1、預算法修訂的誤區作者：蔣 洪發布時間：2011-3-5 22:17:34 瀏覽量：895預算法的修訂已經列入全國人大的議事日程，由全國人大預算工委和財政部共同起 草的預算法修改稿已經完成，并向社會各界征求意見。曾聽一位高級別的政府官員說，到目前為止尚沒有出現一個因違犯預算法而受到起訴的案例。這從一個側面反映出現 行預算法的問題，它只是確定了一些抽象原則， 但在具體層面卻缺乏明確的法律界限， 因而不具有法律的權威性和可操作性。修訂后的預算法會怎樣？這確實是一件大事， 在它成為正式的法律之前，有必要進行廣泛的討論和審慎的思考。預算法的修訂已經列入全國人大的議事日程，由全國人大預算工委和財政部共同起

2、 草的預算法修改稿已經完成，并向社會各界征求意見。曾聽一位高級別的政府官員說， 到目前為止尚沒有出現一個因違犯預算法而受到起訴的案例。這從一個側面反映出現行預算法的問題，它只是確定了一些抽象原則，但在具體層面卻缺乏明確的法律界限，因而不具有法律的權威性和可操作性。修訂后的預算法會怎樣？這確實是一件大事，在它成為正式的法律之前，有必要進行廣泛的討論和審慎的思考。國家、政府和人民修改稿中有關立法宗旨的條款與現行預算法完全相同，具體表述為：為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會 的健康發展，根據憲法，制定本法。 ”預算法必須 根據憲法，制定本法”。中國憲

3、法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。同時還規定，各級人民政府是各級人民代表大會的執行機關憲法對人民、人民代表大會以及政府三者之間的關系規定得非常明確，人民是國家權力的本源， 人民通過其代表機構來管理政府。預算法必須將憲法的這一基本精神明確體現在預算法立法宗旨 的條款中。我反對在預算法中用籠統的 國家”一詞來代替憲法所確認的人民、人代會和 政府之間的三者關系，因為這在法律上是含糊不清的。這種含混很容易發生概念的轉換。究竟誰管誰，管什么，法律上必須把話說明白。 公民以及各級人大在預算過程中的權 力和能力能否得到應有的法律保障是預

4、算修訂的關鍵。公開”不是句空話預算信息的公開和透明是公民和人大履行職責的前提條件?，F行預算法對預算信息公開和透明未做任何規定。修改稿增加了一個條款：經本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批準的預算、調整預算、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務院規定?！边@是一個進步，應該予以肯定。我關心的是這個條款是否真正具有法律效力，能達到預算信息公開的目的。如果不清晰地劃出 公開”的法與非法的界限，法將不法。必須在條款中明確規定預算 公開的時間、內容、方式等各環節的法律底線，基本

5、原則是要滿足公民和各級人民代表大會在預算全過程中有效行使權力和履行職責的信息需要。部分”不能當作全部”修改稿新增條款對預算的完整性做了規定，各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”，“各級預算包括政府公共預算和政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保 障預算等”，比現行預算法有了些進步。然而，修改稿在隨后的條款中規定：預算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規定應當上繳的國有資本收入；（三）政府性基金收入；（四）行政性收費收入；（五）其他各項政府收入。”這個表述將相當一部分收入排除在預算之外，全部收入”已不存在。首先，事業性收費收入”沒有列入預算收入。這是政府所屬的事業單位收入的一個 十分重要

6、的部分，缺少了這一塊，公共預算的收入就是不完整的。其次，社會保障收入沒有列入預算收入范圍。既然規定了社會保障預算是各級政府預算的一個組成部分，為什么在預算收入范圍中沒有列出社會保障收入？是修改稿的技術性差錯還是考慮將這筆收入做預算外處理？如果是后者，那么社會保障預算收入的完整性又從何說起呢？第三，國有資本經營預算的收入只是依照規定應上繳的國有資本收益”，未上繳的國有資本收益被劃出了預算收入。 我國目前絕大部分國有資本收入是不上繳預算的，這樣，全部收入”只是一個零頭了。盡管各種收入其來源、 性質以及用途有所不同，管理方式也不盡相同， 但從本質上來說，它們都是政府的收入。預算法必須明確規定，政府的

7、全部收入和支出，不論上繳與否，不論歸列入什么賬戶，不論由什么部門、單位、機構來管理，都必須不折不扣地全部納 入預算報告和監督體系。人大審批權不應受限修改稿對預算編制增加了新的條款：報送各級人民代表大會審查的本級政府預算草案，一般收支編列到款，重點支出編列到項。”這一條看似對政府編制并提交人大的預算提出具體要求，但實質上卻不適當地限制了人大的權力，為政府行政部門使用資金以過大的自主決定權。按修改稿規定 編列到項”的只是 重點支出”，這意味著大部分支出只需編制到款”。什么是 重點支出”？修改稿沒有規定，界定重點支出”實際上就成了行政部門權力。需要了解一下 款”的具體內容，看一看 款”以下不需人大審

8、批意味著什么。我國預算支出按其功能分成10多個 類”，每一個 類”又劃分為若干個 款”。例如，教育支出”就是一 個 類”，這個 類”又分成普通教育、職業教育、成人教育等10多個 款”。預算編制和審批到 款”就意味著有關教育支出給出 10多個 款”的數額。在款這個層面上，可以看到支出仍 然是十分籠統的。例如，普通教育”就包含學前、小學、初中、高中、高等教育，每一個層次的教育又有很多學校，各個學校的支出還有很多具體分類。離開了這些具體信息，人大無法對普通教育”這個數字進行有效的審查，而且通過的預算對這個總數在各單位和各種用途 之間的使用也沒有任何法律約束力，怎么使用這筆資金完全由行政部門說了算。在

9、編制到 款”的情況下，人大不可能在預算審批過程中，將各種不合理的支出，例如三公消費、政績工程，從行政部門編制的預算中識別出來，并剔除出去，也不可能在預算執 行和監督過程中追究行政部門的支出責任。因為根據編制到款”的規定，這些問題不可能被發現，即使發現了也不違背人大通過的預算和制定的法律。建議預算立法中對預算編制標準規定如下內容：各級政府編制和提交各級人民代表大會審批的預算草案，包括本級政府預算、本級政府所屬的部門和單位預算，收入編制到目， 支出按功能分類編制到項，支出按經濟分類編制到款。項目支出必須按項目分列。審批前的授權不能無限盡管法律要求預算要通過人大審批才能執行，但我國預算歷來就是還未審

10、批就開始執行了。其原因是，我國預算年度從1月1日就開始了，而人大會議通常在2、3月舉行。從根本上解決問題是將人大開會的時間提到預算年度開始之前，而修改稿提出的方案則是通過法律授權政府在人大審批之前可以先進行部分支出。修改稿規定，預算年度開始后，各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以安排下列支出：（一）上年度結轉的支出； （二）必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級 政府的轉移性支出；（三）法律規定必須履行的支付。預算經本級人民代表大會批準后按照 批準的預算執行?！蔽艺J為這一規定授權過度。第一項上年度結轉的支出”可以授權，因為上年度的預算已經進行了審查，并且得到了批準

11、，未使用完的部分只要立法部門沒有另外的規定可認為該項支出在法律上仍然有效。同理，第三項 法律規定必須履行的支付 ”也可以授權。但第二項是不合理的。茶年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出”實際上已經囊括了本年度的所有支出。盡管條文中加上了必須支付的”這樣一個限定詞，但怎樣才是 必須支付的？沒有規定。誰來認定是 必須支付的”？也沒有規定。這就意味著只要政府行政部門認為是必須支付的”，所有的支出都可以先斬后奏，人大的預算審批就會退化為事后追認。在人大審批之前，提供各部門的基本運行經費是必要的，而這只需授予部門和單位在這段時間內基本支出的權力。我建議對修改稿中的這一條款中的第二項修改

12、為茶年度部門的基本支出”，項目支出必須經過人大審查批準之后方能執行。調整”誰說了算？預算的執行過程中難免會有與預計不一致的地方，要進行一些調整。哪些變動需要人大的批準，哪些可由行政部門酌情改變，這是預算執行過程的關鍵問題。立法中預算調整”這一概念之所以重要，就是因為如果屬于預算調整”，那就需要經過人大的批準，如果不屬于 預算調整”，就可以由行政部門自行決定。修改稿新增條款規定，預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經 地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中出現下列情況之一的預算變更：（一）由于經濟情況變化或者國家制定重大減收增支措施，使本級人民代表大會批準的收支平衡的預算出現赤字

13、，或者使本級人民代表大會批準的預算中舉借債務數額增加的；（二）由于收入比預算增加需要增加本級預算總支出的；（三）由于收入比預算減少需要減少本級預算總支出的；（四）需要調整預算安排的農業、教育、科技、文化、衛生、就業、社會保障等重點 支出的。”概括地說就是總收支差額的改變、總收支規模的改變以及某些大類支出數額的改 變都屬于預算調整。修改稿的這一表述意味著，在預算的改動不涉及總收支差額的變動，不涉及收支 規模的變動，不涉及列舉的重點支出類別的金額變動的情況下，其他支出各類”之間的調整、所有類別中 款”和 款”以下支出科目之間的流用可由政府行政部門全權決定，無需經過人大審批。這樣的預算調整權限設置有

14、可能使通過人大審批的預算在很大程度上走樣。修改稿第68條對特殊情況下的預算調整做了這樣的規定：在預算執行中，由于發生特大自然災害、 突發公共事件和重大政策調整，必須及時增加預算支出的，各級政府可以先行安排，事后列入預算調整方案這就是說，即使屬于 預算調整”也可以先斬后奏。不可預見的特大自然災害、 突發性的公共事件顯然要產生額外的支出，這種情況先支出后報批還是合理的。但 重大政策調整”在法律上定義含糊，而且，越是 重大政策調整”，就越有 必要事前經過人大的審批程序。這項規定過度擴大了行政部門的調整權。修改稿還規定了不屬于預算調整的情況：在預算執行中，各級政府用預備費安排的支出、依照法律和行政法規規定應當增加的支出，以及因上級政府增加稅收返還和轉移支付而引起的預算收支變化，不屬于預算調整?！鳖A備費安排的支出可以理解，因為預備費就是用來做機動處理的。依照法律和行政法規規定應當增加的支出”應該是事前就能夠預計的，因此應該在事前就在預算中安排，怎么會成為需要臨時增加的項目？因上級政府增加稅收返還和轉移支付而引起的預算收支變化”需要看情況而定。上級對下級增加的轉移支付有兩種，一種是一般轉移支付， 上級沒有規定這一轉移支付的具體用