1、節水灌溉論壇 會議論文page page 9關于發展展農業節節水的戰戰略思考考國務院發發展研究究中心 張忠忠法國家節水水灌溉北北京工程程技術研研究中心心 高高占義、楊繼富富一、發展展農業節節水的戰戰略地位位隨著農業業和國民民經濟迅迅速發展展，我國國水資源源短缺問問題日益益突出。為促進進經濟社社會與人人口、資資源、環環境協調調發展，實施可可持續發發展戰略略，黨的的十五屆屆五中全全會提出出“水資源源可持續續利用是是我國經經濟社會會發展的的戰略問問題，核核心是提提高用水水效率，要把節節水放在在突出位位置”。改革革開放以以來，特特別是“九五”期間，我國農農業節水水工作取取得較大大進展，但依然然存在節節

2、水意識識淡薄，管理粗粗放，投投入不足足，政策策不配套套等問題題，尚未未建立良良性的發發展機制制，發展展速度和和規模遠遠不適應應新形勢勢下農業業和農村村經濟發發展的要要求。節節水是全全社會的的共同責責任，發發展農業業節水是是建設節節水型社社會的重重要組成成部分，尤為緊緊迫突出出。加快快建立節節水型農農業,爭爭取用110年左左右時間間使我國國農業節節水事業業得到全全面推發發展，這不僅僅對調整農農業結構構，增加加農民收收入，改改善農村村生產和和生態環環境，加加快農業業現代化化具有重重要意義義，而且且對于保保障城市市和工業業用水、保障國國家糧食食安全、水安全全及生態態環境安安全，促促進農業業及國民民經

3、濟快快速健康康發展具具有重要要的戰略略意義和和現實意意義。二、發展展農業節節水的指指導思想想、任務務目標和和布局1指導導思想從我國國國情出發發，以提提高農業業用水效效率、效效益為中中心，以以促進農農業結構構調整、增加農農民收入入、建立立節水高高效農業業為目標標，以建建立支撐撐農業節節水的國國家宏觀觀資源配配置體系系等四大大體系為為支撐，以建立立“多元化化、多層層次、多多渠道的的國家農農業節水水投融資資機制等等四個機機制為動動力，以以“建立健健全農業業用水管管理制度度”等“六項政政策措施施”為保障障，加快快農業節水水的發展展步伐，不斷改改善農業業生產條條件和農農村生態態環境，盡快形形成適應應我國

4、水水資源狀狀況的農農業生產產布局和和用水結結構，以以水資源源的可持持續利用用保障農農業和經經濟社會會的可持持續發展展。2總體體任務和和目標據有關部部門規劃劃，到220100年，全全國基本本普及農農業節水水技術，使灌溉溉設施節節水改造造面積由由“九五”末的22.5億億畝增加加到6.5億畝畝；完成成半數左左右大型型灌區續續建配套套和節水水改造；嚴重缺缺水地區區的灌溉溉農田基基本完成成節水改改造，旱旱作農業業普及雨雨水高效效利用技技術；水水稻種植植區普遍遍實行節節水控制制灌溉；西北內內陸河流流域以及及黃淮海海平原地地下水超超采區，實施以以節水生生態保護護為重點點的綜合合治理。在農業業用水總總量基本本

5、不增的的情況下下，通過過節水挖挖潛，進進一步提提高現有有灌溉面面積的灌灌溉保證證率，為為全國新新增50000萬萬畝的灌灌溉面積積提供水水源，使使農村生生態環境境得到明明顯改善善。3科學學規劃、合理布布局（1）制制定農業業節水發發展規劃劃，要適適應國民民經濟和和社會發發展的需需要，與與農業發發展規劃劃、水資資源規劃劃和生態態環境建建設規劃劃等相協協調，以以農業水水土資源源的優化化配置和和高效利利用為根根本目標標，統籌籌考慮地地表水、地下水水、土壤壤水、雨雨水、灌灌溉回歸歸水和城城市污水水等多種種水源的的開發利利用。（2）規規劃要充充分考慮慮水資源源承載能能力和可可持續利利用，遵遵循以供供定需的的

6、原則，以水定定產業結結構，以以水定經經濟布局局，以水水定發展展速度和和建設規規模。統統籌協調調生產、生活和和生態用用水，做做到量水水而行。（3）發發展農業業節水，要堅持持因地制制宜，根根據不同同地區的的自然經經濟狀況況，包括括水土資資源狀況況、自然然和氣候候條件、農業生生產經營營方式、作物種種類、經經濟發展展水平等等，科學學確定節節水灌溉溉和旱地地農業的的布局、發展方方向及發發展模式式。（4）充充分考慮慮我國加加入WTTO和農農業種植植結構調調整對農農業節水水的需求求，加快快農業節節水領域域的科技技創新、成果轉轉化及產產業化，帶動和和促進農農田水利利及農業業現代化化。（5）根根據我國國處于社社

7、會主義義初級階階段的現現實，在在全面推推進節水水灌溉的的過程中中，要突突出重點點、講求求實效，分步實實施。如如在區域域上，以以北方地地區特別別是以華華北和西西北地區區為重點點；如在在地區和和種植結結構上，以經濟濟欠發達達地區和和大田作作物為重重點；在在工程建建設上，以大中中型灌區區節水改改造工程程、節水水增效示示范工程程為重點點；在技技術上，以普及及和推廣廣成熟、適用節節水技術術為重點點，特別別加強推推廣應用用各種改改進地面面灌溉的的新技術術，同時時積極示示范和應應用現代代節水灌灌溉技術術。三、戰略略對策和和措施（一）建建立“四大體體系”1建立立支撐農農業節水水的國家家宏觀資資源配置置體系建立

8、支撐撐農業節節水的國國家宏觀觀資源配配置體系系是一項項龐大的的系統工工程，在在計劃和和投融資資上涉及及計委、財政、銀行等等部門；在政策策法規上上涉及物物價、工工商等部部門，在在組織管管理上涉涉及中央央和地方方；在技技術及設設備開發發生產上上涉及水水利、農農業、科科技、輕輕工、化化工、氣氣象、環環保等部部門。總總的判斷斷是：國國家發展展農業節節水的資資源配置置力度是是遠遠不不夠的。今后當當務之急急是國家家計劃、財政、水利、農業、科技、林業、氣象、環保、金融融等部門門要盡快快地根據據農業節節水的發發展需求求，認真真地調整整國家的的資源配配置政策策，向農農業節水水傾斜，下大氣氣力，盡盡快建立立支撐農

9、農業節水水的國家宏宏觀資源源配置系系，實現現農業節節水的歷歷史性跨跨躍發展展。國家宏觀觀資源配配置體系系主要包包括：（1）建建立穩定定的投入入渠道，增加國國家專項項資金支支持，增增加貼息息額度、延長貼貼息年限限，擴大大利用外外資等。（2）建立以以糧或工工業品代代賑的方方式支持持農業節節水體系系。（33）國家家要搞好好技術資資源配置置。2建立立適應農農業節水水發展、運行高高效的管管理體系系實行國家家、流域域和地區區水資源源的統一一管理。明確各各流域機機構與地地方水利利（務）局的關關系和職職責，實實現水資資源從上上游到下下游、從從地表水水到地下下水、從從引水水水源到排排水出口口，從水水量到水水質、

10、從從農業用用水到城城鎮和工工業用水水的統一一管理，實現城城鄉水務務管理一一體化。以縣為單單位統一一管理地地下水資資源的開開發利用用與監測測。在地地下水超超采區（尤其是是華北地地區），要限制制機井密密度和單單井抽水水量，尤尤其要控控制對深深層地下下水開采采。同時時采取雨雨洪利用用、井渠渠結合等等措施有有計劃地地回補地地下水。建立健全全大型農農業節水水工程建建設項目目的申報報、審批批制度。成立由由投資、投勞的的各方代代表參加加的工程程管理委委員會。大、中中型農業業節水工工程應實實行招投投標制、工程建建設監理理和財務務審計制制。所建建工程質質量實行行終身責責任制。國家和地地方政府府投資興興建的節節水

11、灌溉溉工程，一定要要打破地地方保護護主義，優先選選用國家家法定質質檢機構構檢測合合格的產產品。建建立健全全全國節節水灌溉溉材料設設備質量量監督體體系，定定期開展展產品質質量抽查查，提高高行業和和企業的的產品質質量意識識。3建立立產、學學、研相相結合的的科技創創新及產產業化體體系國家技術術資源配配置要將將農業節節水關鍵鍵技術列列入國家家重點攻攻關計劃劃，對農農業節水水研發的的高校和和各級研研究單位位要進行行資源整整合，爭爭取農業業攻關技技術盡早早走向國國際前沿沿，同時時還應充充分調動動和發揮揮企業研研發能力力的培育育和提高高。大力力推進科科研單位位、大學學與企業業的一體體化，產產研結合合，優勢勢

12、互補，聯合開開發新技技術、新新產品，加快科科研成果果轉化，盡快提提高企業業技術水水平。4建立立高效服服務的技技術培訓訓與推廣廣體系建立健全全農業節節水技術術推廣體體系。積積極穩妥妥地改革革農業技技術推廣廣體系，調動農農民、企企業參加加農業節節水技術術推廣，逐步形形成國家家扶持和和市場引引導相結結合的新新型農業業節水技技術推廣廣體系。在技術術上，以以普及和和推廣成成熟、適適用節水水技術為為重點，特別加加強推廣廣應用各各種改進進地面灌灌溉的新新技術，同時積積極示范范和應用用現代節節水灌溉溉技術。建立健全全以基層層水利、農技服服務組織織為主體體，科研研、高校校、企業業、管理理單位廣廣泛參與與，政府府

13、扶持和和市場引引導相結結合的推推廣服務務體系。要調動動科技人人員參與與農業節節水規劃劃設計、技術咨咨詢、信信息服務務、人員員培訓的的積極性性，允許許在轉讓讓科技成成果、承承包經營營等活動動中參與與效益分分配。培培訓農民民和基層層技術人人員，形形成一支支能帶動動廣大農農民把發發展農業業節水和和增加收收入結合合起來的的骨干隊隊伍。（二）建建立和完完善“四個機機制”1建立立政府主主導的多多元化、多層次次、多渠渠道的農農業節水水投融資資機制農業節水水是一項項社會公公益性很很強的事事業，在在相當長長的時期期內，國國家在資資源配置置上特別別是投融融資上要要以政府府投入為為主，同同時充分分吸收和和利用民民間

14、資金金和外資資等。根根據WTTO綠箱箱和黃箱箱政策，國家要要調整投投融資存存量和增增量結構構，全面面向農業業節水傾傾斜。其其中包括括：（1）各各級政府府預算內內的基本本建設資資金、財財政資金金、專項項資金、外資等等要大幅幅度地增增加對農農業節水水的投入入比例，并根據據財力情情況適度度建立一一些專項項資金給給以特殊殊支持。如建立立國家和和省級農農業節水水發展專專項資金金，形成成穩定的的農業節節水投資資渠道。同時建建議開辟辟新的資資金渠道道：一是是目前城城市生活活和工業業年用水水量約116000億立方方米，已已占全國國總用水水量的229%，應從征征收的水水費中提提取或附附加一定定比例用用于農業業節

15、水；二是未未來新增增的供水水量主要要是用于于城市生生活和工工業用水水，從“十五”開始，可從每每年新增增收的水水費中提提取或附附加一定定比例用用于農業業節水。（2）人人民銀行行要對農農業節水水給與相相應的貨貨幣支持持，積極極研究優優惠的代代款政策策，如加加大貼息息貸款力力度、延延長代款款年限。各商業業銀行也也要創新新一些專專項貸款款科目，對給農農業節水水給與大大力支持持。（3）要要充分調調動社會會資金支支持農業業節水，如如充分利利用民間間機資金金、外資資及國內內外的捐捐贈資金金。（4）鑒鑒于目前前國家糧糧食結構構性過剩剩和加工工工業產產品積壓壓過多的的狀況，在中央央和地方方投入不不及的地地方，要

16、要創新以以工代賑賑的方式式和手段段，充分分利用我我國豐富富廉價的的農村勞勞動力，全面推推進農業業事業的的發展。（5）農農業節水水工程可可采取“以獎代代補”和“先干后后補”等方式式，調動動鄉村和和農民投投資、投投勞的積積極性。繼續實實行“投勞折折資”等行之之有效的的政策，充分發發揮我國國農村勞勞動力資資源豐富富的巨大大優勢，鼓勵農農民以各各種形式式投入農農業節水水工程建建設。2水資資源優化化配置與與高效利利用機制制充分利用用天然降降水，合合理配置置、統籌籌利用地地表水和和地下水水，以提提高水資資源的綜綜合利用用效率。渠灌區區要因地地制宜地地實行井井渠結合合，引水水、蓄水水、提水水結合；井灌區區應

17、以開開發利用用淺層地地下水為為主，嚴嚴格控制制深層地地下水開開采量；在保證證防洪安安全的前前提下，充分利利用雨季季洪水進進行水庫庫蓄水及及地下水水補給；要高度度重視污污水、微微咸水等等劣質水水的資源源化與合合理利用用。3政府府扶持、農民和和企業參參與機制制建立政府府扶持和和用水戶戶參與相相結合，強制節節水和效效益驅動動相結合合的農業業節水發發展機制制。政府府通過政政策引導導、資金金補助、技術指指導、監監督管理理等多種種形式，調動灌灌區和用用水戶的的節水積積極性。鼓勵灌灌區建立立用水戶戶協會等等多種形形式，讓讓農民廣廣泛參與與農業節節水的建建設與管管理。對對節水中中的重大大問題進進行民主主協商，

18、使灌區區和農民民從節水水中取得得經濟效效益。4政府府監督檢檢查機制制國務院各各有關部部門、各各級地方方政府要要加強對對農業節節水工作作的監督督檢查。各級地地方政府府要逐級級考核農農業節水水的目標標任務完完成情況況，對在在發展農農業節水水中做出出成績的的單位和和個人進進行表彰彰、獎勵勵，對嚴嚴重破壞壞農業節節水設施施，違反反節水有有關規定定、故意意擾亂用用水秩序序的行為為要追究究責任。農業節節水工程程項目建建設要按按照基本本建設程程序，推推行項目目法人負負責制、招投標標制、建建設監理理制等制制度，確確保工程程質量，嚴格資資金管理理。要跟跟蹤檢查查已建工工程使用用情況，督促解解決存在在的問題題，確

19、保保工程發發揮應有有效益。（三）若若干政策策與措施施1建立立健全農農業用水水與節水水管理制制度農業用水水要實行行總量控控制與定定額管理理。要在在統籌兼兼顧生活活、生產產、生態態用水的的基礎上上，明確確各地區區農業用用水總量量和灌溉溉用水定定額兩套套控制指標標，作為為管理農農業用水水的基本本依據。國務院院水行政政主管部部門負責責各大流流域用水水總量分分配，各各級地方方政府根根據分配配的指標標，逐級級分解。各省（自自治區、直轄市市）水行行政主管管部門要要合理制制定本地地區灌溉溉用水定定額。各各地區和和用水戶戶要在用用水指標標控制下下節約用用水、高高效用水水。對超超定額用用水實行行累進加加價，節節約

20、的水水允許有有償轉讓讓。國家家和省級級水行政政主管部部門應加加強對水水資源分分配利用用和地下下水開采采狀況的的監察、審計。2按照照國家糧糧食安全全和水安安全的要要求調整整農業生生產結構構入關后的的5110年，由于我我國糧食食生產有有了結構構性剩余余，再加加上入關關后糧食食進口的的加大，我國糧糧食安全全是有保保障的。要充分利利用這一一有利時時機,積積極調整整農業種種植結構構，增加加經濟作作物、林林草面積積和生態態環境用用水，在在北方缺缺水地區區，要將將高耗水水作物面面積調下下來。在在20300年左右，我我國人口口將達到到16億億，這一一時期的糧糧食安全全與水安安全的問問題最為為復雜。值得注注意是

21、，資本主主義國家家因政治治問題可可隨時減減少對我我國的糧糧食出口口。因此此，我們們對糧食食安全不不能掉以以輕心，要保證證一些平平原低地地種植林林果的地地區能夠夠隨時調調整結構構，恢復復糧食生生產。農農業節水水要適應應這一要要求和變變化。3逐步步理順農農業水價價政策理順農業業水價在在我國水水價形成成體系中中占居重重要地位位。從我我國水價價的構成成上看，工程水水價已經經進入操操作階段段，資源源和環境境水價尚尚處于試試驗研究究階段。農業水水價政策策尚未形形成，主主要是農農業生產產特別是是糧食生生產和農農民收入入比較低低，成本本水價難難以承受受。建議議國家有有關部門門在進一一步調查查研究的的基礎上上，研究究制定相相應的水水價政策策。今后后建立合合理的農農業水價價形成機機制，要要充分考考慮農民民承受能能力，逐逐步調整整到供水水成本水水平，并并實行超超定額累累進加價價制度，用經濟濟杠桿促促進節水水。對因因高揚程程提水等等自然條條件造成成成本過過高的供供水水價價，要采采取提價價和補助助扶持相相結合的的辦法，解決供供水成本本與價格格倒掛問問題。要要調整農農業結構構，發展展節水高高效農業業，提高高農民對對水價改改革的承承受能力力。4突出出重點，以大工