1、城市低保問題及相關對策研究【摘要】城市居民最低生活保障制度是我國社會保障制度中的一個特色，自建立以來保障了很大一部分城市貧困人口的基本生活，但隨著社會經濟的不斷發展，低保制度還存在一些問題，本文主要討論了以下幾個問題：（1）低保對象的確立缺乏彈性，無法體現動態變化；（2）低保對象的不同需求無法得到滿足；（3）低保對象的審核不科學、不規范，且程序僵化；（4）低保標準低與養懶漢并存。并提出了相應的對策，認為應促進社會保障從業人員的專業化，提高低保工作人員的專業素質；實行分類救助，要避免與其他社保項目重疊；低保標準的制定要與經濟發展水平相適應；低保與促進就業相結合?！娟P鍵詞】低保對象 低保制度 分類

2、救助 城市最低生活保障制度現狀1993年上海市首先建立城市居民最低生活保障制度，之后全國各省市相繼效仿，1999年頒布的城市居民最低生活保障條例把家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮居民作為救助對象，具體包括以下四類：一是三無對象，即無固定收入、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；二是家庭中雖有在職人員，但因贍養、撫養系數高，或所在單位經濟效益差，收入降低，生活困難的居民；三是失業保險期滿仍未重新就業，符合社會救濟條件的居民；四是由于各種原因造成生活低于最低生活保障標準的其他居民。經過十多年的發展，城市居民最低生活保障制度逐漸完善，低保標準根據物價變化，適度提高救助水平，相對穩定地保

3、障了2270多萬城鎮貧困人口的基本生活。2007年底，全國共有1064.3萬戶、2272.1萬城市居民得到了最低生活保障。全年各級財政共支出低保資金277.4億元，比上年增長23.7。得到最低生活保障人員中：在職人員93.9萬人，占總人數的4.1；靈活就業人員343.8萬人，占總人數的15.1；老年人298.4萬人，占總人數的13.1；登記失業人員627.2萬人，占總人數的27.6，未登記失業人員364.3萬人，占總人數的16，在校生321.6萬人，占總人數的14.2，其他未成年人223萬人，占總人數的9.8。（數據來源：2007年民政事業發展統計報告）現在城市居民最低生活保障制度進入了平穩運

4、行時期，基本上實現了“應保盡?！钡哪繕?。城市最低生活保障對象的確立及問題我國低保制度的建立，在理論上應該遵循覆蓋全體國民的原則，由于經濟發展水平存在城鄉差別，在實際實施時城鄉低保制度也有很大的區別，在農村無法做到普遍覆蓋。即使在城市，由于低保制度管理的不完善，一些應該受到保障的對象被排斥在低保之外，使得應該受到保障的人沒有得到保障，而享受低保的人中，也有一些是不符合低保資格的人，而沒有將他們剔除，這些問題都是普遍存在的。雖然城市最低生活保障條例的頒布標志著我國低保制度的規范化，但是在實際操作上還存在很多問題。低保對象的確立是依據家庭平均收入來確定，即家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮居

5、民都應該納入低保范圍之內，各地在具體對低保申請人進行審核時，又添加了不同的標準，而且審核程序更加繁瑣細致。另外，家庭經濟收入很難核實也是確定低保對象的一大難題。以下就低保幾個具體問題進行深入分析：第一，低保對象的確定缺乏彈性，低保人群沒有體現動態變化。社會保障制度是一種社會調節機制，而最低生活保障制度是社會最后一道安全網，最低生活保障標準的制定與當地的經濟發展狀況、居民的生活水平、政府的財政收入有關，所以相應的低保人員也會有所變化。最初建立最低生活保障制度的預期是，隨著家庭收入水平的變化或城市居民最低生活保障標準的變化，一部分低保人員應該慢慢退出低保范圍，新出現的城市貧困人口應該被納入低保的保

6、障范圍，低保人員是一個處于動態變化中的人群，而不是固定不變的，低保的最終目標是使城市中的貧困人口的基本生活得到保障。如隨著經濟體制改革，城市下崗失業人員不斷增加，物價大幅上漲，原來一些收入水平處于貧困線邊緣的人落入了低保范圍，低保制度是否能及時地將這一類人群納入了低保范圍有待實際調查。根據條例規定，享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民收入情況發生變化時，應及時申請辦理停發、減發或者增發城市居民最低生活保障待遇的手續。但事實上，一旦被確立為低保對象，就很難再退出低保，所以就形成了低保對象只進不出的現象，低保人數居高不下。洪大用在談到低保制度實踐中的延伸效果時，認為低保制度在實踐過程中會“制造”

7、一個長期的低收入群體。第二，低保對象不同需求無法得到滿足。低保人口的構成是很復雜的，其中老年人和未成年人占很大一部分，他們都是社會保障制度所主要關注的人群，但是他們的保障需求有很大不同，老年人對醫療保障需求更急迫，而未成年人需要更多的教育和生活保障。一份對低保對象的調查報告顯示，低保對象具有“三高三低”的特點，“三高三低即收入低、文化程度低、社會保障低、待業失業率高、高位家庭比例偏高、慢性病患病率高?！泵绱合?覃昭暉苗春霞,覃昭暉,張訓保,卓朗,谷玉明.城市低保與非低保對象社會支持現狀分析.中國社會醫學雜志,2007,(12):259第三，低保對象審核不科學，不規范。現在大部分城市在對低保申請

8、對象的審核上缺乏規范性和科學性，主要是依靠低保工作人員對低保申請對象的主觀判斷，這樣就造成了許多“漏保錯?！爆F象。其實出現“漏保錯?！爆F象的原因是多方面的，但是低保工作人員的職業素質低是很重要的因素。現在處于低保工作最基層的人員，一般受教育程度不高，沒有社區工作和低保工作的專業方法和知識，對低保政策的理解也不充分，有的社區低保工作人員幾乎全都是中年或老年婦女，她們沒有經過職業培訓，無法使用量化的方法對低保家庭的收入狀況進行審核，在確定低保對象時，主要依靠主觀經驗，所以對低保對象的審核一點也不科學，不規范。如“在武漢市江漢區復興社區，領取低保的有1342戶，但其中卻有493戶已不符合領取低保標準

9、。據調查，問題低保涉及三類人群：有房有車者，雙份低保者，還有部分領低保者“查無此人”而另一方面，許多本該等著低保救急的人卻領不到低保?！?武漢復興社區亂吃城市低保問題重重.東方網可以看出，低保資金浪費現象嚴重，許多不應該救助的對象吃著低保，而真正需要救助的人卻沒有得到應有的保障。這些不具備低保資格的人是如何進入低保保障范圍的，是低保實踐工作應該及時關注的問題。在國外，社會救濟一般都是社會保障 武漢復興社區亂吃城市低保問題重重.東方網此外低保對象的審核程序僵化，沒有靈活性也是一大問題。一般而言，申請低保的程序主要有以下四步：居民申請居民小組長單位負責人居委會核查街道復查市民政部門審批派員調查。但

10、在具體操作上，各地又有所不同，有些地方的審核程序非常繁瑣復雜，有些標準缺乏合理性，但還是照常執行，雖然這是為了嚴格審查低保資格，但這樣的做法也將一部分人應保對象排除在低保范圍之外。第四，低保標準低與養懶漢并存。任何一種制度都不是完美無缺的，我國低保制度的建立保障了很大一部分貧困人口的基本生活，但是低保標準偏低是幾乎所有人都普遍承認的一個現實，低保救助標準與低保人群的實際需要有差距，難以滿足其基本需求。與此同時，養懶漢現象也普遍存在，很具有勞動力的人吃著低保就不再愿意出去找工作。所以一方面都在呼吁加大低保資金的投入，提高低保標準，一方面低保人員只進不出，低保人數居高不下，低保資金缺乏，而低保對象

11、就業意愿不強。三低保問題的政策建議城市低保制度是社會最后一道安全網，低保問題如不能合理解決，會對社會造成不良影響。針對以上幾點問題，筆者提出幾點建議：促進低保工作人員專業化。仔細分析，以上問題出現的原因主要在于低保政策的具體實施沒有做好?，F在我國的低保工作主要由民政部門負責，社區居委會是最終實施的機構，這種機構的工作人員缺乏專業的知識，對低保對象的審核主觀性太強，使得低保工作實施缺乏規范性和科學性。所以低保工作人員的專業化要求非常緊迫。參照國外的做法，社區工作者是應該是低保工作的實施人員，他們具有社區工作的專業知識，能夠用科學的方法實施低保工作，這在很大程度上能夠改善“漏保錯?！眴栴}，還能對低

12、保人員的整體狀況做深入細致調查，為低保政策的制定提供實證依據。上海是全國社會工作者專業化最早的城市，社會工作者介入社區工作是必然趨勢，他們的介入將提高低保工作人員的整體素質。此外，我們還應該認識到，城市社區工作是解決現在社會就業壓力的一個良好途徑?，F實是，由于社區工作者的工資水平太低，難以吸引受過高等教育的大學生到基層社區工作，所以一方面基層社區缺乏高素質的專業人員，一方面大學生就業壓力巨大。這就需要政府出臺相應政策，提高社區工作人員的待遇水平，吸收一批具有專業知識的專業人員從事低保工作。專業從業人員的增加也是我國社會保障制度完善的一個重要部分。低保工作監督機制的完善也是低保實踐的緊迫要求。現

13、在普遍存在“低保”資格審查中照顧關系問題，將自己的親友納為低保對象，而排斥真正的低保對象。所以低保對象的確立要遵循公平、公正的原則，這就需要來自各方面的監督，群眾對低保對象的監督，對低保工作人員的監督。2. 針對低保對象需求不同的情況，我國城市積極推行分類救助措施?！胺诸惥戎侵父鞯馗鶕青l低保對象的家庭結構、身體狀況、勞動能力、困難程度等情況，實施不同的救助標準?！?張時飛,唐鈞城.鄉的最低生活保障制度基本形成.社會科學報,2008(3):2這項舉措考慮了低保對象不同的需求，分別給予不同的救助。分類救助無疑是我國低保制度的一大進步，張時飛,唐鈞城.鄉的最低生活保障制度基本形成.社會科學報,2

14、008(3):2很多人提出要區分低保對象的不同需求，對特殊需求進行特殊補貼。如吳世敏等人認為應該綜合考慮貧困家庭的需求，在醫療費用、學雜費和培訓費、房租三個方面提供補充性的救助。但我們所要思考的是，分類救助的標準是否體現了公平原則，各地分類救助標準是否應該統一。筆者認為這樣的舉措如果實施好，肯定會有利于保障低保對象的生活，但是我國社會保障制度還不成熟，許多保障項目還處在建設中，要處理好低保與其他保障項目的協調關系，避免保障部分重疊，造成社保資源浪費，在社保資金緊缺的情況下，還是應該先保障基本生活。3.城市低保標準確立應該遵循最低生活保障原則。在社會保障理論中，將貧困劃分為絕對貧困和相對貧困?！?/p>

15、絕對貧困是指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產不能維持或難以維持；相對貧困是建立在將貧困者的生活水平與其他社會成員的低生活水平對比上的，是指比社會成員平均生活水平低的生活狀態?！?馬斌主編.社會保障理論與實踐.中國勞動社會保障出版社,2006(7):263我國現在國情決定了最低生活保障制度的建立應該是遵循最低生活保障原則，即保障處于絕對貧困的居民的基本生活。如果低保標準太高，會影響在職人員的勞動積極性，還會產生福利依賴。一個國家的社會保障制度應該與其經濟發展水平相聯系，尤其是低保標準的制定要與社會經濟發展水平相適應。因為社會保障制度具有剛性，給付標準一旦建立，就不能再隨便降低，否則就會

16、引發嚴重的社會問題。如果現在就制定過高的低保標準，會給低保制度以后的發展帶來負擔。當然，隨著人民生活水平提高，物價上漲，低保標準肯定要逐漸提高，讓低保人員能夠分享社會經濟發展的成果。國外的社會保障制度發展和完善的許多經驗值得我們學習， 馬斌主編.社會保障理論與實踐.中國勞動社會保障出版社,2006(7):2634.低保應與就業政策相結合。前面提到的分類救助，對于老年人和未成年人提高救助標準，給他們以很大的實惠。但對于具有勞動能力的成年人，應該將低保救助與促進就業相結合。這一點可以借鑒國外的做法，德國實行的失業救濟，在給失業人員提供失業津貼的同時，更注重對他們進行就業培訓，以促進再就業，這一方面

17、可以保障失業人員的生活，另一方面也可以避免出現失業救濟給付標準太高而產生“養懶漢”現象。如果失業人員因為不正當理由拒絕接受工作，將逐漸減少失業救濟金，如果多次拒絕就業將取消其失業救濟資格。我國在實行社會救助時，也應該實行這樣的政策。事實上，有些地方已經在積極推行這樣的做法，但是力度還不夠。對那些有勞動能力的低保人員實行這一政策，在給他們最低生活保障的同時，積極鼓勵他們再就業，如果拒絕，將逐漸減少低保金，直至取消低保資格，一方面防止養懶漢現象的出現，一方面可以使低保人員自力更生，是社會保障制度的長久之計。 參考文獻：張燕.城鎮低保制度現狀評估與對策分析以山東省濟南市最低生活保障制度為例.社會工作,2007(6):40-42楊玉婷.城市居民最低生活保障制度的現狀和對策.湖南財經高等專