1、制度分析視角下的高等教育區域差異一、高等教育區域差異的價值判斷由于歷史文化積淀與人口、經濟支撐能力等綜合因素的影 響，高等教育在不同區域間的發展從規模與結構來看都存在著巨 大的差異，并最終表現為不同區域居民接受高等教育的機會的各 種差異。這種差異是不可避免的，無論是在中國，還是在美國等 高等教育發達國家。問題是這種區域差異是否合理，即以何種標 準對這種客觀存在的區域差異現象進行價值判斷，并以此為基礎 采取各種行動，制定政策及建構制度體系。目前對于高等教育區域差異，學者們一般以三種標準來判斷 其合理性。首先是學術層面的能力標準。很多學者認為高等教育 作為一種高水平的學術性教育，應當以具備相應學術

2、能力的學生 為主要對象，以選拔性考試的結果作為是否提供高等教育機會的 杠桿。因此，無論哪個區域的高等教育接受者都應遵循“分數面 前人人平等”這一具有普遍主義的價值標準，面對同樣的評價標 準和同樣的被選拔的機會。也就是說，高等教育的區域差異只能 是能力差異引起的，而不應是其他原因。其次是經濟層面的效率 標準。當高等教育走向地方分權管理后，高等教育的發展受區域 經濟支撐能力制約，同時又通過人才培養滿足勞動力市場的需要 來促進區域經濟發展，以勞動力市場供求均衡來實現資源配置的 最優化，因此，很多學者認為區域高等教育發展應與經濟、社會 條件相適應相協調，實現資源配置的效率目標。基于區域經濟社 會發展的

3、不平衡性，有學者提出了與中國區域經濟相適應的高等 教育發展布局的理論設想，以及增長點型、發展極型、重點發展 區域型等三種區域發展模式1；也有學者認為根據不同的勞 動分工條件，區域間高等教育的人才培養也要分工合作，差異化 發展2。其三是政治層面的公平標準。伴隨著戰后教育民主 化思潮的發展，高等教育開始由原來的“少數人的特權”變為 “有資格者的權利”，并推動各國高等教育進入到大眾化階段。 “讓更多的人接受高等教育”成為各國公共高等教育投資政策 的價值目標，高等教育成為一種“準公共產品”。基于這種觀念， 一些學者認為高等教育在區域間的差距或不均衡程度應控制在 一定范圍內，或應逐步縮小。如果區域差距或

4、不均衡程度過大， 就會影響高等教育公平目標的實現，這就要求政府采取一定措施 進行干預，逐步縮小區域間高等教育的差距。3 高等教育區域差異的三種價值判斷標準孰重孰輕？哪個應 更優先？不同的利益主體有不同的選擇。我們必須看到，如果說 前兩種標準能導致經濟社會發展不公平的復制的話，后一種標準 作為一種補救或糾正，已成為現代高等教育不能漠視的價值追 求。即使以公平為目標的政府干預與“學術自由”、“大學自 治”等高等教育傳統理念之間存在一定程度的沖突，布魯貝克在 高等教育哲學中仍對公平標準的重要性進行了充分肯定。他 指出：“只要國家所采取的措施能確保高等教育機會平等，對這 樣有益的干預就不必擔什么心。慎

5、重地使用政府資金去開發人力 資源將會使未來更加富裕，而不是更加貧窮。”4法國著名 社會學家布迪厄則從公平角度出發對學術界所謂“客觀”和 “獨立”的能力標準提出質疑。他認為：“教師在對學生進行感 知和評價時遠不可能做到中立和客觀，在他們尚未意識到時，已 用先入為主的偏見將學生的社會屬性與學業評判對應起來；在他 們自以為在進行純粹的學業分類活動時，已將社會類別差異轉化 成學業類別差異。這樣的學業評判幾乎無法掩蓋社會偏見。”5綜上所述，基于三種價值標準對高等教育區域差異進行合理 性判斷和治理，是專家學者群體、各級政府官員、高等教育既得 利益群體與高等教育弱勢群體等不同行動者按不同規則進行的 博弈活動

6、，制度正是這些規則的體系化和規范化。因此，研究高 等教育區域差異問題的制度成因，并通過有效的制度設計，逐步 縮小區域間高等教育差距，促進高等教育相對均衡的發展，具有 重要的現實意義。二、高等教育區域差異問題的制度成因1978 年以來中國的改革本身就是一種制度的變革，在此過 程中高等教育區域差距不斷拉大，高等教育公平問題越來越引起 公眾的關注。高等教育區域差異問題的凸顯離不開制度因素的深 刻影響。1. 高等教育制度變革的價值選擇偏好導致“強勢”與“弱 勢”區域分化加劇（1）高等教育區域間強弱格局的初始化雖然1977 年恢復并沿用至今的高考制度打破了之前憑政治 資格分配高等教育機會的招生制度，被認

7、為體現了能力標準和社 會公平理念，但是它所執行的由國家對各地高等教育招生規模進 行控制，并將招生計劃指標在各省進行分配，造成了高等教育區 域間強弱格局的初始化。高等教育區域差異在高考制度恢復之初 就已經比較突出，對此，國家并沒有以公平標準為指導按比例增 加考生多的區域的招生指標，而是采取了在嚴格控制招生計劃的 基礎上按更為苛刻的能力標準進行考試篩選的方法，如設定高考 預考制度或劃定相對較高的分數線。教育部在1980 年高等學 校招生工作的規定中規定：“考生多的省、市、自治區應在統 考前進行預選。高中畢業考試實行全省會考，按計劃招生人數的 三倍或五倍，選出成績優秀的學生參加統考；由省、市、自治區

8、 按計劃招生人數的三倍或五倍，參照各地應屆畢業生人數、上屆 錄取人數，給各地分配名額，選出成績優秀的學生參加統考。采 取哪種辦法，由省、市、自治區決定。”又例如，各省之間的高 考錄取分數線存在較大差別，以京、津、滬為代表的東部經濟發 達地區和西部邊遠地區的分數線明顯低于四川、河南和山東等考 生集中省區。有人將“傾斜的高考分數線”這一現象稱為中國教 育最大和“最刺眼的不公正”6。在這樣的制度安排下，考 生多指標少的區域就成為高等教育入學機會分配的弱勢地區，其 居民由于戶口因素限制而不得不面對更為激烈的競爭壓力，從而 成為高等教育弱勢群體。隨著高考招生制度的不斷改革，分省命 題、分省考試和部分高校

9、自主招生打破了國家統一招生的體制， 高校和地方政府在招生錄取中的權力有所擴大，但是在計劃思維 慣性下招生指標省際分配的方式并沒有得到改變，對高等教育區 域公平的考量依然欠缺。（2）高等教育“強勢”與“弱勢” 區域的進一步分化20 世紀 90 年代中央地方兩級管理的宏觀管理體制改革及相 關高等教育財政撥款政策進一步加劇了高等教育“強勢”與 “弱勢”區域的分化，出現了強者愈強、弱者愈弱的馬太效應。 隨著高等教育宏觀管理轉向中央與省級兩級管理體制，地方政府 在解釋中央政府頒發下達的政策的同時，逐漸加強了地方統籌的 力度。而經濟學家認為財政分權程度的增加很可能會導致經濟發 達地區與不發達地區公共服務差

10、距的加大，高等教育的公共供給 也是如此。我國高等教育以政府財政性撥款為主要投入渠道，分 權改革下地方政府之間的競爭造成高等教育區域差異的拉大。而 理應在公平的價值標準下進行干預的中央政府卻更重視效率標 準。以對“211”、“985”等重點高校、重點學科建設專項補助 為例，中央財政以少數高等教育發達地區的部屬院校為主要投 向，地方高校的經費需求往往被忽略，并且中央要求地方政府進 行配套投入，這使得強弱態勢進一步累積，擴大了財政性經費投 入的區域差異。（3）弱勢補償制度的缺失與低效羅爾斯認為公平是在社會成員間按比例平等分配的理想與 制度，以及關于該理想與制度實施的救濟和保障制度。他主張實 行“差別

11、原則”，即對弱勢群體進行不平等但“符合地位最不利 的人的最大利益”的弱勢補償制度7。如前分析，考生多高 等教育資源較少的地區作為高等教育弱勢地區，可以通過兩種渠 道實現弱勢補償：一種是按適齡人口比例增加弱勢地區的招生名 額，另一種是按家庭經濟背景向學生提供各種資助。但在現實運 作中，決策部門往往缺少一種可以根據人口需求調整招生計劃的 公開透明的制度安排。高等教育弱勢地區即使招生規模有所擴 大，也多集中于地方高等學校，與其薄弱的公共財政基礎不相匹 配，往往出現高等教育弱勢地區政府努力程度較高而生均經費水 平較低的矛盾，進一步削弱了弱勢地區的高等教育質量。而依靠 學生資助進行弱勢救濟也是在招生計劃

12、的制約下進行的，也就是 說只能解決是否上得起學的問題，不能解決有沒有上學機會的問 題，不能改變高等教育弱勢地區在招生指標分配中的地位。2以公平為價值目標的社會制度改革滯后造成高等教育弱 勢區域的雙重束縛中國改革開放的漸進式特征，造成了經濟、政治、社會保障 等不同領域內不同價值目標導向的制度變革的不同步。高等教育 招生和財政體制等改革在市場化進程中相對滯后，但相對于以公 平為價值目標的財政轉移制度和戶籍制度等方面的改革又比較 領先，造成高等教育弱勢地區被束縛于公共資金投入的弱勢地位 和相應的高等教育弱勢群體被束縛于高等教育弱勢地區的雙重 困境。（1）財政轉移制度改革滯后于高等教育財政管理體制改革

13、 財政轉移制度是分權條件下協調中央、地方財政關系的重要 制度，在平衡地方預算收支差額、維持地方公共服務相對“均 等”的供給方面具有不可替代的作用。而我國 1994 年分稅制改 革后的財政轉移制度也是采取了漸進式改革模式，過渡性強，效 率較低，滯后于高等教育財政管理體制改革，不能有效改變高等 教育弱勢地區的公共資金緊缺局面。與西方國家以專項補助形式 為主的轉移支付不同，我國以稅收返還為主要形式，強調保護地 方的既得利益，形成了一省一率、一省一額的不規范現象。因不 考慮各地區的收入能力和支出需要的客觀差異而缺乏較合理的 客觀標準，我國的稅收返還規模和經濟發展水平存在正相關，并 與各地區經濟結構相關

14、，即經濟較發達地區得到的稅收返還規模 較大，結果是富裕地區提供公共服務和產品的資金越來越多，而 貧困地區的資金越來越少。而其他形式的轉移支付由于數量太少 或覆蓋范圍太大，難以有效實現地方財力平衡和公共服務均等化 的目標，難以實現地區間的配置均衡。而不斷增長的專項補助對 社保和義務教育起到了較強的支持作用，但是在運作過程中大量 存在著“討價還價”、“人情款”、“撒胡椒面”、“跑步錢” 等利益博弈現象，在縮小地方財力差異方面效率較低。在滯后的 財政轉移制度改革中，高等教育弱勢地區被束縛于公共資金投入 的弱勢地位。（2）戶籍制度改革滯后于招生制度改革 遷徙自由作為一項不可剝奪的人權已經獲得國際社會的

15、廣 泛認同，自由遷徙就意味著無論去哪里居住或就業，都能享受到 與當地人同等的福利待遇，包括公立高等教育的就讀機會。我國 戶籍制度在改革開放后不斷改革，目前城鄉之間嚴格的遷徙限制 已經取消，但是省區之間的自由遷徙還未實現，由于不同省區間 高考招生分數線或高等教育就讀機會的差異，高等教育弱勢群體 中具有較強社會資源的行動者利用各種途徑進行“高考移民”， 一方面流向北京、上海等高等教育發達地區，另一方面流向新疆、 海南等高等教育雖然不發達，但適齡人口較少，在少數民族等地 區優惠政策下招生指標相對較多的地區，來規避高等教育弱勢地 區的競爭壓力。正因為這種做法與現行戶籍管理制度有所沖突， 沒有取得“合法

16、”地位，并且在“移民”過程中多使用弄虛作假 手段，又引起了新的社會不公平，國家出臺相應政策對此嚴令禁 止。雖然禁令是出于維護社會秩序的目的，但缺少對高等教育弱 勢地區利益的考慮，使得高等教育弱勢群體被束縛于弱勢地區。三、整合三種價值標準的規則體系重建如前所述，高等教育區域差異問題由現實的制度供給與高等 教育發展需求之間的不均衡關系產生，也必然需要整合三種價值 標準進行規則體系重建，以制度的均衡供給來解決，即通過行動 者的權力制衡來縮小區域差距，促進高等教育相對均衡的發展。1 建立和完善現代大學制度，實現能力標準與公平標準的 整合現代大學制度的核心是學術自由，大學應有權利完全按照學 術方面的能力

17、要求，自主地不受計劃指標限制地招收學生，并且 不應受學生來自何方、所屬社會階層及種族、性別等因素的干擾。 美國哈佛大學成立之初，所招收的學生基本都是東北部地區富裕 白人家庭的子女。這種招生政策深受詬病，隨著社會進步而不得 不進行相應的改革，使哈佛大學向來自所有地區所有階層的學生 開放。私立大學尚且如此，公立大學更應秉承能力標準和公平標 準，掃除招生政策中的地區歧視。中國高校 20 世紀 80 年代才開始擴大辦學自主權的改革，時 至今日大學的各項政策仍深受政府偏好的影響而缺乏自主性。無 論是“211”、“985”等實施精英教育為主的大學，還是各省實 施大眾教育為主的地方高校，其招生方式都沒有排除

18、地區性招收 人數的限制。即使是中央財政支持的公立高校，雖然資金來源于 全國范圍內的稅收收入，應為全國范圍內符合能力要求的有資格 者提供受教育機會，但是由于受校屬地方政府的利益驅使，往往 投放給本地更多的招生指標。這也使得北京、上海等高校集中地 區的居民成為這種政策的既得利益者，更趨向于維護這種既不符 合能力標準也不符合公平標準的招生政策。而一些在政府偏好驅 使下盲目擴大招生的高校，忽視了對學生的能力要求和對教育過 程的質量控制，從而也不能真正滿足人們的高等教育需求。因此，現代大學制度的建立仍然是區域高等教育體制創新的 重要內容。只有建立和完善現代大學制度，形成合理的內外部治 理模式，實現能力標

19、準與公平標準的整合，才是促進區域高等教 育協調發展的根本途徑。2 發展和完善現代公共教育財政制度，實現效率標準與公 平標準的整合財政體制的分權改革主要以效率標準為指導，認為地方政府 在了解本地公共服務需求信息方面更具優勢，因此要求明晰各級 政府的責任劃分，地方政府主要負責滿足本區域適齡人口的高等 教育需求，而中央政府則需要通過各種間接政策進行合理調控， 促進區域間資源公平配置以及高等教育等公共服務相對均衡的 發展。由此來看，中央政府在公平方面具有主要責任，應通過完 善財政轉移支付制度，增加對經濟落后省區的財政轉移支付、國 債項目等途徑，加大對經濟落后省區資金扶持的力度，增加其財 政支出的總量。即使在高等教育經費占財政支出比例一定的情況 下，高等教育經費供給