1、土地閑置問題的成因與對策研究土地是最重要的稀缺資源之一。隨著國家城市化和住房商業化進程的快速推 進，房地產市場近年來發展迅猛，與此同時，土地閑置的問題也十分突出。土地 閑置可擾亂土地交易市場，導致商品房供應量減少，引發供求關系失衡，致使房 價非正常上漲，甚至滋生房地產泡沫，給宏觀經濟運行帶來不穩定因素。合理利 用土地是我國的基本國策，如何防止土地閑置，從而提高土地資源的利用效率， 是擺在政府面前亟待解決的重要問題。一、我國土地閑置的概念界定根據閑置土地處置辦法規定，閑置土地是指土地使用者依法取得土地使 用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建 設用地。具有下列情形

2、之一的，也可以認定為閑置土地：國有土地有償使用合同 或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或 者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設的；已動 工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者己投 資額占總投資額不足25%且未經批準中止開發建設連續滿1年的；法律、行政法 規規定的其他情形。上述關于閑置土地的定義存在嚴重的漏洞，致使很多事實上的閑置土地不能 納入統計數據。首先，由于地方政府通過出售土地給開發商而取得財政收入，雙 方存在利益關聯，給予地方政府的裁量度過大，容易形成滋生腐敗的溫床。定義 中含有“未經原批準用地的人民政

3、府同意”，如此，即使開發商造成土地閑置， 只要經原批準用地的人民政府同意，就可以不認定其為閑置。其次，“三分之一” 和“25%”的量化指標過于寬松。根據規定，以下三種情形不屬于土地閑置：動 工開發建設總面積超過三分之一，但余下的近三分之二面積不進行開發；己投資 金額占總投資額比例超過25%,但中止進一步開發；中止開發建設連續滿1年但 事前經批準。上述三種情形均造成了事實上的土地閑置，從而給開發商提供了可 乘之機。二、土地閑置的主要成因目前的土地供應制度以及巨大的土地增值空間是造成土地閑置的深層因素。 土地閑置的直接原因主要有兩類：一類是因開發商囤地投機造成；另一類是因政 府及有關部門造成。1、

4、因開發商囤地投機造成土地閑置城市化進程的不斷深化決定了我國土地市場價格呈剛性上漲趨勢，未來升值 空間巨大。據估算，近10年間，東部沿海城市土地市場價格平均上漲20倍，而 同期征地成本平均僅上漲2倍，商品房價格平均上漲3倍。由于囤積土地投機的 風險很小，相比開發房屋的投入也更少，卻可能獲得比開發銷售房屋更高的利潤 率，這促使一些開發商只囤積買賣土地而不積極開發建房。事實上，開發商通過 囤積土地可以兩次獲利，先以早期的低價購得大量土地，通過價格差獲得土地增 值收益，然后再以上漲后的地價作為為參照成本，推動房價預期走高，進而獲取 高額房屋開發利潤。此外，對于房地產行業的上市公司而言，囤地還可使資本市

5、 場給予更高的估值，從而可以更高的價格進行融資，緩解資金壓力和買入更多的 土地，形成“良性”循環。在這些巨大的利益面前，開發商紛紛選擇瘋狂囤地， 進而造成大量土地閑置。2、因政府方面的原因造成土地閑置在地方政府壟斷土地供給模式和分稅制體系下，出賣土地是地方政府最主要 的收入來源，所以地方政府總是在不斷試圖高價推地，以獲得最優化的財政收入。 在強大的利益驅動下，一些地方政府把主要精力用于廉價土地的取得上，而疏于 土地出讓后的管理和服務，客觀上為閑置土地生成提供了寬松條件。原因主要包 括：因地方政府調整規劃而造成閑置，如調整用地功能與規劃道路等市政設施項 目而無法開發等；因基礎設施不全、不具備開發

6、條件而閑置，如周邊未三通一平 等；因拆遷難以進行而閑置。三、解決土地閑置問題的對策1、提高開發商閑置土地的成本從經濟學角度分析，開發商囤積土地的動因在于以較低的投機成本換取超額 利潤，只有當這種超額利潤喪失、預期風險收益高于囤積土地成本時，開發商才 會收斂其囤地投機行為。因此，對因投機造成土地閑置的開發商必須處以重罰， 不但要無償地收回閑置土地，對情節惡劣、后果嚴重者，還應取消其一定時期內 購買土地的資格。如果僅僅收回閑置金，很難起到懲戒作用，制止土地投機行為。 在制度設計上，應提高土地閑置費的征收比例，將土地增值收入大部分收歸國有， 以此增加開發商的占地成本、財務風險和市場風險，使開發商放棄

7、持有土地等待 升值獲利的動機。2、嚴格規范地方政府的行為地方政府在征地、賣地及其售后管理等環節上的違規行為，是造成土地閑置 問題的重要原因。因政府原因造成的土地閑置，包括改變土地規劃用途、基礎配 套設施以及居民動拆遷等問題的處理滯后等，地方政府政府應主動承擔責任，促 使土地及早開發。解決閑置土地問題關鍵在于規范地方政府行為。在規定時間內 閑置土地問題沒有得到有效處置的，應停止征地報批和土地出讓，并明確規定各 級地方政府的主要負責人為第一責任人。中央派駐各地的土地督察員也應將土地 閑置問題列入督察視線，要充分發揮媒體的監督作用，杜絕政府官員的尋租行為。3、整頓和規范土地市場清理閑置土地必須與整頓

8、和規范土地市場秩序結合起來，從制度和政策上防 范假合作開發等方式之名高價轉讓土地的投機行為，以切斷利用閑置土地牟取投 機利益的通道。在目前體制下，政府對一級土地市場壟斷的情況不會改變，打通 土地市場的流通渠道是治理土地閑置的可行路徑。首先，削弱土地出讓與地方財 政之間的激勵關系，通過稅制改革平衡地方政府事權和財權的對應關系，減弱地 方政府通過賣地來解決資金困局的動因。其次，建立土地二級市場。我國有比較 完整的一級土地市場，但二級市場并不健全，不利于閑置土地的快速流通。應盡 快建立國有土地使用權交易市場，以有效打破政府對土地出讓的絕對壟斷性。開 發商不但能從政府手中拿到土地使用權，在公開市場上，

9、也能獲得其他企業轉讓 的土地使用權。這種市場機制確立后，將有利于土地市場的穩定，囤地現象也將 獲得有效制約。4、調整現行征地制度現行征地制度使我國土地管理手續繁瑣、成本居高不下，并造成征地中矛盾 多、批地中關注多、供地中關系多、用地中問題多等問題。因此，應強化規劃、 計劃在土地管理中的作用。無論是為公共利益征收的土地還是非公共利益使用的 土地，都必須符合土地利用總體規劃和土地利用計劃，以有效控制建設用地總量。 當前征地制度最大的弊端是剝奪了農民集體土地的所有者和使用者的主體地位， 否定了集體土地的商品屬性，強化地方政府對一級土地市場的壟斷權，以及由此 派生的地方政府對征地賣地的依賴性，人為地造成了兩種所有制土地的巨大價差 和利益空間。這些弊端正是目前我國土地市場叢生、久治不愈的癥結所在。因此， 必須按市場經濟原則改革現行征地制度，將政策上分割的城市土地和農村土地進 行整合，市場交易替代現行征地制度，只有這樣，才能從制度上堵塞閑置土地形 成的漏洞。5、完善土地管理方面的法律法規國家對閑置土地收回的規定雖然已提出多年，并寫到中華人民共和國土地 管理法中，但缺乏實施細則，導致這一法律在具體執行中大打折扣；二是有法 不依、執法不嚴的情況普遍存在。一些地方政府無所顧忌，違法批地、占地、賣 地成風，與在土地閑置問題上違規的成本太低有直接關系。因此，不斷完善