1、淺析農村土地流轉進程中的土地非糧化傾向嚴慎內容提要：農村土地流轉進程的進一步加速使今后一個相當長的時間內土地非糧化壓 力將不斷加大。此外，工業化、城鎮化的逐步推進，休閑觀光農業的蓬勃發展以及農業種植 結構的調整都將對保障糧食安全提出挑戰。本文立足于探析農村土地流轉進程中土地非糧化 的成因以及其對糧食安全造成的影響，旨在尋找保障糧食安全的政策建議。關鍵詞：非糧化糧食安全中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定指出，要健全嚴格規范的農 村土地管理制度，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場， 按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉

2、土地承 包經營權，發展多種形式的適度規模經營。土地流轉在推進中國農業現代化進程、促進農民 增收等方面發揮了不容置疑的作用。然而，也隨之出現了土地種植“非糧化”愈演愈烈之勢， 這一趨勢目前尚未對糧食安全構成實質性影響，但未雨綢繆處理好我國土地流轉中的“非糧 化”問題，當是促進農村經濟發展的一大關鍵。一、農村土地流轉中非糧化的成因目前，土地流轉非糧化呈現出規模大、速度快的特點，其形成原因是多方面的。國內 有關研究表明，土地流轉從剛開始實施時的流轉率偏低，到目前農民參與程度的逐漸提高， 其主要原因是非農就業機會的增加、流轉政策穩定性的增強以及與農民自身特征有關的因素 等。隨著土地流轉的不斷推進，雖然

3、農民的參與程度不斷提高，但是，流轉過程中的“非糧 化”種植現象也日益突出。基于浙江、河北兩省的農戶調查數據顯示，被調查農戶所經營的 全部耕地用于種植糧食作物與非糧食作物的面積比為1:1.2,其中，轉入耕地用于種植糧食 作物與非糧食作物的面積比為1:3.2,而自由耕地用于種植糧食作物與非糧食作物的面積比 為5.4:1。由此可見，轉入耕地上的“非糧化”種植現象已經十分明顯。1、糧食種植與高效農業經濟效益差距的不斷拉大造成土地非糧化。在市場經濟發展 過程中，土地資源要素的流動呈現出向具有高效行業轉移集中的趨勢，土地流轉過分市場化， 必然會帶來“非糧化”傾向，尤其是目前農產品內部價格體系尚存在一定的不

4、合理性，同等 單位糧食作物的價格遠低于同等單位經濟作物的價格，由此導致種糧效益遠遠低于種植其他 經濟作物和養殖效益，從而不可避免地導致農村土地“非糧化”現象的產生。例如目前紹興 縣大部分地區經濟作物租賃價格高達1200元每畝，如楊汛橋等地區已達1800元每畝。晚稻 尚處生長期時周邊地區花木大戶已紛紛前去商談糧田承包事宜。2、工業化、城鎮化進程造成土地非糧化。據國家統計局數據顯示，2010年來我國首 次出現夏糧減產。中央農村工作領導小組表示，盡管國內目前不存在糧食短缺，但農村土地 在工業化、城鎮化中被大量占用，影響了糧食安全。我國現在城鎮化率是46.8%，到2015年“十二五”期間，我國的城市人

5、口占全國的比例是54%左右，到2020年會達到65%，在人 多地少的國情下，會有大量耕地被占用，所以保持億畝耕地紅線壓力較大。此外，工業化、 城鎮化的進程帶走大量農村勞動力，土地閑置拋荒或是隨意流轉現象一并存在。3、農業三產的發展、種植結構的調整造成土地非糧化。在我國廣大農村地區，特別 是在城郊地區，各種休閑農業、觀光農業和農家樂迅速發展，占用了大量耕地，雖然很多項 目土地用途仍屬于農業范圍，然而種植花卉苗木等經濟作物顯然已成為首選。此外，隨著農 業種植結構調整，糧食播種面積逐年減少，余糧的省份越來越少，20世紀50年代我國余糧 省份為21個，目前已不到15個，其中能夠大量調出糧食的省份只有8

6、個。即使在一些糧食 主產區，糧食播種面積的下降幅度也很大。二、農村土地非糧化對糧食安全的影響目前，土地流轉在加速，“非糧化”現象也同時在加劇。據調查，當前農戶對農戶流 轉的土地基本還是用來種糧食，但農戶對協會、農戶對企業、農戶對種養殖大戶的土地流轉 多數出現了土地“非糧化”趨勢。1、非糧化勢必對糧食產量的穩定增長產生影響。糧食單產一定的條件下，糧食播種 面積的下降必然帶來糧食產量的下降。糧食單產的提高主要依賴糧食品種的改良和生產技術 的提高，目前地方政府已對此加大了投入力度，例如在浙江省，超級水稻、甬優系列等糧食 高產品種得到大范圍推廣，平均畝產均有大幅提高，一定程度上緩解了土地非糧化對糧食穩

7、 產帶來的壓力，然而品種改良和技術提高畢竟是一個較為緩慢的過程，其進度遠遠落后于土 地“非糧化”的速度。2、非糧化對糧食生產能力的影響不容忽視。土地由糧田改為設施農業或種植苗木等 經濟作物后，田間的水利設施、灌溉系統隨之改變，更為重要的是土壤層也發生了改變甚至 破壞。一旦流轉方因為流轉期限到期或因經營原因中途離開，將已從事設施農業的土地恢復 為種植糧食的農田將非常困難，甚至根本不可能恢復。當前由于市場需求的變化，花卉苗木 基地成為侵占糧田的一大主要威脅，苗木成長期較長，并在出售時連同帶走大量土壤，導致 土壤肥力下降，在相當長一段時間內不再適宜種植糧食。3、非糧化將進一步影響農民糧食生產積極性。

8、“非糧化”給農民造成許多假象，由于 糧食價格不高，在生產資料等物價上漲的大背景下，農民收入相對減少，使之不得以改種經 濟作物（如花卉、蔬菜等），水稻小麥等糧食作物的種植面積銳減。此外，工業化、城鎮化 導致大量農村勞動力向城市轉移，更不利于糧食先進生產技術及新品種的引進與應用，形成 惡性循環。三、防止農村土地非糧化，保障糧食安全的建議1、修正農業結構調整和土地流轉中的政策取向。我國人均土地非常稀缺，所以要按 照“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，保持基本農田總量不減少、用途不改變、質量 有提高”的要求，努力轉變用地方式，促進土地利用方式的創新和土地利用效率的提高，以 土地供應的硬約束來促進經濟

9、發展方式的根本轉變。此外，建議地方政府根據地區經濟發展 水平，因地制宜地對流轉租金進行適當調整，處理好高效農業與糧食種植的關系，著力解決 種糧效益與其他經濟作物或養殖效益剪刀差問題，從而根據土地“適宜種糧則種糧，適宜發 展經濟作物則發展經濟作物”的原則，進行土地農業用途的功能區劃。在糧食主產區，高效 農業應讓位于糧食生產。地方政府可出臺指導性意見，禁止糧食生產功能區規劃區域內種植 多年生木本植物，防止農戶的過度“非糧化”種植行為。2、加大政策傾斜力度，促進糧食生產功能區的農民增收。從我國農業投入資金的實 際來看，雖然農業的投資主體出現多元化的趨勢，但政府投入仍然是主要來源。因此，各級 部門應落

10、實支農資金到位，以保證農業生產的穩定發展。同時，建議地方政府加大對糧食生 產的財政扶持力度，整合資金向糧食生產功能區的種糧農戶傾斜，提高農戶種糧積極性；并 在縣級層面加大對20畝以上種糧大戶的補助力度，穩定糧食生產功能區域，營造穩定糧食 生產、保障糧食安全的社會氛圍。此外，地方政府要出臺鼓勵政策，引導離鄉農民把土地經 營權流轉給種糧大戶、種田能手或糧食產業化龍頭企業，進行集中管理開發，規模化經營， 方便政府對種糧大戶從信息服務、技術咨詢、政策指導、信貸扶持、農業保險等方面給予全 方位支持。與此同時，培育農業龍頭企業推進糧食產業化經營，加大糧食生產龍頭企業的培 育力度，促進糧食產業化經營的步伐，

11、確保農民增收、企業增效。3、合理改善糧食補貼政策。建立激勵糧食生產、保障糧食效益、穩定種糧環境的長 效機制，對糧食生產給予合理的補貼，逐步消除或平衡種糧與發展高效農業之間的效益剪刀 差。增加惠農補貼，用于種糧大戶按其規模化種糧面積或提供的商品糧數量進行獎勵或補貼。 完善糧食價格形成機制，合理分攤糧食補貼政策的成本。實施糧食價格逐步市場化。允許糧 食價格以市場為導向，由市場形成價格，再由價格信號引導農戶和企業的生產經營行為， 由此推動價格回升到合理水平，才能增加農民收入、減輕財政糧食補貼負擔。4、依靠科技，實現農業的戰略性調整。農業結構的戰略性調整必須依靠科技進步，因 此地方政府應根據本地實際，不斷調整農業科研與開發工作的方向。重點研究和開發優質高 產新品種、高效種植技術，農產品精深加工及綜合利用技術，如農產品儲藏、保鮮、包裝技 術，優質新品種選育、疫病防治、