中國殘疾人法律制度概況馬玉娥*一、中國殘疾人法律體系的構成一方面，殘疾人是普通公民，所有保護中華人民共和國公民的法律均對殘疾人提供同等法律保障，也有同等約束力。同時，殘疾人作為生理或心理上有特殊性的一個群體，法律需要在某些方面對殘疾人有一定的特殊規定，包括提供特殊的保障和保護。可以說，中國殘疾人保障的法律體系已經初步形成。中國對殘疾人提供特殊保護的法律包括以下幾個方面：（一） 專門的殘疾人保障法。中國專門制定了關于殘疾人保障的綜合性法律一一《中華人民共和國殘疾人保障法》。該法制定于1990年，共9章54條，對殘疾人定義、類別和標準作出了原則性規定，明確了政府在保障殘疾人權益、發展殘疾人事業方面的職責，對發展殘疾康復、教育、就業、文化事業，為殘疾人提供社會福利及為殘疾人平等參與、融入社會創造良好的社會環境等作出了規定。（二） 對殘疾人有特殊規定的國家綜合性法律。中國有50多部法律直接涉及殘疾人的某些特別事務，或對殘疾人有一些特殊規定，其中有20多部法律對殘疾人的權利義務規定較多。這些重要法律中有作為國家根本法的《中華人民共和國憲法》，有民法通則、刑法、民事訴訟法和刑事訴訟法等國家基本法，有教育法、義務教育法、勞動法、就業促進法、婚姻法、繼承法、治安管理處罰法、道路交通安全法等與殘疾人教育、就業和生活密切相關的法律。（三） 行政法規。在國務院制定的行政法規中，有為了保障殘疾人接受教育的權利和就業權利，專門制定的《殘疾人教育條例》和《殘疾人就業條例》；有涉及殘疾人權益保障的其他法規，比較重要的有法律援助條例、訴訟費用交納辦法、城市居民最低生活保障條例、農村五保供養工作條例、工傷保險條例等。同時，從“八五”計劃開始，國務院已經連續制定了四個殘疾人事業發展五年規劃綱要，2006年6月4日，國務院批轉了《殘疾人事業“^一五”發展綱要（2006-2010年）》及其18個配套實施方案。（四） 國務院各部門制定了大量涉及殘疾人權益保障的規章和規范性文件。如教育部就特殊教育制定了有關規定，勞動等部門就促進殘疾人就業制定了有關規定，民政等部門就殘疾人福利企業、福利機構等制定了有關規定，財政部就殘疾人就業保障金制定了有關規定，建設部等部門就無障礙設施建設制定了規定。（五） 地方性法規、規章和規范性文件。一是各省、自治區、直轄市人大均制定了殘疾人保障法實施辦法。二是各省、自治區、直轄市人民政府就殘疾人就業問題制定了按比例安排殘疾人就業規定。三是縣級以上地方人民政府根據中央政府制定的殘疾人事業五年規劃綱要，普遍制定了本行政區域的殘疾人事業五年發展規劃綱要。四是有許多省就對殘疾人提供特別扶助問題，專門制定了殘疾人扶助辦法，全國絕大多數市、縣和鄉鎮制定了扶助殘疾人的優惠規定。二、中國法律保障殘疾人享有平等的權利，禁止歧視殘疾人殘疾人享有平等的權利，法律禁止歧視殘疾人。憲法第33條規定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等，任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時履行憲法和法律規定的義務。”這是關于殘疾人平等權利的效力最高的法律保障。殘疾人保障法第三條明確規定：“殘疾人在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等方面，享有同其他公民平等的權利。”“禁止歧視、侮辱、侵害殘疾人。”首先，殘疾人享有平等的政治權利。憲法第34條規定：除依法被剝奪政治權利的人以外，“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。該規定雖然未明確提到殘疾一詞，但中華人民共和國公民中包括殘疾人公民，這是殘疾人享有平等政治權利的憲法依據。根據《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第二十六條第二款，除不能行使選舉權利的精神病患者，經選舉委員會確認，不列入選民名單外，其他殘疾公民均有權依法行使選舉權。其次，殘疾人享有平等的受教育權利。憲法第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《殘疾人保障法》第18條規定：“國家保障殘疾人受教育的權利。”第22條還規定：“普通小學、初級中等學校，必須招收能適應其學習生活的殘疾兒童、少年入學；普通高級中等學校、中等專業學校、技工學校和高等院校，必須招收符合國家規定的錄取標準的殘疾考生入學，不得因其殘疾而拒絕招收”。為了保障殘疾人有平等接受高等教育的機會，《高等教育法》第9條規定：〃高等學校必須招收符合國家規定的錄取標準的殘疾學生入學，不得因其殘疾而拒絕招收。〃再次，殘疾人享有平等的勞動就業權利。憲法第42條第1款規定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。”這是殘疾人享有平等勞動就業權利的最高法律依據。殘疾人保障法第27條明確規定“國家保障殘疾人勞動的權利。”同時，針對就業中對殘疾人的歧視問題，殘疾人保障法第34條規定：“在職工的招用、聘用、轉正、晉級、職稱評定、勞動報酬、生活福利、勞動保險等方面，不得歧視殘疾人。”《就業促進法》規定，勞動者就業不因身體殘疾而受歧視。最后，國家保障殘疾人平等權利的實現，為殘疾人平等參與社會生活創造無障礙環境和條件。殘疾人保障法第45條、46條規定“國家和社會逐步創造良好的環境，改善殘疾人參與社會生活的條件。”“國家和社會逐步實行方便殘疾人的城市道路和建筑物設計規范，采取無障礙措施。”1989年，建設部、民政部、中國殘疾人福利基金會共同發布了《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設計規范（試行）》，經過十多年的試行，建設部、民政部、中國殘聯于2001年8月正式發布了《城市道路和建筑物無障礙設計規范》，其中24條納入了工程建設標準強制性條文。民航和鐵道部門也先后出臺了行業無障礙標準。國家還扶持盲文、手語和影視字幕的研究、推廣和使用，為殘疾人創造信息和交流無障礙環境。2003年制定的《中華人民共和國道路交通安全法》及《中華人民共和國道路安全法實施條例》對道路及道路設施的無障礙做出了一些規定。三、中國法律規定國家和社會對殘疾人給予特別扶助和保護憲法第45條規定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”《殘疾人保障法》第4條規定“國家采取輔助方法和扶持措施，對殘疾人給予特別扶助”。（一）國家采取特別措施鼓勵殘疾人接受教育和就業為了鼓勵殘疾兒童接受教育，早在1990年殘疾人保障法就規定：“國家對接受義務教育的殘疾學生免收學費，并根據實際情況減免雜費。國家設立助學金，幫助貧困殘疾學生就學。”而其他兒童接受義務教育，直到2006年國家修改《義務教育法》時才規定免收學費、雜費。同時，國家鼓勵和發展特殊教育，興辦特殊教育學校（班），特殊教育教師和手語翻譯享受特殊教育津貼。為了幫助殘疾人就業，殘疾人保障法第29條規定：“國家和社會舉辦殘疾人福利企業、工療機構、按摩醫療機構和其他福利性企業事業組織，集中安排殘疾人就業。”第30條規定：“機關、團體、企業事業組織、城鄉集體經濟組織，應當按一定比例安排殘疾人就業，并為其選擇適當的工種和崗位。省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際情況規定具體比例。”根據殘疾人保障法的規定，國家稅務、民政等部門出臺了對福利性企業事業單位的稅收優惠政策，各省、自治區和直轄市均制定了按比例安排殘疾人就業的法規或規范性文件。在全國推行按比例安排殘疾人就業和舉辦福利性企業集中安排殘疾人就業政策的實施，促進了殘疾人就業，使大批殘疾人實現了自食其力，真正融入社會生活。（二）國家為殘疾人提供社會保障，保障殘疾人的生活憲法第45條不但規定國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的生活，而且明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”殘疾人保障法第40條、41條規定“國家和社會采取扶助、救濟和其他福利措施，保障和改善殘疾人的生活。”“國家和社會對生活確有困難的殘疾人，通過多種渠道給予救濟、補助。國家和社會對無勞動能力、無法定扶養人、無生活來源的殘疾人，按照規定予以供養、救濟。”《人口與計劃生育法》第二十七條第三款規定：“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。”各地在建立最低生活保障制度的過程中，均對殘疾人有不同程度的照顧，如提高標準、放寬條件、向重度殘疾人發放補助等。國家還向殘疾人提供扶貧貸款，幫助和鼓勵殘疾人創業，鼓勵企業安排殘疾人就業。各級政府還設立專項資金，幫助殘疾人家庭進行危房改造。各級政府興辦社會福利機構，對無勞動能力、無法定扶養人、無生活來源的殘疾人予以供養。（三） 國家為殘疾人康復提供幫助殘疾人保障法第13條規定：“國家和社會采取康復措施，幫助殘疾人恢復或者補償功能，增強其參與社會生活的能力。”目前，國家財政每年都有專項資金用于殘疾人康復工作，并且每年從福利彩票募集的資金中拔出專款用于殘疾人康復，包括白內障復明手術、低視力康復、聾兒康復、精神病防治、麻風畸殘康復及殘疾人用品用具的裝配等。（四） 國家鼓勵殘疾人全面融入社會殘疾人保障法規定，盲人免費乘坐市內公共交通工具。實際上，在全國絕大多數地方，根據地方性殘疾人保障法規或優惠扶助政策，所有殘疾人均可免費乘坐市內公共交通工具。同時，公園、文化館、博物館、游覽參觀景點等公共文化體育場所均對殘疾人免費或優惠開放。（五） 國家保障殘疾人的合法權益，禁止侵害殘疾人權益的行為為了保護殘疾人的合法權益，對于不能辨認自己行為或不能完全辨認自己行為的精神病人，民法通則和民事訴訟法規定了法定代理人、監護人制度，規定了對無民事行為能力或者限制民事行為能力人的申請宣告、認定的程序。刑法、治安管理處罰法、殘疾人保障法等法律均規定禁止虐待或遺棄殘疾人，并規定了相關的法律責任。對于侵害殘疾人權益的違反治安管理的行為和犯罪行為，治安管理處罰法和殘疾人保障法規定要加重處罰。（六） 國家向殘疾人提供法律援助和司法救助首先，國家向殘疾人提供刑事法律援助，刑事訴訟法、律師法和法律援助條例均規定，被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。其次，國家向殘疾人提供民事法律援助，法律援助條例在條件和范圍上做出了更有利于殘疾人的規定。國家法律援助機構一直把殘疾人作為法律援助的重點對象，不少地方對所有殘疾人的所有法律事務均提供無償法律援助。同時，國家向殘疾人提供司法救助，《訴訟費用交納辦法》明確規定，對無固定生活來源的殘疾人，對因海上事故、交通事故、醫療事故、工傷事故、產品質量事故或者其他人身傷害事故而導致傷殘的人員等請求賠償的，人民法院給予司法救助。（七） 減免殘疾人的法律責任鑒于精神病人和視力、聽力、語言殘疾人的特殊性，民法、刑法和治安管理處罰法對殘疾人的民事責任、行政責任和刑事責任作出了減輕或免除的規定。民法通則規定無民事行為能力、限制民事行為能力人造成他人損害的，由監護人承擔民事責任。對違反治安管理的行為，治安管理處罰法第13條規定：“精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加看管和治療。”第14條規定：〃盲人或者又聾又啞的人違反治安管理的，可以從輕、減輕或者不予處罰。〃對犯罪行為，刑法第18條規定：〃精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候造成危害結果，經法定程序鑒定確認的，不負刑事責任，但是應當責令他的家屬或者監護人嚴加看管和醫療；在必要的時候，由政府強制醫療。尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人犯罪的，應當負刑事責任，但是可以從輕或者減輕處罰。〃第19條規定：〃又聾又啞的人或者盲人犯罪，可以從輕、減輕或者免除處罰。〃關于殘疾人法律責任減免的規定，體現了人道主義。、國家采取組織措施，確保相關保障殘疾人權益的法律的實施《殘疾人保障法》第6條要求“各級人民政府應當將殘疾人事業納入國民經濟和社會發展計劃，經費列入財政預算，統籌規劃，加強領導，綜合協調，采取措施，使殘疾人事業與經濟、社會協調發展”。各級人民政府從第八個國民經濟和社會發展計劃起，已經連續制定了四個殘疾人事業發展五年計劃綱要，并且對執行情況組織有關部門進行聯合檢查。將殘疾人事業經費納入財政預算，并隨著經濟的發展逐步增加，從而確保殘疾人康復、教育、就業文化、體育等各項事業不斷發展。殘疾人保障法第6條要求各級人民政府有關部門“按照各自的職責，做好殘疾人工作”。多年來，衛生、教育、勞動和社會保障、文化、體育、建設、民政、司法等各部門各負其、密切合作，積極開展殘疾人康復、教育、就業、文化、體育、無障礙、社會保障、法律救助等各項工作。殘疾人保障法第6條要求“國務院和省、自治區、直轄市人民政府，采取組織措施，協調有關部門做好殘疾人事業的工作。”為了指導、協調有關部門切實做好殘疾人事業的工作，國務院和地方各級人民政府均成立了殘疾人工作協調委員會，其秘書處設在殘疾人聯合會。為了加大對各部門的指導、協調和督促工作力度，2006年4月，國務院決定將國務院殘疾人工作協調委員會更名為殘疾人工作委員會，成員單位擴大至30多個。隨后，各地方人民政府殘疾人工作協調委員會也相繼更名為殘疾人工作委員會。為了加大殘疾人保障法的貫徹實施力度，各級人民代表大會和政協對殘疾人保障法及實施辦法的執行情況積極開展執法檢查和專項調研。全國人大內務司法委員會曾連續9年對19個省（自治區、直轄市）殘疾人保障法執行情況進行全面或專項執法檢查，全國政協也多次組織殘疾人保障法專項調研。同時，地方各級人大、政協和政府職能部門等也都進行了形式多樣的執法檢查或調研、視察等活動，有力地促進了相關法律、法規的貫徹落實。根據殘疾人保障法第8條關于“中國殘疾人聯合會及其地方組織，代表殘疾人共同利益，維護殘疾人的合法權益，團結教育殘疾人，為殘疾人服務。殘疾人聯合會承擔政府委托的任務，開展殘疾人工作，動員社會力量，發展殘疾人的事業。”的規定，中國殘疾人聯合會及地方殘聯積極開展工作，與有關部門密切合作，在殘疾人康復、教育、就業、扶貧、文化、體育、無障礙、法律援助等方面發揮了重要作用。五、中國殘疾人法律制度存在的問題雖然中國殘疾人法律體系初步形成，也得到了比較好地貫徹實施，但存在的問題也不容否認或忽視。（一） 殘疾人保障法亟需修改如殘疾人保障法是16年前制定的，那時中國的殘疾人事業剛剛起步，對殘疾人權利和殘疾人價值的認識有限，經濟社會發展水平也有限，社會保障制度很不健全，因此對殘疾人的權利沒有給予足夠的重視，對歧視殘疾人的行為也沒有建立相應的法律責任制度，對殘疾人保護的規定也比較籠統，缺乏對殘疾人實實在在的特別扶助措施。對融入式教育缺乏保障和鼓勵措施，對拒絕殘疾人兒童入學的普通學校缺乏制約和處罰措施，對特殊教育機構的建設缺乏強制性規定。鼓勵殘疾人就業的一些規定帶有計劃經濟的色彩，與經濟社會的發展和現行制度已不相適應。對無障礙建設沒有給予重視，僅有一條倡導性的規定。另外，對殘疾人的定義，受當時歷史發展和認識的制約，對殘疾人的定義只是強調了殘疾人自身的缺陷，沒有同時強調社會的障礙。目前，對于殘疾人保障法的修改工作，國家立法部門和相關政府部門都非常重視，廣大殘疾人也非常關注，有望在本屆人大任期內完成殘疾人保障法的修訂工作。（二） 法律法規需要進一步健全和完善關于殘疾人康復、無障礙等，我國至今還沒有制定專門的法律或法規，殘疾人康復工作和無障礙建設工作在很大程度上還處于政策層面。《殘疾人保障法》規定，殘疾標準由國務院規定，但是到目前為止，國務院并未專門制定過殘疾標準。為了規范中華人民共和國殘疾人證的發放和管理，中國殘疾聯合會依據經國務院批準的1987年第一次全國殘疾人抽樣調查的標準，制定了《中國殘疾人實用評定標準》。經國務院批準，在進行第二次全國殘疾人抽樣調查時，對殘疾人抽樣調查標準進行了部分調整和修改。另外，對傷殘軍人、工傷致殘、交通事故致殘等，有關部門分別制定了不同的標準。這些標準一是存在法律效力問題，二是相互之間缺乏銜接。對殘疾人社會保障既缺乏專門的法規，在相關社會保障的法律法規中又沒有體現出對殘疾人的特別扶助。如殘疾人保障法中關于社會福利的相關內容過于籠統，缺乏可操作性和特別扶助措施。城市居民最低生活保障條例，沒有對殘疾人規定特別措施，大多數既沒有就業、也沒有收入的殘疾人的生活主要由家庭其他成員負擔，沒有享受到社會保障，一人致殘全家致貧的現象還比較普遍。對殘疾兒童家庭，國家還沒有切實的扶助制度，有的家庭不堪重負將殘疾兒童拋棄，在我國的棄嬰中殘疾兒童占了很大比例。民事法律關于殘疾人的規定還需要完善。如民法關于精神殘疾人的監護人缺乏有效監督機制，對無民事行為能力和限制民事行為能力人的認定及其民事侵權責任的規定承擔需要進一步完善。婚姻法對精神殘疾人、智力殘疾人結婚、離婚等缺乏相應的規定，實踐中存在不少問題。在保障殘疾人平等權利和禁止歧視殘疾人方面，法律僅有原則性的規定，缺乏對相關程序和法律責任的規定。在教育和就業領域還存在著比較嚴重的歧視殘疾人的現象，由于法律的不完善，受到歧視的殘疾人很難依法維護自己的權利。最后，一些違反平等原則和不歧視原則的部門規章或規范性文件沒有得到全面清理，有的對殘疾人教育和就業還存在不合理的限制。（三）法律的實施狀況還不理想殘疾人就學、就業和生活還比較困難，遭受歧視的現象還時有發生，有關鼓勵和扶持性措施不到位，有的部門不能根據法律法規所確定的原則及時出臺相關配套措施，甚至有的部門在制定相關政策時忽視了殘疾人這個特殊群體的特殊性。關于無障礙設施建設的規定在一些地方沒有得到嚴格執行，很多公共場所和學校缺乏無障礙設施，使殘疾人出行、接受教育和就業遇到重重障礙。六、關于完善中國殘疾人法律制度首先，殘疾人法律保障應當主流化。國家在制定或修改相關法律、法規時，應當統籌考慮殘疾人問題，完善相關規定。如在制定或修訂民法典、民訴法、刑訴法及勞動、教育、社會保障等方面的法律法規時，特別是在制定就業促進法、社會救助法等與殘疾人密切相關的法律時，應當考慮到殘疾人的特殊情況，充分體現平等原則、不歧視原則和人道主義精神