獻標志碼：A文章編號：1003-949X〔2016〕-05-0072-03本文就區域環境治理出現的背景、理論基礎與實踐路徑等進行深入研究，以促進區域環境合作治理的有效開展與我國區域環境的可持續發展。一、區域環境合作治理的背景考察區域合作治理的興起主要基于兩方面的實踐背景：一是經濟全球化與區域一體化已經成為并行不悖的兩大時代潮流；二是區域公共問題的日益凸顯與區域合作的加速推進。正如我們所見，經濟全球化給世界各國在政治、經濟、文化、社會和環境等諸多方面帶來了深刻的變化，并由此產生了一系列問題；與此相對應的是，區域一體化那么通過重塑國家或地區政府所面對的社會環境，從而給傳統的“轄區行政〞管理模式帶來了巨大的挑戰，一種新的制度安排呼之欲出[1]。而緊隨區域一體化演進的同時，一系列區域公共問題的大量出現，導致傳統的政府管理模式已然無力應付。其中，作為當代公共管理面臨的首要難題之一，區域環境治理中的矛盾和難題最為集中和復雜。因此，尋求環境區域合作的新型治理形態，促進區域經濟社會與環境協調可持續發展顯得尤為重要。目前，我國區域環境的總體狀況很不樂觀，跨區域生態破壞與環境污染事件頻頻發生。2012年1月，XX龍江河出現重金屬鎘含量超標，隨即污染水體進入下游柳江系統，給沿江居民用水帶來嚴重影響；2013年3月，黃浦江松江段打撈起上萬頭高度腐敗的死豬，水污染事件震驚社會；2013年12月，中東部地區發生重度霧霾事件，使得京津冀與長三角霧霾成區域連片污染。與此同時，由于區域政府之間普遍缺乏合作機制以及生態補償機制，導致我國環境污染轉移的現象非常突出[2]。近年來，各種高污染、高排放企業由東部沿海地區向中西部欠發達省份轉移，盡管給當地經濟發展帶來了一定的利益，但同時也嚴重影響了當地的環境質量，尤其是這些地區大多屬于生態脆弱地區且多位于江河流域的上游，不可避免的加劇了區域性生態破壞與環境污染的可能性。事實上，生態文明建設為我國區域環境合作治理的開展提供有利契機。黨的十八大報告明確指出，將生態文明建設放在突出地位，融入政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設的方方面面，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。黨的十八屆三中全會通過的?中共中央關于全面深化改革假設干重大問題的決定?，進一步提出緊緊圍繞建設美麗中國，深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。因此，根據生態文明建設的要求，必須將區域環境問題上升到國家戰略的高度來進行審視，將區域環境治理擺在與經濟發展同樣重要的位置，大力推進綠色發展、低碳發展、循環發展，促進區域經濟發展與環境治理的有機互動，從而實現區域經濟社會與環境的協調可持續發展。二、區域環境合作治理的理論依據在區域治理理論中，對于單個地區而言，最重要的是目標便是維護本地區的利益，如經濟利益、生態利益、核心利益等。區域環境合作治理一方面是全球治理理論的興起和多中心治理理論的重大發展，另一方面是區域公共管理理論與新區域主義理論帶來的思考與啟示，有其重要的理論依據。〔一〕治理理論治理理論的興起主要源于西方福利國家開始出現管理問題以及以市場為基礎的調節機制頻頻產生危機。全球治理委員會對治理做出了如下經典界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理理論作為一種全新的分析框架，是引領公共管理未來發展的理論流派。區域環境合作治理是一項典型的公共管理活動，其變革的方向可以從治理理論的幾個基本特點得到較好地闡述：一是治理主體的多元化。不僅政府，還包括企業、非政府組織以及社會公眾等均應該成為區域環境合作治理的主體；二是主體間責任界限的模糊性。區域環境合作治理主體間的責任界限具有較強的交叉性和模糊性，應努力保證各治理主體之間權責的統一；三是主體間權力的互相依賴性和互動性。區域環境合作治理過程應該是一個互動的過程，需要政府與其他治理主體在這種過程中建立各式各樣的合作關系；四是建立自主自治的網絡體系。在區域環境治理主體之間，通過各自的優勢和資源的互補與整合，輔之良好的對話機制以增進相互理解，最終建立一種區域環境的管理聯盟。〔二〕多中心治理理論隨著治理理論的興起，以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派提出了多中心治理理論。在奧斯特羅姆看來，可以將大城市管轄單位的多樣化理解成一種多中心治理體制，因為這意味著同時存在多個互相獨立的決策中心。[3]將多中心治理應用到現實中的最大價值在于，其打破了傳統的以政府為中心的單中心統治模式，構建了基于政府、市場與社會多種主體的多中心治理模式，進而更好地解決社會問題。事實上，多中心治理理論完全可以用來解釋區域環境合作治理。從一定意義上可以認為，環境治理模式的轉換大致經歷了三個階段：一是以政府為主體的一元治理。政府是環境治理的唯一主體，主要通過法律條文、行政命令以及相關政策治理環境；二是政府與市場相結合的二元治理。主要是采取必要的行政手段以及開始嘗試運用市場經濟手段治理環境，激發了企業參與的活力，帶動了效率的提升；三是政府、市場以及社會的多中心治理。從某種意義上講，它是在前兩個階段的基礎上環境治理理念的一種升華，是適應全球化、化以及市場化發展趨勢的要求，借助于多方力量共同承擔責任，倡導依靠全社會的共同行動解決區域環境治理危機。〔三〕區域公共管理理論所謂區域公共管理，是指以區域政府組織與非政府組織為主體的區域公共管理部門，為了解決區域公共問題，實現區域公共利益，而對區域的公共事務進行現代化治理的活動過程。[4]區域公共管理是破解區域公共問題的有效手段，對于區域環境合作治理有著重要的理論參考意義。首先，區域公共管理倡導以問題的“公共性〞為價值導向，區域環境合作治理的根本價值追求也在于提供優良的區域公共產品，最大程度實現區域公共利益；其次，區域公共管理囊括了多元化的治理主體，區域環境合作治理應該盡可能的讓區域政府、私營部門以及公民社會等主體參與進來，形成合理的治理結構和治理體系，推動解決區域環境問題；另外，區域公共管理的主要手段是協調、合作、談判。區域環境合作治理覆蓋地區廣、牽扯單位多，加強互動合作實現區域無縫聯合治理，事關治理的成敗與績效；最后，區域公共管理通過利用科層制、市場機制、合作機制、自組織、網絡組織等混合機制，實現對區域公共事務的“多中心〞治理，這也是區域環境合作治理中各方主體實現雙贏或共贏的必然選擇。〔四〕新區域主義理論新區域主義的出現，與全球化背景、后工業化時代以及后現代語境密切相關，是在經濟全球化進程中，伴隨區域經濟發展愈發受到有限資源和地理空間的約束，而產生的一種區域合作理論。新區域主義作為一種新的治理式，是治理理論在區域的新發展，它提倡在政府組織、私人部門、非政府組織以及公民社會之間，通過建立協商、合作、網絡以及伙伴關系，從而實現對區域公共問題的協同治理。新區域主義為區域之間開展環境合作治理提供了新的研究視角。新區域主義尤其強調區域治理中的去中心化及非政府組織參與其中的必要性，區域之間可通過多元化主體聯合的制度建設，共同參與環境治理，以解決經濟發展面臨的環境問題。通過對傳統治理思路的適當轉變，改進區域合作與協商的治理策略，以充分調動市場與社會參與的積極性，增進地方政府和非政府組織之間的互動協作[5]。新區域主義能夠有效化解諸如地方政府主導、治理容不全、治理工具單一、治理績效低下、缺乏配套制度等區域環境治理難題，進而推進區域環境合作治理的有序開展，促進區域環境保護與經濟發展的有機結合，實現區域的可持續發展。三、區域環境合作治理的實踐路徑任何理論均沒有固定化的實踐路徑，而是根據現實的、具體的需要進行適當的選擇。在區域一體化趨勢下，區域環境合作治理的實踐路徑，既不可能是單純依靠地方政府的合作，也不可能是某種理論的照搬套用，否那么容易產生治理的無序與失當。筆者認為，要想實現區域環境合作治理，關鍵在于：〔一〕以更新治理理念為前提如何實現各個治理主體理念的更新，事關區域環境合作治理成敗的關鍵。一是轉變地方政府職能，明確其在區域環境治理中的責任定位。以職能轉變帶動“復合行政、合作行政、多中心治理〞的實現，爭取讓包括市場、公民以及社會組織在的多元主體參與到環境治理中來，從而形成多中心治理的結構式；二是增強企業意識，承擔區域環境治理中的社會責任。通過向企業管理者和員工傳輸社會責任、生態環保意識、可持續發展意識理念，增強企業環境保護意識，積極發展循環經濟，創辦生態型產業，最終塑造出以可持續發展為核心的企業生態文化；三是提高公眾素質，鼓勵積極參與區域環境治理。要建立完善的環境教育機制，綜合運用電視、報刊等傳播媒介，增強全民的環境責任意識和參與意識。同時，為公眾爭取在環境決策方面的參與權與監督權，創造條件鼓勵公眾對環境保護工作的積極參與和監督，促使區域環境治理的透明化和公開化。〔二〕以創新環境政策、建構治理機制為核心構建區域環境治理的政策體系，有利于解決區域環境治理主體的利益均衡問題，進而化解區域環境治理中存在的諸多體制性和制度性障礙。一是創新區域環境管理政策，完善區域環境保護規章制度，推進環境管理的科學化、化；二是創新區域環境經濟政策，通過引入政府宏觀調控與市場競爭機制互相結合的環境資源利益分配機制，積極引導民間資本投資環境保護設施；三是創新區域環境產業政策，大力發展能夠節約資源、保護環境的產業，并嚴格限制高耗能高污染企業的發展。與此同時，如何在區域地方政府之間建立橫向協調的管理機制也尤為關鍵。一是建立區域生態補償機制，保證區域各個地方政府能夠保持長效的合作機制；二是建立區域環境突發事件應急協作機制，以提高環境突發事件的防與應對能力，共同保障區域生態環境安全；三是建立區域環境合作治理的約束與監督機制，更好的維系區域地方政府間合作的持續性和穩定性。〔三〕以完善區域法律、設置合作機構為保障完備的環境保護法律制度能夠促成環境成本部化，從而帶動環境質量的持續改善。因此，要想化解區域環境問題，實現經濟發展與環境保護的雙贏目標，必須以完善相關法律制度作為堅實保障。一是整合區域現有環境保護法律法規，避免出現立法缺位，減少重復性地方立法，保證區域治理活動的有序進行；二是建立區域立法協調交流機制，定期交流協調，加強環境立法信息和政策信息的互通和流轉；三是完善區域環境執法聯動機制，在環境執法活動中應相互通報，及時的進行溝通協調。跨界環境治理問題涉及面較廣、運作機制復雜，容易造成巨大的區域矛盾，因此，建立超越行政邊界的環境合作機構至關重要。具體而言，可通過建立區域環境治理委員會、區域環境治理聯席會議等，討論區域環境治理的協調與合作，協調解決跨區域的環境污染問題，對區域重大環境問題進行統一研究，組建區域環境保護聯合執法小組，進一步強化對區域環境治理工作的監督檢查。參考文獻：[1]愛平.論區域一體化下的區域間政府合作――動因、模式及展望[J].政治學研究，2007，〔3〕：77-86.[2]妍，濤.跨區域環境治理